向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中的收入分配和社會(huì)保障問(wèn)題

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一、中央和地方的分配關(guān)系問(wèn)題。改革以前，實(shí)行的是高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制，這種體制的特點(diǎn)是中央財(cái)政處于支配地位，地方的權(quán)利很小。1980年后，實(shí)行各種形式的“分灶吃飯”即“劃分收支、分級(jí)包干”的體制，財(cái)政分配由過(guò)去的以“條條”為主改為以“塊塊”為主，使地方的權(quán)、責(zé)、利統(tǒng)一起來(lái)了。由于利改稅的實(shí)行，國(guó)務(wù)院決定從1985年起改行“劃分稅種，核定收支、分級(jí)包干”的財(cái)政體制。這種體制的優(yōu)點(diǎn)是以稅種作為劃分各級(jí)財(cái)政收入的依據(jù)，把財(cái)政收入劃分為中央財(cái)政固定收人、地方財(cái)政固定收入、中央地方共享財(cái)政收入三類(lèi)，既使中央財(cái)政收入比較穩(wěn)定，又調(diào)動(dòng)了地方的積極性。但1988年后，由于稅種的劃分比較復(fù)雜，也出于地方政府的壓力，我國(guó)對(duì)全國(guó)37個(gè)地區(qū)又恢復(fù)了不同形式的“地方財(cái)政包干”體制。

縱觀我國(guó)中央地方財(cái)政關(guān)系的演變可知，雖然曾一度(1985一1988年)實(shí)行過(guò)分稅制，但總的來(lái)說(shuō)是以包千制為主的。包千型的財(cái)政體制與統(tǒng)收統(tǒng)支相比，當(dāng)然是個(gè)進(jìn)步，但由于改革以來(lái)國(guó)民收人分配向企業(yè)和個(gè)人傾斜，和財(cái)政包干制的固有缺陷，帶來(lái)了以下問(wèn)題:(1)財(cái)政收入占國(guó)民收人的比重不斷下降。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，1991年國(guó)家、集體、個(gè)人三者國(guó)民收入分配的比例為14.3:24.9:60.8，國(guó)家財(cái)政得比1978年下降了17.3個(gè)百分點(diǎn)。(2)中央財(cái)政人不敷出，赤字嚴(yán)重。改革以來(lái)，中央財(cái)政收人雖有大量增加(從1981年的224.7億元增加到1990年的1367.9億元)，但由于中央與地方的事權(quán)劃分不明確，改革與發(fā)展中的高成本因子(比如價(jià)格補(bǔ)貼)不斷增多，中央財(cái)政支出也不斷增長(zhǎng)，而且其速度大大超過(guò)中央

財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度，致使財(cái)政赤字連年發(fā)生，“六五”和“七五”期間總赤字達(dá)581.8億元，1990年1年就高達(dá)139.6億元。(3)重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，形不成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。中央和地方實(shí)行預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外雙軌配及預(yù)算內(nèi)收入地方承包的體制使地方主義大為加強(qiáng)，各地都相互封鎖，以免“肥水流入外人田”;各地都爭(zhēng)上項(xiàng)目，致使各地產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化嚴(yán)重。我國(guó)彩色電視機(jī)整機(jī)廠有76家，除青海、寧夏二西藏外各省市區(qū)都有;電水箱廠家200個(gè)，光阿里斯頓就有8個(gè)，其中不少企業(yè)都虧損?？梢?jiàn)，這種“分灶吃飯”的財(cái)政分配體制顯然是不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期有效的發(fā)展、不利于正確處理中央與地方的關(guān)系，特別是維護(hù)中央對(duì)地方的調(diào)控權(quán)力，從而不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定轉(zhuǎn)軌。

改革的出路是分稅制，這也是十四大報(bào)告所主張的。但分稅制又有多種模式，比如分產(chǎn)分稅制、彈性分稅制、分稅包干制、分稅分成制、有差別的分稅制等。究竟實(shí)行哪種模式更理想?我個(gè)人認(rèn)為，在轉(zhuǎn)軌時(shí)期，有差別的分稅制可能會(huì)更理想些。所謂有差別的分稅制，是指根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，實(shí)行多種分稅形式，既有全國(guó)統(tǒng)一的辦法，又有各地區(qū)的特殊作法，既有按稅種劃分的，也有按稅源分享的，對(duì)少數(shù)地區(qū)還可設(shè)立財(cái)政補(bǔ)助金或上交制度予以調(diào)節(jié)。之所以說(shuō)這種模式更好些，是因?yàn)楦鞯氐那闆r千差萬(wàn)別，如果全國(guó)采用統(tǒng)一的做法，則勢(shì)必會(huì)加劇地區(qū)之間的不平衡，從而不利于轉(zhuǎn)軌的穩(wěn)定進(jìn)行。為處理好中央與地方的分配關(guān)系，在收入上實(shí)行分稅制的同時(shí)，在支出上必須明確劃分-中央與地方的事權(quán)和職能?，F(xiàn)在我國(guó)中央與地方政府的事權(quán)和職能還很模糊，該由中央政府管的事沒(méi)管好甚至根本就沒(méi)去管，而不該管或管不了的事卻管了很多。若事權(quán)和職權(quán)的模糊狀況繼續(xù)下去，則實(shí)行分稅制就不可能取得預(yù)期效果。所以，分稅制與事權(quán)和職權(quán)的劃分是同一事物的兩個(gè)方向，不可偏廢。

二、收入差距問(wèn)題。個(gè)人收入分配合理與否主要在于收入差距的大小。改革前，我國(guó)的·收入差距很小，所謂的“大鍋飯”和“腦體倒掛”都是收人差距小的表現(xiàn)。因此，個(gè)人收入分配制度改革的一個(gè)重要任務(wù)就是要合理拉開(kāi)收入差距，讓一部分人先富起來(lái)。今天看來(lái)，這個(gè)任務(wù)已得到一定程度的實(shí)現(xiàn)。以反映收入差距大小的國(guó)際通用指標(biāo)基尼系數(shù)為例。從1978年到1990年，我國(guó)農(nóng)村的基尼系數(shù)已從。.222上升到33，城市的基尼系數(shù)已從。165上升到0.24，全國(guó)的基尼系數(shù)則從0.317擴(kuò)大到0.38。

隨著市場(chǎng)化程度的加深，我國(guó)的收入差距還將擴(kuò)大，這是因?yàn)?(1)收入來(lái)源多元化。當(dāng)收入構(gòu)成以工資為主時(shí)，人們間的收人差距不可能太大;當(dāng)收入構(gòu)成中非工資收入占有較大比重時(shí)，人們間的收入差距就會(huì)明顯擴(kuò)大。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，意味著各種要素都可以而且必須進(jìn)入市場(chǎng)，都可以而且必須獲取相應(yīng)的收入。可以想見(jiàn)，在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)化中，離故系數(shù)較大的股息、利息、地租、風(fēng)險(xiǎn)收入等非勞動(dòng)收入在人們收入中將占有越來(lái)越大的比重。(2)市場(chǎng)在收入分配中作用的加強(qiáng)。以前，我們把按勞分配與市場(chǎng)看作是水火不相容的，改革后有人提出過(guò)“兩級(jí)按勞分配論”，即第一級(jí)是企業(yè)與社會(huì)的分配，主要取決于企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益;第二級(jí)是企業(yè)內(nèi)部的分配，主要取決于勞動(dòng)者的貢獻(xiàn)。這種觀點(diǎn)沒(méi)有得到普遍認(rèn)同。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的提出，意味著即使按勞分配也必須建立在市場(chǎng)基礎(chǔ)之上，其他分配方式則直接由市場(chǎng)決定。市場(chǎng)是個(gè)“公平的無(wú)情者”，它能使人一夜之間成為富翁，也能使人一夜之間傾家蕩產(chǎn)。這無(wú)疑會(huì)加劇收入差距的擴(kuò)大。

應(yīng)如何看待并對(duì)待收入差距的擴(kuò)大?擴(kuò)大收入差距曾是我國(guó)個(gè)人收入分配體制改革的重要任務(wù)，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展某一階段上的必然;而過(guò)大的收人差距又包含著“兩極分化”的因子，增加人們的不滿情緒，從而影響向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定轉(zhuǎn)軌。因此，我主張“適度收入差距”。所謂“適度收入差距”包含兩方面的含義:一是這種差距既能形成一種激勵(lì)，又能為人們所接受，即不小大不;二是這種差距是一個(gè)區(qū)間，且是變動(dòng)的，它與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平形成一種動(dòng)蕩協(xié)調(diào)關(guān)系?，F(xiàn)在我國(guó)的收入差距總的來(lái)說(shuō)還很小，特別是在城市，這要求我們必須深化分配體制改革，擴(kuò)大市場(chǎng)分配的范圍。當(dāng)收入差距過(guò)大，已從起正作用轉(zhuǎn)為起負(fù)作用時(shí)，我們必須采取經(jīng)濟(jì)和法律手段進(jìn)行調(diào)節(jié)，主要是運(yùn)用個(gè)人收入申報(bào)制度和個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅去調(diào)節(jié)，以保證共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、社會(huì)保障問(wèn)題。在市場(chǎng)化進(jìn)程中，下列問(wèn)題迫切要求我們必須盡快建立一套完整的社會(huì)保障體系。(1)失業(yè)問(wèn)題。就業(yè)是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所碰到的最棘手的問(wèn)題之一。為減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)和社會(huì)振蕩，我們?cè)捎眠^(guò)統(tǒng)包統(tǒng)配的辦法，也忌諱使用“失業(yè)”一詞。但統(tǒng)包統(tǒng)配辦法是無(wú)效率的，必須進(jìn)行改革，且市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必將把各種生產(chǎn)要素包括勞動(dòng)力都推向市場(chǎng)，勞動(dòng)力的供求由市場(chǎng)力量決定。勞動(dòng)力總量的絕對(duì)過(guò)剩和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷變革使失業(yè)不可避免。(2)老齡化問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)在在職職工與退休職工的比例為5.8，1，有的單位和部門(mén)還不到。預(yù)計(jì)到2020年，我國(guó)將進(jìn)入人口老齡化高峰，在職職工與退休職工的比例將變?yōu)?，1。這樣高比例的老齡人口全由企業(yè)包下來(lái)是不符合規(guī)模經(jīng)濟(jì)原則的，也不可能，故必須由社會(huì)出面來(lái)解決。(3)體制改革問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行原則和運(yùn)行方法都大異于指令經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要求我們必須對(duì)現(xiàn)行體制進(jìn)行綜合配套的改革。在很多人看來(lái)，社會(huì)保障制度的改革似乎沒(méi)有所有制改革和價(jià)格改革那么重要，但到今天，所有制、價(jià)格等改革在很大程度上已受制于社會(huì)保障制度的改革。社會(huì)保障制度改革已成了其他改革能否順利進(jìn)行的重要條件。

我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度是以1961年2月頒布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》為基礎(chǔ)的。由于該條例是指令經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物，它以及現(xiàn)行保障制度存在著以下問(wèn)題:(l)項(xiàng)目不全。保障內(nèi)容主要包括退休、疾病、傷殘、生育、死亡等，但沒(méi)有失業(yè)保障項(xiàng)目，直到1986年才有相應(yīng)的“失業(yè)保險(xiǎn)”，且很不完善。(2)覆蓋面小。社會(huì)保障主要限于城鎮(zhèn)，廣大農(nóng)村的社會(huì)保障覆蓋面很小。而在城鎮(zhèn)又主要限于國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、三資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體工商戶則幾乎沒(méi)有納人到社會(huì)保障范圍中去。再比如失業(yè)保障，目前我國(guó)領(lǐng)取失業(yè)補(bǔ)貼的職工約為20萬(wàn)，而全國(guó)的失業(yè)人數(shù)卻高達(dá)380萬(wàn)。這使得《企業(yè)破產(chǎn)法》得不到真正貫徹，企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換也步履維艱。(3)社會(huì)化程度低。我國(guó)的保障離社會(huì)一體化還差得很遠(yuǎn)，城鄉(xiāng)之間不說(shuō)，單就城鎮(zhèn)內(nèi)部，主要以企業(yè)為保障單位，企業(yè)辦社會(huì)即緣于此，此外還存在“國(guó)家保障”。在農(nóng)村則主要以家庭為保障單位，計(jì)劃生育這一國(guó)策在農(nóng)村難于推行的原因即可從中發(fā)現(xiàn)一二。這樣一種保障制度不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，迫切需要建立一套新的社會(huì)保障體系。

在轉(zhuǎn)軌時(shí)期，要建立全社會(huì)一體化的保障體系是不可能的，但可建立“覆蓋面盡可能廣、規(guī)則盡可能統(tǒng)一、水平有差別”的社會(huì)保障體系?！案采w面盡可能廣”指覆蓋的地域范圍盡可能大和覆蓋的人員盡可能多。比如目前可以以省、市或區(qū)為單位，將該省、市或區(qū)的全部人口都納入到統(tǒng)一的社會(huì)保障體系中去擴(kuò)就象現(xiàn)在江西、福建對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行全省統(tǒng)籌一樣?！耙?guī)則盡可能統(tǒng)一”指有關(guān)社會(huì)保障的項(xiàng)目、保障基金來(lái)源、保障基金的使用等的規(guī)定盡可能統(tǒng)一，至少在社會(huì)保障所覆蓋的范圍內(nèi)是統(tǒng)一的。“水平有差別”指統(tǒng)一社會(huì)保障所涉及范圍內(nèi)水平一致，但不同范圍的社會(huì)保障水平則可依經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口狀況等而不同。保障的重點(diǎn)應(yīng)放在失業(yè)、養(yǎng)老和醫(yī)療上，同時(shí)積極推進(jìn)以商品化、市場(chǎng)化為目標(biāo)的住房制度改革。