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國家審計管理

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國家審計管理

赴美國學(xué)習(xí)培訓(xùn)期間,我就美國的國家審計情況進行了專題考察,從中得到了一些啟示。

一、美國國家審計的基本情況

美國國家審計體制由立法型審計機關(guān)和行政型審計機關(guān)兩部分構(gòu)成。立法型審計機關(guān)包括美國國會所屬的審計總署和各州議會、地方議會所屬的審計長辦公室。行政型審計機關(guān)包括聯(lián)邦政府各部門設(shè)立的監(jiān)察長辦公室和各州政府及地方政府下設(shè)的審計局或州政府部門的監(jiān)察長辦公室。

為了適應(yīng)美國審計管理體制的需要,美國經(jīng)過不斷地總結(jié)經(jīng)驗,逐步建立起國家審計、民間審計、內(nèi)部審計三大體系的審計機構(gòu)。僅就國家審計而言,其機構(gòu)包括:美國審計總署、美國監(jiān)察長辦公室和州、地方政府審計局。

(一)美國審計總署。美國審計總署是聯(lián)邦國會之下的國家最高審計機構(gòu),擔(dān)負(fù)著審查、監(jiān)督美國聯(lián)邦政府的所有收入、支出及項目效率、效果的重要職能,向國會直接負(fù)責(zé)并報告工作。目前,審計總署包括所屬各分部在內(nèi),共有職員5200多人,其中審計總署本部2700多人,各分部合計2500多人。審計總署設(shè)審計長、副審計長各1人,審計長助理4人。審計長由國會特別委員會提3名人選,總統(tǒng)從中確定1人,經(jīng)參議院表決通過后,總統(tǒng)任命。審計長任期15年,除犯有罪行由國會革職外,不得罷免,副審計長和審計長助理由審計長提名,總統(tǒng)任命。

審計總署除設(shè)置人事和行政機構(gòu)外,在審計長的領(lǐng)導(dǎo)下,還設(shè)立兩大業(yè)務(wù)工作系統(tǒng):一是計劃和審計報告系統(tǒng),由3個局級單位組成;二是審計作業(yè)系統(tǒng),由7個局級業(yè)務(wù)機構(gòu)組成(這7個局各設(shè)局長1人,局長助理若干人,由審計長任命)。另外,審計總署在國內(nèi)外設(shè)有19個派出機構(gòu):其中,國內(nèi)設(shè)16個地區(qū)分部(分署),國外設(shè)3個分部(分署),在總署審計長統(tǒng)一組織和領(lǐng)導(dǎo)下進行工作。各分部的人事、經(jīng)費和審計業(yè)務(wù)都由審計總署直接管理。分部的正、副主任由總署審計長任命,一般職員同政府文職官員一樣,由聯(lián)邦政府人事部審查合格后,批準(zhǔn)各部門聘用,報審計總署備案。只要無違法行為,可終身任職。審計總署和分部的經(jīng)費,由國會預(yù)算委員會直接撥給審計總署,統(tǒng)一分配使用。1985年,審計總署的經(jīng)費預(yù)算為3.3億美元,全年人均經(jīng)費為6.6萬美元。審計業(yè)務(wù)計劃由審計總署統(tǒng)一制定,各分部貫徹實施。審計報告報審計總署審核,經(jīng)審計長簽發(fā),上報國會并公開披露。

(二)監(jiān)察長辦公室。監(jiān)察長辦公室隸屬于政府部門,是審查、監(jiān)督各部門的業(yè)務(wù)活動和經(jīng)濟效果,以及本部門官員行為合法性的機構(gòu)。美國聯(lián)邦政府所屬的各部門一般均設(shè)有監(jiān)察長辦公室,有些州和地方政府所屬的部門也設(shè)有監(jiān)察長辦公室。聯(lián)邦政府各部門的監(jiān)察長,由總統(tǒng)提名經(jīng)國會討論任命,負(fù)責(zé)主持各部門業(yè)務(wù)工作的監(jiān)察,職位相當(dāng)于副部長。審計結(jié)果,通過部長向總統(tǒng)和國會報告。但是,各部的部長一般不得改變監(jiān)察長簽發(fā)的審計報告,若有不同意見,可向總統(tǒng)或國會加以說明。由于聯(lián)邦政府一些部門的業(yè)務(wù)范圍遍及全國各地,有的還涉及到駐國外機構(gòu)。因此,一些部門監(jiān)察長辦公室在各地設(shè)立派出機構(gòu)。

監(jiān)察長辦公室除設(shè)監(jiān)察長1人外,通常還設(shè)有副監(jiān)察長和監(jiān)察員若干人。他們按照監(jiān)察長的指示,協(xié)同開展審計活動。監(jiān)察長辦公室所有人員的聘用與解聘均須經(jīng)監(jiān)察長批準(zhǔn),監(jiān)察長職務(wù)基本上是終身制,除非由國會或州議會投票表決同意,任何人無權(quán)罷免其職務(wù)。

(三)州和地方政府審計局。州和地方政府審計局是直接向各州和地方的議會負(fù)責(zé),有權(quán)對該州政府和地方政府的任何官方事務(wù)或與政府有關(guān)的事務(wù)進行審查、監(jiān)察的審計機構(gòu)。

各州政府的審計局局長由州長任命,負(fù)責(zé)對州政府各部門的業(yè)務(wù)進行審計;州下屬的地方政府的審計局局長由地方政府行政長官(如市長)任命,負(fù)責(zé)該地方政府及其部門的業(yè)務(wù)審計。各級政府審計局所從事的部門審計,有時可能會與州議會或地方議會所屬的審計長辦公室產(chǎn)生重復(fù)審計的現(xiàn)象,因此需要搞好協(xié)調(diào)工作。有些州政府不設(shè)審計局,政府部門的審計工作由駐州議會所屬的審計長辦公室負(fù)責(zé)進行。

美國國家審計由美國審計總署來執(zhí)行,其主要職能是:(1)、頒布、修訂聯(lián)邦政府審計準(zhǔn)則;(2)、制定并組織實施審計計劃;(3)、協(xié)助國會監(jiān)督聯(lián)邦政府的規(guī)劃與項目預(yù)算的執(zhí)行;(4)審計聯(lián)邦政府各部門和各級政府的撥款事項及其有關(guān)的各種業(yè)務(wù);(5)、審查聯(lián)邦政府各部門的預(yù)算執(zhí)行情況;(6)、審查聯(lián)邦政府各部門、各單位及其所屬國有企事業(yè)單位的財務(wù)收支情況和經(jīng)濟效果;(7)、國會交辦的其他審計事項。

審計總署除了完成上述傳統(tǒng)的審計任務(wù)之外,更多地開展管理評價、政策評估以及為國會面臨的各種行政系統(tǒng)施政方面的復(fù)雜問題提供研究報告,更多地?fù)?dān)當(dāng)咨詢建議者的角色。

二、美國國家審計的幾個特點

(一)具有較強的獨立性。美國作為聯(lián)邦制國家實行立法、行政、司法三權(quán)分立的制度。審計總署隸屬于立法部門,向國會報告工作。對總統(tǒng)及其下屬的行政部門獨立行使監(jiān)督權(quán)。其獨立性主要表現(xiàn)在以下幾個方面:一是任命規(guī)格高。如,先由國會提出3名審計長候選人,總統(tǒng)確定其中一位再交參議院選舉,根據(jù)參議院最終選舉結(jié)果,由總統(tǒng)正式任命審計長。二是審計長任期時間長。審計長不因政府更迭和國會換屆而易人,任期為15年。三是不得隨意罷免審計長。只有具備參、眾兩院聯(lián)合提議和總統(tǒng)簽署命令這兩個條件,才能罷免審計長。四是審計長工薪待遇高。為排除外來壓力影響,保障審計長享受高于一般部長的待遇,審計長退休后仍拿全薪。五是經(jīng)費單列預(yù)算。審計總署的經(jīng)費,由國會單列預(yù)算予以保證。六是由審計長自行決定內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和人員配備,不受其他部門和個人的影響。由于美國政府對審計總署和審計長賦予了較高的權(quán)力和獨立于行政部門之外的較高的待遇,所以審計部門可以獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。這對保證審計質(zhì)量起到了十分重要的作用。各州的國家審計部門與聯(lián)邦審計總署在獨立性方面基本一致。

(二)審計的計劃性強。美國審計總署十分重視審計的計劃性。他們的戰(zhàn)略性審計計劃是一管幾年的計劃,審計重點一般把“揭露浪費、欺詐、濫用權(quán)力和管理不善”當(dāng)作重點,有時還把促進政府部門提高管理的效率和效益以及減少聯(lián)邦赤字,促進政府加強會計責(zé)任和關(guān)注工作成果等當(dāng)作重點。根據(jù)戰(zhàn)略性計劃,提出年度審計計劃方案。美國審計總署工作量的80%是國會和國會委員會根據(jù)審計戰(zhàn)略計劃要求審計署安排的,其他20%是審計長根據(jù)總體計劃和工作需要決定安排的。

(三)審計工作效率高。美國國家審計在1970年前,還完全是人工審計;到1980年前后,各級審計部門逐步配備了計算機,開展計算機輔助審計。經(jīng)過10多年的努力,現(xiàn)在美國國家審計人員已經(jīng)完全掌握了計算機審計技能,從而使審計工作效率有了大幅度的提高。

(四)審計處理由幾個機構(gòu)配合進行。美國國家審計機關(guān)對被審計單位經(jīng)濟問題的處理是由幾個部門配合進行的。第一,對于觸犯刑法的,審計總署要把所有文件資料移交給監(jiān)察長,請監(jiān)察機構(gòu)提起公訴。如果監(jiān)察長認(rèn)為有進一步調(diào)查的必要,則由聯(lián)邦調(diào)查局進行調(diào)查,根據(jù)調(diào)查結(jié)果監(jiān)察長再決定是否起訴。第二,對被審計單位或個人非刑事問題的處理,如果發(fā)現(xiàn)被審計單位或個人有嚴(yán)重?fù)p失浪費現(xiàn)象或管理不善等問題,審計總署需做出包括審計結(jié)論和建議的審計報告,并在必要時由國會參、眾兩院召開聽證會,在會上公開審計報告。

三、改善我國機關(guān)審計的幾點啟示

通過對美國國家審計情況的考察,對照分析我國審計機關(guān)的實際情況,從中可以得到一些有益的啟示:

(一)強化我國審計機關(guān)獨立性。我國對地方審計機關(guān)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,即上級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下級審計機關(guān)的審計業(yè)務(wù),下級審計機關(guān)向本級政府和上級審計機關(guān)負(fù)責(zé)?,F(xiàn)行的這種審計管理體制在我國社會主義經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)揮了很好的作用。但也存在一些弊端。如一些地方審計機關(guān),名義上是上級審計機關(guān)和地方政府雙重管理,實際上完全以地方政府管理為主,地方保護和行政干預(yù)問題非常嚴(yán)重,審計機關(guān)已喪失了獨立審計的條件。這對審計工作的正常開展和審計結(jié)果的真實性影響較大,審計查出的一些問題,很難及時、完全披露,嚴(yán)重影響了審計質(zhì)量和審計機關(guān)的權(quán)威。因此,建議將現(xiàn)行的審計管理體制適當(dāng)進行改革。即在國家對各省、自治區(qū)、直轄市的審計管理體制暫時不變的情況下,將省以下審計體制改為垂直管理。這樣改動后,省以下審計機關(guān)統(tǒng)一由省、自治區(qū)、直轄市審計廳(局)直接領(lǐng)導(dǎo),從而增強省以下審計機關(guān)的獨立性。這樣,有利于省以下審計機關(guān)獨立行使審計權(quán)力,更好地發(fā)揮各級審計機關(guān)的審計監(jiān)督作用。

(二)大力推廣、應(yīng)用現(xiàn)代化審計手段,提高審計工作效率。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展,我國各級機關(guān)、企事業(yè)單位已越來越多地使用計算機等現(xiàn)代化手段開展工作。如果審計機關(guān)還停留在人工審計的水平上,就遠遠跟不上現(xiàn)代化形勢發(fā)展的需要。因此,我們應(yīng)該大力推廣應(yīng)用現(xiàn)代化審計手段,力爭在短期內(nèi)使部分審計人員學(xué)會熟練地運用計算機進行審計,逐步使絕大部分審計人員都能學(xué)會和熟練掌握現(xiàn)代審計技術(shù),提高審計工作效率。幾年來,我們廳在推廣應(yīng)用計算機方面雖然投入了大量人力物力,熟練程度也有了相當(dāng)大的提高,但大多數(shù)人仍停留在最簡單的打字、列表水平,真正運用計算機進行審計,尚需付出艱辛的努力。

(三)加大審計結(jié)果公開披露的力度。我國的審計法規(guī)雖然規(guī)定了審計結(jié)果中以對外公布,但實際操作時一般只向政府或人大報告以及發(fā)送被審計單位,而向社會公布的極少。今后似應(yīng)考慮選擇合適的新聞媒體,在不違反有關(guān)保密規(guī)定的情況下,定期或不定期地公布重大審計項目的審計結(jié)果。這樣既可以用社會輿論督促被審計單位執(zhí)行審計決定,又可以因?qū)徲嫿Y(jié)果需要公開披露而促使審計機關(guān)對開展的審計工作更加認(rèn)真,更加謹(jǐn)慎,更加重視審計質(zhì)量。同時,也有利于提高審計權(quán)威,加大審計工作的透明度和審計結(jié)果的客觀公正性。近年來,在披露大、要案方面,國家審計署已經(jīng)邁出了一大步,為我們做出了表率。我們也應(yīng)積極努力,進一步解放思想,消除疑慮,該曝光的曝光,該移交的移交,不能一味顧及情面。否則,我們的審計權(quán)威將隨著時間的推移而大打折扣。

(四)加強審計計劃管理。古人說,凡事預(yù)則立,不預(yù)則廢。就是說只有周密的計劃才能保證事情的成功。我們的審計機關(guān)年年也都制訂計劃。但相對美國審計機關(guān)來說,這種計劃缺少戰(zhàn)略性、宏觀性和可操作性。美國的審計計劃既有一管幾年的戰(zhàn)略性計劃,又有分年度的滾動性計劃。他們計劃的提出既需同國會溝通,又要與被審計單位聯(lián)系,還要向有關(guān)專業(yè)人士征求意見。由于立足長遠,又切合實際,因而操作起來往往事半功倍。這正是我們可資借鑒之處。我們應(yīng)該力爭改變目前“臨時打快拳”的做法,減少計劃的隨意性,把長遠目標(biāo)與年度計劃有機結(jié)合起來,努力使之規(guī)范化、科學(xué)化,更好地為黨和政府的工作中心服務(wù)。

(五)加速培養(yǎng)現(xiàn)代化審計人才。縱觀美國的經(jīng)濟發(fā)展與社會進步,我們不難看出,美國之所以能走在世界前列,其中一個很重要的原因,得益于優(yōu)秀人才的培養(yǎng)與使用。21世紀(jì)是人才競爭的世紀(jì),世界經(jīng)濟發(fā)展的明顯趨勢就是科學(xué)技術(shù)日新月異,科技和人才資本在經(jīng)濟中的作用日益突出。迎接這一挑戰(zhàn),靈魂在創(chuàng)新,載體在人才。正如同志所說:“世間一切事物中,人是第一個可寶貴的”。美國以其高明的手段、以最優(yōu)厚的待遇,網(wǎng)羅了世界上最優(yōu)秀的人才。這對我們優(yōu)秀的中華民族而言,既是深刻的教訓(xùn),也是有益的啟示。就我們審計機關(guān)而言,著眼未來,腳踏實地,加速培養(yǎng)現(xiàn)代化審計人才,乃是當(dāng)務(wù)之急。這次機構(gòu)改革之后,我們的任務(wù)不是輕了,而是更重了。作為組織,應(yīng)打破體制貫性和思維定勢,開展好引才、留才、用才工程,努力培養(yǎng)和使用適應(yīng)新形勢下審計工作所需要的復(fù)合型人才;作為審計干部,應(yīng)該盡快提高自身素質(zhì),學(xué)會一專多能,既能審明白,又能說清楚,還要增強宏觀意識,提高綜合分析的能力,掌握寫作的基本功。不然,我們就無法進入政府的宏觀決策,無法參與企業(yè)管理。這次省直大公司審計,就明顯地證明我們寫作人才的匱乏。我們要認(rèn)清形勢,奮起直追,努力培養(yǎng)自己的自律意識與創(chuàng)新精神,力爭在知識經(jīng)濟的挑戰(zhàn)面前成為時代的驕子,有用的人才。

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