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土地流轉(zhuǎn)模式轉(zhuǎn)變研究

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土地流轉(zhuǎn)模式轉(zhuǎn)變研究

編者按:本論文主要從有關(guān)對(duì)土地流轉(zhuǎn)模式的研究進(jìn)展;重慶市目前在進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革中實(shí)行的幾種土地流轉(zhuǎn)模式的簡(jiǎn)要介紹及比較等進(jìn)行講述,包括了社會(huì)保障換承包地模式、三種土地流轉(zhuǎn)模式的比較、從社會(huì)穩(wěn)定的角度看、從可持續(xù)發(fā)展的角度看、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展型模式等,具體資料請(qǐng)見(jiàn):

摘要:充分合理利用土地資源、提高土地利用效率是加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化必經(jīng)之路,而選擇采取什么樣的土地流轉(zhuǎn)模式則關(guān)系到土地資源利用效率的高低。因此,可以通過(guò)對(duì)重慶市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)中所推行的三種土地流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行分析和比較,并在此基礎(chǔ)上指出選擇土地流轉(zhuǎn)模式時(shí)應(yīng)注意的相關(guān)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn)模式;比較研究;重慶

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,“三農(nóng)”問(wèn)題成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸,成為關(guān)系國(guó)家穩(wěn)定的重大問(wèn)題。黨的十六大報(bào)告指出:“全面建設(shè)小康社會(huì),重點(diǎn)和難點(diǎn)都在農(nóng)村”。農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)問(wèn)題解決得好不好,關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)治久安。堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀,促進(jìn)城鄉(xiāng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、人與自然的又好又快發(fā)展,構(gòu)建和諧社會(huì),重要的路徑之一就是實(shí)行“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革”。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視“三農(nóng)問(wèn)題”,并進(jìn)行了大膽而富有創(chuàng)新性的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革”,其目的就是要解決好“三農(nóng)問(wèn)題”。土地流轉(zhuǎn)不但是“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革”中的重點(diǎn),更是“三農(nóng)問(wèn)題”的重中之重。重慶市是一個(gè)以農(nóng)業(yè)為主的西部直轄市,屬于國(guó)家確定的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”之一,所以對(duì)重慶市的土地流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行比較研究,對(duì)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革”的順利實(shí)施,對(duì)“三農(nóng)問(wèn)題”的順利解決具有重大意義。

一、有關(guān)對(duì)土地流轉(zhuǎn)模式的研究進(jìn)展

近年來(lái),在我國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化,產(chǎn)生了很多新鮮事物。

例如,在浙江、廣東、江蘇、山東、四川等地,生產(chǎn)要素流動(dòng)十分活躍,農(nóng)民與土地的關(guān)系正悄然變革,楊學(xué)城、羅伊.普羅斯特曼和徐孝白歸納了諸如反租倒包、有償轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓、土地投資入股、土地信托服務(wù)、土地互換等流轉(zhuǎn)模式,并以此作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。鄧大才提出對(duì)不同地方應(yīng)實(shí)行不同的土地流轉(zhuǎn)模式,提倡在東部經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)和城郊非農(nóng)機(jī)會(huì)較多的地區(qū)使用股份合作經(jīng)營(yíng)模式、承包土地資本化模式、承包土地證券化模式;在經(jīng)濟(jì)條件不太好,農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)不多的地區(qū)采用承包土地反租倒包模式、團(tuán)體租賃經(jīng)營(yíng)模式、托管經(jīng)營(yíng)模式。

劉海云、李改英提出了可資借鑒的四種模式,即土地?fù)Q保障型模式、土地入股型模式、留地和就業(yè)相結(jié)合模式和集中開(kāi)發(fā)模式。

洪增林、薛惠鋒則更加細(xì)化地提出集體土地流轉(zhuǎn)的三種模式:國(guó)有化轉(zhuǎn)制模式、保權(quán)讓利模式、“一村兩制”流轉(zhuǎn)模式。秦秀昌闡明了農(nóng)村土地的“兩田制”流轉(zhuǎn)模式和抵押流轉(zhuǎn)模式。根據(jù)對(duì)土地使用權(quán)的利用情況,楊德才將現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)模式分為以下幾種情況:股田制、股份合作制、出租、反租倒包、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、拍賣(mài)、互換、代耕。

以上諸多土地流轉(zhuǎn)模式都是基于改革開(kāi)放以來(lái)不斷產(chǎn)生的,十六大、十七大的勝利召開(kāi),面對(duì)中國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題日益突出,對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出一些新的要求,尤其是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這一具有重大歷史和現(xiàn)實(shí)意義的新要求,因此,如何根據(jù)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)下,選擇符合當(dāng)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)模式顯得尤為必要。

二、重慶市目前在進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革中實(shí)行的幾種土地流轉(zhuǎn)模式的簡(jiǎn)要介紹及比較

(一)重慶市目前在進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革中實(shí)行的幾種土地流轉(zhuǎn)模式的簡(jiǎn)要介紹

1.社會(huì)保障換承包地模式

社會(huì)保障換承包地方案是指用社會(huì)保障代替土地保障的方案。農(nóng)民年老進(jìn)入小城鎮(zhèn)定居,擁有穩(wěn)定的非農(nóng)收入來(lái)源,又自愿出讓其原先承包經(jīng)營(yíng)的土地和宅基地使用權(quán),可以申報(bào)為城鎮(zhèn)居民戶口,與城鎮(zhèn)居民享有同等的社會(huì)保障和子女入學(xué)政策,并對(duì)其購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等給予適當(dāng)補(bǔ)助,并納入城市廉租房范圍,實(shí)行就業(yè)扶持。該種模式的土地流轉(zhuǎn)各區(qū)縣政府要統(tǒng)一實(shí)施征地,統(tǒng)一各補(bǔ)償政策,統(tǒng)一辦理失地農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非和養(yǎng)老保險(xiǎn),并對(duì)不同年齡階段的農(nóng)民實(shí)施不同的補(bǔ)貼和社保政策。

2.宅基地?fù)Q住房模式(城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式)

宅基地?fù)Q住房方案是指用集中興建新型農(nóng)村社區(qū)或城鎮(zhèn)住房替換農(nóng)村宅基地的方案。按照土地集中、城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的思路,農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)入股、聯(lián)營(yíng)、出租或租賃、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等方式實(shí)現(xiàn)集中,農(nóng)戶獲得租金、薪金、股金三重收入,同時(shí),農(nóng)戶可以退出其宅基地使用權(quán)進(jìn)入新型農(nóng)村社區(qū)集中居住或進(jìn)入城鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房或商品房,政府給予舊房拆遷補(bǔ)償,并將增加的農(nóng)村宅基地指標(biāo)置換為城市建設(shè)用地,用土地出讓金等收益對(duì)農(nóng)民購(gòu)房進(jìn)行補(bǔ)貼。

3.集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展型模式

集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展型方案是指以股份合作制為特征的方案。將集體土地和農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折價(jià)入股,組建股份經(jīng)濟(jì)合作組織或公司制企業(yè),對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng),農(nóng)民可以到合作組織或公司制企業(yè)投勞打工,獲取租金、薪金、股金三重收入。

該模式可以把轄區(qū)農(nóng)民的土地和集體建設(shè)用地集中起來(lái),實(shí)行集中開(kāi)發(fā)、連片種植,將農(nóng)村劃分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和群眾商住區(qū),依此實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃和經(jīng)營(yíng)。

(二)三種土地流轉(zhuǎn)模式的比較

1.從預(yù)期收益的角度看

在社會(huì)保障換承包地模式下,農(nóng)民所獲得的預(yù)期收益的穩(wěn)定性則取決于政府的執(zhí)行力度和相關(guān)的配套的社會(huì)保障體系的完善程度以及農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民后在就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中的競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)弱。這主要是因?yàn)檗r(nóng)民退出承包地后,并且由農(nóng)民轉(zhuǎn)變為市民,其收入來(lái)源于政府的生活補(bǔ)貼和一些其他的政策優(yōu)惠以及進(jìn)入城市工作所得到的工資(這部分工資并不穩(wěn)定,因?yàn)檎遣豢赡苤苯訛檫@部分農(nóng)民提供工作崗位)。另外這部分農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窈?,其住房則是一筆非常大的開(kāi)支,盡管政府提供廉租房,但如果這部分新市民的收入來(lái)源極為有限,同樣也會(huì)承受不起。而宅基地?fù)Q住房模式與社會(huì)保障換承包地模式相比,解決了農(nóng)民急切希望改善居住這一重要問(wèn)題,其預(yù)期收益的大小與土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的完善程度密切相關(guān),而且宅基地?fù)Q住房這種模式是建立在實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)大規(guī)模的流轉(zhuǎn)的情況下才具有一定的可行性,而就當(dāng)前我國(guó)土地制度來(lái)說(shuō),要實(shí)現(xiàn)這一條件則還需要進(jìn)一步對(duì)土地制度進(jìn)行改革和完善。第三種土地流轉(zhuǎn)模式——集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展型模式,其獲得的預(yù)期收益取決于三部分,即:租金、薪金、股金。這三部分收入中租金與宅基地?fù)Q住房這種模式一樣是建立在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)的條件下才能較大程度地實(shí)現(xiàn);薪金取決于再次就業(yè)時(shí)所從事的工作與工作所在地的工資水平;股金則取決于土地進(jìn)行折價(jià)入股后組建的股份經(jīng)濟(jì)合作組織或公司制企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益的好壞。

2.從可持續(xù)發(fā)展的角度看

僅從所耗費(fèi)的成本來(lái)說(shuō),集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展型模式比較適合于中國(guó)絕大部分地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況,這主要是因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)發(fā)展型模式政府所投入的成本相對(duì)于另外兩模式來(lái)說(shuō)要小得多,農(nóng)民所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也比這兩種模式要小得多。從重慶市目前對(duì)江北區(qū)、渝北區(qū)及九龍坡區(qū)所采用的三種模式的實(shí)踐情況來(lái)看,采用經(jīng)濟(jì)發(fā)展型模式所花費(fèi)的成本是社會(huì)保障換承包地模式的1/10,是宅基地?fù)Q住房模式所耗成本的1/6。如果從所獲得的預(yù)期收益大小來(lái)說(shuō),根據(jù)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展系列研究課題組的研究報(bào)告,采用社會(huì)保障換承包地模式,每戶農(nóng)民可得到的預(yù)期收益(即與土地相關(guān)的利益加上變?yōu)槭忻竦睦妫?82017元;若采用集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展型模式,每戶農(nóng)民可預(yù)期的收益(即與土地相關(guān)的利益加上保持農(nóng)民身份的利益)為86094元。若采用宅基地?fù)Q住房模式,按照農(nóng)民宅基地置換城鎮(zhèn)住宅的集體土地流轉(zhuǎn)模式,則每戶農(nóng)民的宅基地置換收益約為73500元。由此可以得出,從所獲得的預(yù)期收益大小看,社會(huì)保障換承包地模式>集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式>宅基地?fù)Q住房模式。

3.從城市化進(jìn)程角度看

社會(huì)保障換承包地模式下,農(nóng)民可得到城鎮(zhèn)居民戶口和相對(duì)較好社會(huì)保障政策照顧,比如農(nóng)轉(zhuǎn)非優(yōu)惠政策、子女入學(xué)優(yōu)惠政策和養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等。由此可知,此種模式能使農(nóng)民在城市里安定生活,非常有利于加快城市化進(jìn)程,而且城市化的穩(wěn)定性較好,不易出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象。在宅基地?fù)Q住房模式下,不及社會(huì)保障換承包地模式發(fā)展速度,集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展型模式是三種流轉(zhuǎn)模式相對(duì)于另外兩種模式來(lái)說(shuō)其城市化速度更為緩慢,因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)發(fā)展型模式主要是通過(guò)提高農(nóng)民向城市的轉(zhuǎn)移“能量”來(lái)促進(jìn)城市化發(fā)展。一旦集體企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善,城市化也就無(wú)法推進(jìn)??傊趯?duì)城市化進(jìn)程的積極作用方面,社會(huì)保障換承包地模式大于宅基地?fù)Q住房模式,宅基地?fù)Q住房模式又大于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

4.從社會(huì)穩(wěn)定的角度看

如果政府財(cái)政支持不到位,則社會(huì)保障換承包地模式很容易給社會(huì)穩(wěn)定性威脅,農(nóng)民既沒(méi)有能力購(gòu)買(mǎi)住房,也沒(méi)有政府提供保障性的收入。尤其是在醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)金不能到位的情況下,將會(huì)造成社會(huì)動(dòng)蕩不安。而宅基地?fù)Q住房模式,相對(duì)社會(huì)保障換承包地模式來(lái)說(shuō),情況要稍微好些,因?yàn)檫@種模式只是給原有農(nóng)民進(jìn)行耕種時(shí)可能帶來(lái)不便,如果土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)比較完善,那么這種模式對(duì)社會(huì)穩(wěn)定將不會(huì)有多大影響。在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下,農(nóng)民一方面可以獲取租金、薪金、股金三重收入,另一方面,農(nóng)民仍然對(duì)所承包的土地具有部分收益權(quán)和處分權(quán)。因此這種模式相對(duì)于政府還沒(méi)有足夠的財(cái)政實(shí)力時(shí)不失為一種可以考慮的模式。當(dāng)然,眾所周知,集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展型模式同樣也存在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),股金和薪金都有可能化為泡影,因此,這種模式對(duì)社會(huì)穩(wěn)定有一定的隱患。

(三)選擇土地流轉(zhuǎn)模式時(shí)應(yīng)注意的相關(guān)問(wèn)題

從以上分析可以看出,在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革中選擇什么樣的土地流轉(zhuǎn)模式并不能盲目照搬照抄,而是要具體問(wèn)題具體分析??偟膩?lái)說(shuō),選擇什么樣的土地流轉(zhuǎn)模式能夠更加適合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,則需要綜合考慮以下幾個(gè)方面的因素:經(jīng)濟(jì)實(shí)力的強(qiáng)弱、社會(huì)保障制度的完善程度、法律法規(guī)的健全程度、農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)育程度、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力、農(nóng)業(yè)企業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度、政府政策及政策的執(zhí)行力度。就目前重慶市在進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)中所推行的三種土地流轉(zhuǎn)模式來(lái)看,社會(huì)保障換承包地模式對(duì)政府的財(cái)政實(shí)力,相關(guān)的法律法規(guī)體系及土地市場(chǎng)特別是城市土地市場(chǎng)和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的技能等方面的要求都非常高,否則推行該種模式將會(huì)給社會(huì)帶來(lái)極大的不穩(wěn)定性;宅基地?fù)Q住房模式只是對(duì)土地市場(chǎng)尤其是農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)育程度要求相當(dāng)高,而對(duì)政府的財(cái)政實(shí)力、相關(guān)的法律法規(guī)體系等方面與社會(huì)保障換承包地模式相比,其要求稍微要低。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展型模式目前基本上在全國(guó)各地采取的比較普遍的一種模式,但是與轉(zhuǎn)包、代耕這類(lèi)模式相比,其所要求的條件又更苛刻。

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