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銀行業(yè)金融監(jiān)管

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一、中國銀行業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀

1、存在的問題

我國的銀行監(jiān)管經(jīng)過了半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展,才逐步形成了“法人監(jiān)管、內(nèi)控監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和公開監(jiān)管”等四個(gè)監(jiān)管理念,開始走上規(guī)范操作與依法監(jiān)管之路。應(yīng)該說現(xiàn)代化和專業(yè)化的監(jiān)管框架和監(jiān)管體系已經(jīng)基本形成,但從實(shí)際運(yùn)行情況看,仍存在一些缺陷。當(dāng)前,我國銀行監(jiān)管主要存在以下問題。

(1)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制有待建立。這種缺陷主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是人民銀行與銀監(jiān)會(huì)之間的重復(fù)監(jiān)管問題;二是銀監(jiān)會(huì)與證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)之間的“監(jiān)管真空”問題。金融機(jī)構(gòu)之間競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈,各種業(yè)務(wù)創(chuàng)新也在不斷出現(xiàn),銀行、證券與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開始相互參股乃至控股。面對(duì)這種金融混業(yè)發(fā)展趨勢(shì),如果沒有形成有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管的體制勢(shì)必會(huì)在銀行、證券和保險(xiǎn)的中間地帶形成監(jiān)管的真空。

(2)現(xiàn)場(chǎng)檢查缺乏連續(xù)性和針對(duì)性?,F(xiàn)場(chǎng)檢查缺乏連續(xù)性主要體現(xiàn)在,一是大量的現(xiàn)場(chǎng)檢查項(xiàng)目是臨時(shí)性安排的,與非現(xiàn)場(chǎng)檢查和以前現(xiàn)場(chǎng)檢查結(jié)果之間缺乏有機(jī)聯(lián)系;二是大量的現(xiàn)場(chǎng)檢查流于形式,對(duì)被查機(jī)構(gòu)的整改情況和相關(guān)責(zé)任人員的處理情況缺乏后續(xù)的跟蹤檢查,同時(shí)檢查結(jié)果沒有得到充分利用和深入挖掘,重復(fù)檢查現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。目前的現(xiàn)場(chǎng)檢查項(xiàng)目安排往往采用“一刀切”的方法,一個(gè)檢查項(xiàng)目同時(shí)在全國范圍內(nèi)對(duì)多家銀行機(jī)構(gòu)展開運(yùn)動(dòng)式檢查,其結(jié)果是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)高地區(qū)和銀行的檢查范圍和力度不夠,風(fēng)險(xiǎn)得不到有效控制,而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較低的地區(qū)和銀行投放的檢查力度過大,造成監(jiān)管資源浪費(fèi)。

(3)監(jiān)管人員素質(zhì)有待提高。加強(qiáng)銀行監(jiān)管,防范銀行風(fēng)險(xiǎn),保持銀行穩(wěn)定,是維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的重要保證。但是,現(xiàn)有監(jiān)管從業(yè)人員的知識(shí)水平、知識(shí)結(jié)構(gòu)都存在不足之處。主要表現(xiàn)在:知識(shí)準(zhǔn)備不足,結(jié)構(gòu)不合理、知識(shí)更新的速度跟不上監(jiān)管的步伐等。

(4)問題銀行的救援機(jī)制尚未具體形成?!躲y監(jiān)法》第38條到40條提出了問題銀行的救助、接管、重組和撤消的原則條件,但條件過于含糊,缺乏可操作性,不利于救援工作的及時(shí)展開。

2、完善我國銀行業(yè)監(jiān)管的建議

完善我國的銀行監(jiān)管,提高監(jiān)管效率,主要依賴于銀行與監(jiān)管當(dāng)局雙方共同的努力。

(1)完善法人治理結(jié)構(gòu)。建立良好的公司治理結(jié)構(gòu),有助于銀行提高內(nèi)控管理水平和運(yùn)營效率。從而最終解決國有銀行產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明、所有者缺位、治理結(jié)構(gòu)缺失、風(fēng)險(xiǎn)管理能力差、內(nèi)部人控制等種種弊端,使銀行企業(yè)真正成為參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、充滿活力的市場(chǎng)主體。

(2)切實(shí)加強(qiáng)銀行內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理體系的建設(shè)。銀行內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理體系是盡早識(shí)別、預(yù)警、監(jiān)控銀行自身風(fēng)險(xiǎn)的首道防線。在監(jiān)管當(dāng)局實(shí)施合規(guī)性監(jiān)管不能完全防范風(fēng)險(xiǎn)的情況下,鼓勵(lì)、督促銀行建立完善的內(nèi)部控制制度和風(fēng)險(xiǎn)管理體系,對(duì)于銀行業(yè)穩(wěn)健運(yùn)行、防范風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大和蔓延具有特殊作用。

(3)加快修改和完善現(xiàn)有的法律、法規(guī)及規(guī)章制度。對(duì)于已經(jīng)過時(shí)和不適用的及時(shí)廢止,對(duì)于存在的法律空白、短缺、模糊和相互矛盾的地方,及時(shí)補(bǔ)充、修改和完善。

(4)提高現(xiàn)場(chǎng)檢查的效率。一是加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)檢查的連續(xù)性。現(xiàn)場(chǎng)檢查計(jì)劃應(yīng)在充分利用非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管信息和以往現(xiàn)場(chǎng)檢查結(jié)果的基礎(chǔ)上制定,現(xiàn)場(chǎng)檢查結(jié)束后,對(duì)銀行的整改情況應(yīng)進(jìn)行后續(xù)跟蹤檢查。二是加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)檢查的針對(duì)性。檢查計(jì)劃要針對(duì)不同地區(qū)和不同機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)特征來確定檢點(diǎn)、檢查頻率和檢查深度,實(shí)行差別化監(jiān)管和監(jiān)管資源的有效配置。

(5)盡快建立監(jiān)管信息系統(tǒng)。一是建立多渠道的監(jiān)管信息采集系統(tǒng),除現(xiàn)場(chǎng)與非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管數(shù)據(jù)外,銀監(jiān)會(huì)應(yīng)通過一切可能的渠道收集有關(guān)信息。二是要求商業(yè)銀行盡快建立和完善覆蓋境內(nèi)外全部分支機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng),并實(shí)現(xiàn)與銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管信息系統(tǒng)的聯(lián)結(jié),從而實(shí)現(xiàn)對(duì)商業(yè)銀行的實(shí)時(shí)監(jiān)控。

(6)加強(qiáng)監(jiān)管合作,提升監(jiān)管合力。一是要與各內(nèi)外部監(jiān)管部門之間應(yīng)建立暢通的信息溝通渠道,實(shí)現(xiàn)信息共享。二是進(jìn)一步規(guī)范和嚴(yán)格商業(yè)銀行的信息披露,充分發(fā)揮市場(chǎng)約束作用,促使商業(yè)銀行加強(qiáng)經(jīng)營管理和提高經(jīng)營效率;同時(shí),培育一批有資格的外部中介機(jī)構(gòu),充分利用其專業(yè)資源優(yōu)勢(shì)來提高監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管效率。

(7)建立一支專業(yè)化、國際化的監(jiān)管隊(duì)伍。監(jiān)管當(dāng)局要?jiǎng)?chuàng)造良好的人材機(jī)制,以適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管對(duì)高素質(zhì)、專業(yè)化人材需求。。

二、銀行監(jiān)管的理論

銀行監(jiān)管概念中的“監(jiān)”是監(jiān)督,“管”是管理。銀行監(jiān)管作為一個(gè)復(fù)合概念,包含銀行監(jiān)督與銀行管理的雙重含義。銀行監(jiān)管有狹義和廣義之分。狹義上的銀行監(jiān)管是指政府機(jī)構(gòu)對(duì)銀行的監(jiān)管行為,包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)所制訂的一系列法律法規(guī)及其具體的實(shí)施過程。它是一種官方行為,是由政府主導(dǎo)的、外部施加的監(jiān)管。然而,官方的監(jiān)管必須與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合才能起到應(yīng)有的作用。因此,廣義的銀行監(jiān)管或者說“銀行監(jiān)管框架”則包括:監(jiān)管當(dāng)局制訂的法律法令;監(jiān)管當(dāng)局具體的監(jiān)督;監(jiān)管當(dāng)局、消費(fèi)者和銀行之間的激勵(lì)結(jié)構(gòu);市場(chǎng)紀(jì)律與市場(chǎng)監(jiān)控;銀行的公司治理結(jié)構(gòu);監(jiān)管當(dāng)局的紀(jì)律與責(zé)任;銀行機(jī)構(gòu)倒閉時(shí)政府的干預(yù)與救助措施等。

1、銀行監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)學(xué)原因

(1)市場(chǎng)失靈與銀行監(jiān)管。一是外部性。當(dāng)一個(gè)消費(fèi)者的福利或一家企業(yè)的生產(chǎn)直接受到經(jīng)濟(jì)中另一個(gè)當(dāng)事人的影響時(shí),我們就說該經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)了外部性。銀行的經(jīng)營活動(dòng)具有很強(qiáng)的負(fù)外部性。一家銀行倒閉所產(chǎn)生的社會(huì)成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其倒閉的私人成本。由于信息的不對(duì)稱,銀行的債權(quán)人與投資人無法準(zhǔn)確地判別高風(fēng)險(xiǎn)銀行與低風(fēng)險(xiǎn)銀行。這樣,一家銀行的擠兌可能導(dǎo)致其他銀行的擠兌,這就是所謂的銀行恐慌。二是信息不對(duì)稱。信息不對(duì)稱是指交易的雙方中一方擁有某些信息而另一方則不擁有,這種信息被稱為私人信息(privateinformation)。銀行的產(chǎn)生有利于降低借款人與貸款人之間的信息不對(duì)稱。但是,當(dāng)存戶將資金存入銀行后,出現(xiàn)了銀行與存款者之間的信息不對(duì)稱。有可能是交易前的逆向選擇,也有可能是交易后的道德風(fēng)險(xiǎn)。

為了減輕逆向選擇帶來的不利影響,監(jiān)管機(jī)構(gòu)常常實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,即對(duì)新設(shè)立的商業(yè)銀行進(jìn)行審批,主要是確保銀行具有較高素質(zhì)的管理人員和法律規(guī)定的最低限度的資本。而為了弱化道德風(fēng)險(xiǎn)對(duì)存款者的影響,各國監(jiān)管當(dāng)局普遍實(shí)行存款保險(xiǎn)制度。

(2)政府失靈與銀行監(jiān)管。銀行憑借其獨(dú)特的資產(chǎn)結(jié)構(gòu),從本質(zhì)上來講是穩(wěn)定和有效的。銀行的大部分資產(chǎn)來自于隨時(shí)可以被存戶提取的存款,而且存款的提取遵從先來先得(first-come-first-served)的服務(wù)原則。這就使得銀行面臨流動(dòng)性危機(jī)時(shí)很難再獲得外部融資機(jī)會(huì),因?yàn)檫@要求已有的存戶暫時(shí)放棄提取存款的權(quán)利并且和潛在的投資者一起享有銀行的債權(quán),這對(duì)于理性的已有存戶幾乎不可能。因此,銀行會(huì)謹(jǐn)慎經(jīng)營,盡量避免出現(xiàn)危機(jī)局面而倒閉。

但是,現(xiàn)代的政府有足夠的資源和激勵(lì)去保護(hù)可能的問題銀行,而且不大可能對(duì)其袖手旁觀,這破壞了銀行的穩(wěn)定機(jī)制,我們稱之為政府失靈。銀行監(jiān)管便是政府失靈情況下的制度安排。政府的救援措施,如存款保險(xiǎn)制度在事后可能是有效的,但在事前卻是無效的,因?yàn)榇鎽魰?huì)因此忽視存款的風(fēng)險(xiǎn),銀行會(huì)忽視投資的風(fēng)險(xiǎn)??紤]到這種道德風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)損害社會(huì)福利,政府便對(duì)銀行進(jìn)行監(jiān)管來約束銀行家的行為。

2、銀行監(jiān)管的收益與成本

在對(duì)政府的公共政策進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí),一個(gè)很重要的方法就是所謂的成本—收益分析法(Cost-BenefitAnalysis,CBA)。

銀行監(jiān)管收益是指監(jiān)管當(dāng)局實(shí)施的監(jiān)管帶來的收益,是金融體系穩(wěn)定性增強(qiáng)所帶來的收益,這里的收益是機(jī)會(huì)收益。例如:(1)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度可以防止不健全的銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場(chǎng),消除可能的隱患,同時(shí)可以避免因?yàn)槭袌?chǎng)上銀行太多而導(dǎo)致過度競(jìng)爭(zhēng),保證正常的市場(chǎng)秩序;(2)業(yè)務(wù)范圍的限制可以防止銀行因經(jīng)營范圍過大而造成管理效率低下,同時(shí)也可防范混業(yè)經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn);(3)法定存款準(zhǔn)備金可在一定程度上保證銀行的日常支付能力,避免出現(xiàn)流動(dòng)性危機(jī);(4)存款保險(xiǎn)制度可以增強(qiáng)公眾對(duì)銀行系統(tǒng)的信心,降低擠兌風(fēng)險(xiǎn)等。因此可以說,監(jiān)管的直接受益者是金融機(jī)構(gòu)和存款者,間接受益者則是全社會(huì)。

英國金融服務(wù)局(FinancialServicesAuthority)將監(jiān)管成本分為三類。第一類是所謂的直接成本(directcost),是指監(jiān)管當(dāng)局在設(shè)計(jì)和推行監(jiān)管規(guī)則的時(shí)候所消耗的資源。直接成本數(shù)量往往很大,比如美國政府對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管所耗費(fèi)的行政費(fèi)用在1971年為一億美元,1979年則大幅上升為三億美元。第二類是合規(guī)成本(compliancecost),指的是銀行為了符合監(jiān)管規(guī)定而額外消耗的資源。例如,聘請(qǐng)專門的律師的費(fèi)用,制訂與印刷各類報(bào)表的費(fèi)用、按照規(guī)定繳納的各種費(fèi)用等。第三類是間接成本(indirectcost),又稱為機(jī)會(huì)成本,指的是由于監(jiān)管規(guī)定而使得銀行不能開展某些業(yè)務(wù)而損失的收益、以及由于受到監(jiān)管而導(dǎo)致產(chǎn)品的一致化,使得消費(fèi)者不能得到多樣化的服務(wù)而喪失的收益等。這類成本在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中是很難估計(jì)的。

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