國家審計(jì)發(fā)展趨勢

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國家審計(jì)是我國社會主義經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系中的主導(dǎo)力量。經(jīng)過15年的探索和發(fā)展，國家審計(jì)取得了可喜的成就，基本格局已經(jīng)形成：本級預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作體系初步建立，并向綜合財(cái)政審計(jì)展開；圍繞建立現(xiàn)代企業(yè)制度，改進(jìn)企業(yè)審計(jì)辦法，實(shí)施真實(shí)性審計(jì)；適應(yīng)反腐倡廉需要，初步建立起領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度；結(jié)合中心工作，突出了行業(yè)同步審計(jì)，不斷深化各項(xiàng)專業(yè)審計(jì)。審計(jì)監(jiān)督的法律法規(guī)體系基本建立，審計(jì)執(zhí)法力度加大。經(jīng)制定審計(jì)法律法規(guī)，促進(jìn)了審計(jì)質(zhì)量和效率的提高。目前，審計(jì)署正組織制定國家審計(jì)20個通用準(zhǔn)則和25個專業(yè)審計(jì)準(zhǔn)則，基本構(gòu)建一套適合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求并充分體現(xiàn)國際公認(rèn)審計(jì)原則的審計(jì)準(zhǔn)則體系。審計(jì)實(shí)踐中，開始實(shí)行審計(jì)行政執(zhí)法責(zé)任制。此外，國家審計(jì)環(huán)境逐步優(yōu)化，社會公眾對國家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)期望值越來越高。但國家審計(jì)存在的問題也不容忽視。如審計(jì)難、處理難問題，缺乏整體性和宏觀性，國家審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任和質(zhì)量問題。這些問題的解決有待于審計(jì)理論的深入研究和審計(jì)實(shí)務(wù)的深入探討。本文擬重點(diǎn)研究國家審計(jì)的特點(diǎn)及發(fā)展趨勢。

一、我國國家審計(jì)的基本特點(diǎn)

（一）國家審計(jì)的獨(dú)立性強(qiáng)

一是組織上的獨(dú)立性。審計(jì)機(jī)構(gòu)是單獨(dú)設(shè)置的，不隸屬于其他任何部門或業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。審計(jì)署受國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)受各級地方人民政府主要負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)，同時，獨(dú)立于被審單位，與被審單位在組織上無行政隸屬關(guān)系；二是工作上的獨(dú)立性。審計(jì)機(jī)構(gòu)與人員不直接參加日常的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃與管理工作，審計(jì)人員是按照《憲法》、《審計(jì)法》等法律賦予的職責(zé)進(jìn)行工作的，獨(dú)立編制審計(jì)計(jì)劃，獨(dú)立取證和審核檢查，作出評價，獨(dú)立作出審計(jì)結(jié)論，提出處理意見，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉，這種監(jiān)督具有法律效力；三是人事上的獨(dú)立性。審計(jì)署審計(jì)長由總理提名，全國人大常委會任命，地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人，由政府提名，地方人與常委會任命。而且下級審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免調(diào)動，要征求上級審計(jì)機(jī)關(guān)意見，這種人事安排的獨(dú)立性，有利于保持穩(wěn)定性；四是經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性。國家審計(jì)的審計(jì)經(jīng)費(fèi)及收入有穩(wěn)定的來源，不受被審計(jì)單位的制約。經(jīng)費(fèi)是獨(dú)立的，列入財(cái)政預(yù)算，由各級政府承擔(dān)，保證其執(zhí)法的獨(dú)立客觀性。同時，按照《審計(jì)法》及審計(jì)署制定的審計(jì)規(guī)范，審計(jì)機(jī)關(guān)對被審計(jì)單位違反國家規(guī)定的財(cái)政財(cái)務(wù)收支行為和違紀(jì)違法行為，不僅擁有檢查權(quán)，而且擁有行政處理權(quán)、移送行政處理及提請司法處理權(quán)等，具有很強(qiáng)的獨(dú)立性。

（二）國家審計(jì)的強(qiáng)制性大

一是主導(dǎo)地位上的強(qiáng)制性。國家審計(jì)是依據(jù)憲法在縣級以上人民政府內(nèi)部建立的，代表國家實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，并在業(yè)務(wù)上對內(nèi)部審計(jì)和社會審計(jì)進(jìn)行管理、指導(dǎo)和監(jiān)督。這種管理、指導(dǎo)和監(jiān)督是強(qiáng)制性的，是不以內(nèi)部審計(jì)和社會審計(jì)的意愿為轉(zhuǎn)移的，構(gòu)成了國家審計(jì)在整個審計(jì)組織體系中主導(dǎo)地區(qū)；二是審計(jì)立項(xiàng)上的強(qiáng)制性。國家審計(jì)的審計(jì)立項(xiàng)可以根據(jù)自我編制的年度審計(jì)計(jì)劃，也可以根據(jù)本級人民政府或上級審計(jì)機(jī)關(guān)臨時交辦的事項(xiàng)，還可根據(jù)國家審計(jì)組織本身臨時掌握的線索等，由此可見，國家審計(jì)的審計(jì)立項(xiàng)是以法定程度和自我工作需要為主要依據(jù)的，而不受被審計(jì)單位和其他方面的左右和干涉；三是審查權(quán)限上的強(qiáng)制性。國家審計(jì)機(jī)關(guān)依照國家法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。這既反映了國家審計(jì)的獨(dú)立性，也表現(xiàn)出國家審計(jì)的強(qiáng)制性。因?yàn)樵谶@種審計(jì)活動中，國家審計(jì)機(jī)關(guān)是行為主體，其審計(jì)程序、審計(jì)方法方式的運(yùn)用或選用是以完成審計(jì)任務(wù)、提高審計(jì)工作效率為指導(dǎo)原則的，被審計(jì)單位在審計(jì)活動中的配合情況盡管也影響著審計(jì)工作效果，但總體上講，被審計(jì)單位必須無條件接受審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查；四是審計(jì)處理上的強(qiáng)制性。就某一項(xiàng)具體的國家審計(jì)工作而言，在其最后階段應(yīng)寫出審計(jì)報(bào)告，作出審計(jì)結(jié)論和決定，并送達(dá)被審計(jì)單位及有關(guān)協(xié)助執(zhí)行部門或單位，這些單位或部門應(yīng)主動地、自覺地予以執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行，部門或單位沒有或不準(zhǔn)備主動、自覺執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行審計(jì)決定時，審計(jì)機(jī)關(guān)可采取相應(yīng)措施使審計(jì)結(jié)果得到強(qiáng)制執(zhí)行。

（三）國家審計(jì)的權(quán)威性高

一是規(guī)范國家審計(jì)行為的《審計(jì)法》在我國法律體系中處于較高的地位?！稇椃ā肥菄业母敬蠓?，它把審計(jì)監(jiān)督制度確立為國家財(cái)經(jīng)經(jīng)濟(jì)管理中的一項(xiàng)基本制度?！秾徲?jì)法》是具體規(guī)定國家審計(jì)監(jiān)督制度的基本法律，它以《憲法》關(guān)于審計(jì)監(jiān)督的規(guī)定為依據(jù)，是對《憲法》有關(guān)規(guī)定的具體化，在規(guī)范國家審計(jì)監(jiān)督制度方面，是僅次于《憲法》的國家法律。同時其他行政法律也是國家審計(jì)機(jī)關(guān)對被審單位審計(jì)并對審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行處理、處罰的依據(jù)；二是審計(jì)機(jī)關(guān)與審計(jì)人員根據(jù)《憲法》規(guī)定直接在各級人民政府的主要行政首腦的領(lǐng)導(dǎo)下，依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)并向其負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，不受本地行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉，使國家審計(jì)具有代表行使監(jiān)督權(quán)力的權(quán)威性；三是根據(jù)《審計(jì)法》規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)不但可以對各級政府機(jī)構(gòu)，國有大中型企業(yè)事業(yè)單位進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，還可以對經(jīng)濟(jì)執(zhí)法部門如財(cái)政、稅專、金融、工商行政、物價、海關(guān)等專業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門進(jìn)行“再監(jiān)督”的特性，促使其依法履行監(jiān)督職責(zé)。不僅可對微觀層次進(jìn)行監(jiān)督，而且可對宏觀管理層次加以監(jiān)督。由于審計(jì)機(jī)關(guān)專司審計(jì)監(jiān)督，不承擔(dān)其它業(yè)務(wù)工作，與其監(jiān)督對象無直接利害關(guān)系，居于客觀公正的超脫地位，其監(jiān)督工作更具有權(quán)威性。歡迎訪問經(jīng)濟(jì)在線近年來，中國的國有企業(yè)嚴(yán)重虧損，債務(wù)／資產(chǎn)比高達(dá)80％以上，相應(yīng)地，銀行的不良資產(chǎn)比重越來越大，國有銀行也進(jìn)入了虧損的階段。正因如此，國內(nèi)外的許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家和投資者對中國改革與增長前景的懷疑不斷加重：中國的銀行壞債問題比東南亞各國更加嚴(yán)重，東南亞各國陷入了金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，中國會不會不久也會陷入危機(jī)？中國經(jīng)濟(jì)的“金融風(fēng)險(xiǎn)”似乎成了世界所關(guān)注的焦點(diǎn)問題。而在另一方面，許多人也認(rèn)為，銀行壞債問題已經(jīng)存在好多年了，中國經(jīng)濟(jì)仍在增長，近期內(nèi)似乎也沒有陷入金融危機(jī)的危險(xiǎn)。與此同時，從1998年起，中國政府采取了擴(kuò)張性的財(cái)政政策，通過擴(kuò)大財(cái)政赤字、增加發(fā)行政府債券來擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資。這種增加政府債務(wù)的作法，也引起了人們對中國經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)的疑慮。

本文提出了“國家綜合負(fù)債”和“國家綜合金融風(fēng)險(xiǎn)”的概念，試圖系統(tǒng)地回答以上的各種問題，對一系列經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象和經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行綜合的分析。與此相關(guān)，本文也將對“壞債”的清理問題進(jìn)行一些理論的分析，試圖清理一下這方面的模糊認(rèn)識。

一、國有銀行不良資產(chǎn)與政府債務(wù)

中國銀行系統(tǒng)特別是國有銀行系統(tǒng)的“壞債”占銀行貸款總額的比重很高，這似乎是一個不爭的事實(shí)。我們沒有這方面的準(zhǔn)確的數(shù)字，只能根據(jù)各方面的信息加以估計(jì)。為了最大程度地估計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，避免低估問題的嚴(yán)重性，我們采用目前見到的各種估計(jì)當(dāng)中較為嚴(yán)重的一種，即估計(jì)不良資產(chǎn)占銀行貸款總額的25％。

國有企業(yè)負(fù)債嚴(yán)重，當(dāng)然首先是因?yàn)轶w制方面的問題。在國有企業(yè)、國有銀行、政府干預(yù)這種三位一體的國有經(jīng)濟(jì)體制下，國有經(jīng)濟(jì)這個整體對社會欠下的“壞帳”總會以各種形式發(fā)生（財(cái)政補(bǔ)貼、三角債、工資拖欠、垃圾股票、垃圾債券、通貨膨脹，等等，我們這里暫不詳細(xì)分析）。但以銀行壞債這種特殊形式發(fā)生，其中一個具體的原因，就是從80年代開始，中國政府逐漸地將國家財(cái)政對國有企業(yè)的財(cái)務(wù)責(zé)任，轉(zhuǎn)移到了銀行。這體現(xiàn)在以下幾個方面：

1．從“撥改貸”開始，政府幾乎不再對國有企業(yè)投入資本金，企業(yè)的建立與發(fā)展，主要依靠銀行貸款（當(dāng)然要有政府批準(zhǔn)），無論是固定資本還是流動資本，都是如此。所謂“國有企業(yè)”，很多其實(shí)從一開始就沒有國家財(cái)政的投入。

2．當(dāng)企業(yè)發(fā)生虧損的時候，政府也幾乎不再給企業(yè)以財(cái)政補(bǔ)貼，而是由國有銀行對其債務(wù)進(jìn)行延期或追加新債。發(fā)生虧損的原因可以是多種多樣的，可以是經(jīng)營不善，也可以是社會負(fù)擔(dān)（如國家抽走了各種本應(yīng)留下的勞?；鸬鹊龋?，也可以是上級決策失誤（有些企業(yè)根本就不該建），但只要發(fā)生了虧損，以前由財(cái)政出錢補(bǔ)貼的辦法改成了銀行追加貸款的辦法，這是造成銀行壞債增加的一個基本的直接原因。

這也就是說，銀行壞債實(shí)際上起到的是“財(cái)政補(bǔ)貼”的作用。搞國有企業(yè)而沒有國家財(cái)政為其注資和補(bǔ)貼，其結(jié)果必然是國有銀行出現(xiàn)大量不良資產(chǎn)。這是“國有經(jīng)濟(jì)三位一體”的內(nèi)在邏輯。在思考國有企業(yè)負(fù)債與金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系時，我們應(yīng)該將財(cái)政負(fù)債的問題聯(lián)系起來進(jìn)行綜合考察，將國企對銀行的壞債視為“準(zhǔn)政府債務(wù)”，而將國企壞債和政府負(fù)債一起都算作“國家負(fù)債”。這一分析首先可以解釋兩方面的問題，一方面是為什么中國有這么大的國有經(jīng)濟(jì)而政府負(fù)債卻特別的低（政府債務(wù)余額占GDP的比重只有8％左右）；另一方面是中國銀行的壞債比重特別的高。

這里要明確的是，只有銀行“壞債”才構(gòu)成“國家負(fù)債”的一部分。因?yàn)橹挥小皦膫辈艠?gòu)成社會和政府負(fù)擔(dān)，必須運(yùn)用某種國家權(quán)力（稅收、國債、貨幣發(fā)行、國際融資等）加以處理。只要企業(yè)還能用自己收入付息還本，其負(fù)債則不構(gòu)成我們這里所說的“國家負(fù)債”的組成部分。

在更加一般的意義上，即使假定不存在國有經(jīng)濟(jì)，私人企業(yè)和私人銀行之間發(fā)生的“壞債”，也具有“外部效應(yīng)”或“公共性質(zhì)”，因?yàn)橛摄y行壞債引起的銀行危機(jī)、金融危機(jī)，會對整個社會的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成不良后果，要解決這個問題，通常也要由政府出面，運(yùn)用公共資源（“納稅人的錢”）加以處理。其他國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)（如80年代的美國，當(dāng)前的日本、韓國等），都表明了這一道理。無論如何，從一個經(jīng)濟(jì)整體的角度看問題，銀行壞債和政府負(fù)債，都同樣可以視為社會整體的一種債務(wù)負(fù)擔(dān)，其數(shù)量的增長，都意味著一個經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)的加大。

從一個經(jīng)濟(jì)應(yīng)付金融危機(jī)的能力的角度考察問題，我們也需要將銀行壞債與政府負(fù)債聯(lián)系起來考察。銀行壞債率高，若政府債務(wù)率也高，政府在應(yīng)付風(fēng)險(xiǎn)時的能力就差，相反，若政府負(fù)債較低，危急時刻就可以用增發(fā)債務(wù)的辦法來清理債務(wù)，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。一國金融風(fēng)險(xiǎn)的大小，不僅取決于金融系統(tǒng)本身的健康程度，而且取決于政府應(yīng)付危機(jī)的能力。