國家財政轉移支付細節(jié)問題

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[摘要]我國財政轉移支付最主要的目標是基本公共服務均等化，均等化的基本公共服務范圍和服務水平應與我國經濟發(fā)展水平相適應，影響人們生存和發(fā)展的公共服務應優(yōu)先提供，影響人們起點公平的公共服務應達到較高水平。我國應建立以縱向為主、縱橫交錯的轉移支付模式，轉移支付方式要根據(jù)轉移支付目標而定。我國目前轉移支付效果不太理想，改革的方向是：以一般性轉移支付為主，完善標準支出計算指標體系；制定專項轉移支付分配指標體系；取消稅收返還。

[關鍵詞]基本公共服務均等化一般性轉移支付標準支出縱向轉移支付模式

我國實行分稅制改革以來，中央對地方的財政轉移支付總額增長很快，1994年為2389.09億元，年增長到2.294561萬億元。在這10多年里，財政轉移支付制度一直是我國學者理論探討的熱點問題。筆者查閱了大量文獻，發(fā)現(xiàn)國內學者的研究主要集中在我國轉移支付目標、轉移支付模式和方式、轉移支付效果實證檢驗以及轉移支付方案設計等四個方面。本文將在理清已有文獻思路的基礎上，對這些問題作進一步探討。

一、基本公共服務均等化問題

中央對地方轉移支付的目標主要有四個：均等化、矯正轄區(qū)間外溢效應、增強國家政治控制力和完成中央委托地方事務(王元，)。其中均等化目標是最主要的，也是國內學者探討的重點。均等化準確地說應是公共服務均等化，主要有兩個方面需要明確：一是確定需要均等化的公共服務范圍；二是確定均等化程度。

關于需要均等化的公共服務范圍，存在兩種可能：一是將政府提供的全部公共服務納入；二是只將基本公共服務納入。李金珊等()認為，公共服務均等化是一個動態(tài)概念，會隨著時間、經濟的發(fā)展變化而不斷調整，由“基本公共服務均等化”過渡到“一般公共服務均等化”，最后進入“最終公共服務均等化”。國內學者在早期提出“公共服務均等化”目標(劉溶滄，1996)，但對公共服務的范圍并未強調，隨著探討的深入，逐步認識到公共服務的范圍應該有所限定，所以之后的文獻主要是提出“基本公共服務均等化”(朱玲，1997)，在黨的十六屆六中全會上也正式確定了“逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化”的目標。因此，國內學術探討的重點落在了基本公共服務應包括的具體范圍上。

國內學者對基本公共服務應包括的具體范圍存在爭議。劉尚希()認為，基本公共服務可從兩個角度理解：一是與低層次消費需要有直接關聯(lián)的；二是人們無差異的消費需求。基本公共服務范圍隨時間、地點變化，當前主要為教育、醫(yī)療和住房。馬國賢()認為，基本公共服務是指那些與人的生存和發(fā)展權利相關的，由政府提供，并由政府財力切實加以保障的公共服務，是公共服務諸項目中處于基礎地位，具有重要經濟和社會意義的公共服務。安體富等()將國內有關基本公共服務范圍的表述總結為三種觀點：一是指直接與民生問題密切相關的公共服務；二是指純公共服務；三是指一定發(fā)展階段上最低范圍的公共服務。但他本人并不認同其中的任何一種觀點，而提出基本公共服務應該是指與民生密切相關的純公共服務。許多文獻還用例舉的方式表達了我國當前基本公共服務的范圍。

關于均等化程度，馬國賢()將各國的做法總結為人均財力均等化、公共服務標準化和基本公共服務的最低公平等三種基本模式。中國財政學會課題組()認為，均等化目標初級階段是實現(xiàn)區(qū)域公共服務均等化，中級階段是實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化，高級階段是實現(xiàn)全民公共服務均等化，并提出了五種運行模式：財政收入能力均等化模式、財政支出均等化模式、人口均等化模式、財政收支均等化模式、有限的財政收入能力一支出需求均衡模式。安體富等()則將其總結為三種標準：最低標準、平均標準、結果均等，并認為這三個標準是一個動態(tài)過程，在經濟發(fā)展水平和財力水平還不夠高的情況下，一開始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目標是實現(xiàn)結果均等。

筆者認為，基本公共服務范圍和均等化程度的確定是一個動態(tài)過程，應與一個國家的經濟發(fā)展水平相適應。在經濟發(fā)展水平較低時，基本公共服務應只包括那些影響人們生存和發(fā)展的基礎性項目，并采納較低標準；隨著經濟發(fā)展水平的提高，基本公共服務范圍不斷拓寬，標準也不斷提高；當經濟發(fā)展水平很高時，基本公共服務最終可拓展為包括所有公共服務，并采納結果平均標準。在特定的經濟發(fā)展水平上，基本公共服務各個項目可以采用不同的標準，即在同一時點上，有的項目采用最低標準，而另外一些項目可能采用結果公平。

我國地域廣闊，各地經濟發(fā)展水平差異很大，在當前我國經濟發(fā)展整體水平不高、國家可控制財力有限的情況下，將全部公共服務納入均等化范圍的條件還不具備，所以，均等化的公共服務范圍應該有所限制，并且不同的公共服務項目均等化程度應該有所差異。當前我國真正意義上以均等化為目標的只有一般性轉移支付，因此，我們可以從《中央對地方一般性轉移支付辦法》找出我國在實踐中執(zhí)行的基本公共服務范圍和均等化程度。在計算標準支出時，該《辦法》選取的項目主要有：行政、公檢法、教育、文體廣、衛(wèi)生、農業(yè)、林業(yè)、城市維護、基本建設、離退休、村級管理和其它支出，這可理解為均等化目標下的基本公共服務范圍。在計算每個項目支出標準時，采用的是全國平均支出水平標準，這正是均等化目標下的均等化程度。筆者認為，我國實踐中的做法雖然簡便易行，但也存在不少問題，比如，將林業(yè)、離退休作為單獨項目列出，但環(huán)保、社會保障和科技等重要項目卻未單獨列出；所有項目都采用全國平均水平標準，沒有根據(jù)當前我國的經濟發(fā)展水平分項目確定等。

筆者認為，應該根據(jù)經濟發(fā)展程度來確定基本公共服務的范圍和均等化程度。第一，明確中央政府可用于均等化目標的轉移支付總額。從理論上講，公共品和私人品有一個最優(yōu)組合，據(jù)此可計算出政府應控制的資源，然后按中央掌握財政收入的比重計算中央政府財政收入，再減去中央本級支出和其它目標的轉移支付，剩下部分就是可用于均等化目標的轉移支付總額。在實踐中可以利用GDP和宏觀稅率計算政府控制的資源。第二，在轉移支付總額約束下確定基本公共服務范圍和均等化程度。各項公共服務對人們的影響不同，對那些影響人們生存和發(fā)展的公共服務應優(yōu)先提供，其次是影響經濟發(fā)展的，最后為影響人們享受需要的。從程度上講，影響人們起點公平的公共服務都應達到較高水平，而其它方面的公共服務在經濟發(fā)展水平較低時可采用較低水平。

根據(jù)上面思路，筆者對我國當前基本公共服務均等化作出判定。

二、我國轉移支付模式和方式的選擇問題

財政轉移支付的基本模式只有兩種：縱向轉移支付和橫向轉移支付。從理論上講，縱向轉移支付主要用于解決由于政府間事權與財權劃分的不對稱所造成的上下級政府之間存在的財政收入能力與支出責任不對稱的問題；橫向轉移支付主要用于解決由于各地區(qū)之間的財政收入能力差異以及提供相同的公共服務所存在的成本差異而造成的地區(qū)間公共服務水平的不均衡問題(劉溶滄等，)。由于中央和地方財權與事權劃分并沒有絕對的標準，財政能力強的地區(qū)既可能直接向財政能力弱的地區(qū)橫向轉移支付，也可能在財政收入初次分配時中央政府獲得較大部分，使得財政能力強的地區(qū)已通過中央政府的縱向轉移支付向財政能力弱的地區(qū)轉移支付。因此，實踐中世界上主要有兩種轉移支付模式：單一縱向模式和縱橫交錯模式。兩種模式各有優(yōu)缺點：單一縱向模式在操作上比較簡便易行，完全以上級政府作主導，但是，強制性色彩較濃，透明度或多或少地受到影響；縱橫交錯模式在中央政府的主持下，對部分轉移支付的實施吸收地方政府直接參與，且由作出貢獻的地方政府按依法計算的結果向接受援助的地方政府直接劃撥財政資金，增加了地區(qū)之間相互支援的友誼色彩，使作出貢獻的地區(qū)產生一種榮譽感，對接受援助的地區(qū)也會產生鞭策效果(李杰剛，1995)。國內學者對我國應采納的模式意見不一，有的主張單一縱向模式(鐘曉敏，1997)，有的主張縱橫交錯模式(劉溶滄，1996)，還有的主張縱向為主、縱橫交錯模式(安體富，)。

筆者認為，我國1994年實行分稅制改革以來，中央政府擁有較大的財權(基本上在50％以上)，而事權主要由地方政府承擔(基本上在70％以上)，這就決定了我國的轉移支付模式應以縱向為主。當然，現(xiàn)有轉移支付后，我國各地區(qū)財力還相當懸殊，所以，富裕地區(qū)向貧困地區(qū)的橫向轉移支付也有必要，但應以具體項目的幫扶為主。

關于轉移支付的方式組合，劉溶滄(1996)將轉移支付分為一般性轉移支付、專項轉移支付和分類轉移支付三類，并認為我國應以一般性轉移支付為重點，以專項轉移支付相配合，以特殊性轉移支付作補充。安體富()將我國的轉移支付劃分為稅收返還、一般性轉移支付、專項轉移支付和其它轉移支付四類，主張我國應以一般性轉移支付為主，專項轉移支付為輔。王元()將我國的轉移支付劃分為稅收返還、財力性轉移支付和專項轉移支付，并認為一般轉移支付用于實現(xiàn)均等化目標，而矯正轄區(qū)間外溢效應、增強國家政治控制力和完成中央委托地方事務等目標則主要由專項轉移支付來完成，所以，我國應采取一般性轉移支付與專項轉移支付并重。王雍君等()主張建立以均等化轉移支付為主，以專項撥款為輔的體系。

國內學者對財政轉移支付各種形式的統(tǒng)計分析是按大類展開的，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，稅收返還等照顧地方既得利益的所占比重不斷下降，而財力性轉移支付、專項轉移支付增長較快，所占比重不斷上升。如年各類形式的總額和所占比重分別為：兩稅返還3214.8億元(18.6％)，所得稅返還906.3億元(5.2％)，財力性轉移支付7017.2億元(40.5％)，專項轉移支付6186.9億元(35.7％)(孫開，)。但按大類統(tǒng)計并不能完全反映我國轉移支付實現(xiàn)基本公共服務均等化的目標。王雍軍()認為，我國現(xiàn)有轉移支付形式中真正以均等化為目標的只有一般性轉移支付；專項轉移支付由于需要地方配套和中央管理能力問題而具有逆向均等化效果；民族地區(qū)轉移支付、調整工資轉移支付有違均等化本意；農村稅費改革轉移支付和“三獎一補”轉移支付的均等化效果是不確定的。另外，中央政府對省級政府的一般轉移支付也不能保證地方政府用于提供本轄區(qū)的基本公共服務，所以有學者指出，轉移支付的重點對象應是管轄鄉(xiāng)村行政的縣鄉(xiāng)政府和生活在鄉(xiāng)村的低收入人群(朱玲，1999)；均等化轉移支付的對象應該明確規(guī)定為縣級轄區(qū)，至少應該主要針對縣級轄區(qū)，尤其是貧困縣(王雍君等，)。

筆者認為，我國現(xiàn)有轉移支付方式中，稅收返還與轉移支付目標并不相符，理應取消。當然，在改革中為減少阻力，可以在財權劃分中給予補償，比如共享稅給予地方更大比例、開征新的地方稅種等。專項轉移支付應完善度量指標，減少資金分配自由度。一般性轉移支付最為正規(guī)，應當成為我國最主要的轉移支付方式?？傊?，轉移支付方式選擇應根據(jù)轉移支付目標而定。

三、我國轉移支付效果問題

我國轉移支付已有15年的實踐，國內學者利用我國實際的轉移支付數(shù)據(jù)檢驗了轉移支付與經濟收斂、地方財政努力的關系以及轉移支付的均等化效果，具體檢驗方法和結論如表4所示。

可見，大多數(shù)實證檢驗表明我國的轉移支付效果并不理想，主要表現(xiàn)為：在我國現(xiàn)有轉移支付方式中，稅收返還和專項轉移支付效果不佳；轉移支付考慮的因素不太合理等。

四、轉移支付方案設計問題

大多數(shù)學者主張根據(jù)各地區(qū)的財政缺口來分配轉移支付額，這里主要有三個關鍵點。(1)確定可用于各目標的轉移支付資金額。從已有文獻來看，很少有學者進行詳細探討，筆者的主張已在上文中提出，在此不再重復。(2)確定各地區(qū)的標準收入。國內學者提出的具體方案中，許多采用相關替代指標來推算，但筆者贊同《中央對地方一般性轉移支付辦法》中的估算方法，即采用按稅種分別計算方法，這樣既準確又切實可行。(3)確定各地區(qū)的標準支出，這是最核心的問題。從已有文獻來看，國內學者大多是將我國財政支出分成幾個類別，設定權數(shù)，再分類別選取指標計算。筆者主張根據(jù)轉移支付目標，接應提供的公共服務項目及其應達到的服務水平來計算標準支出。具體為：對于均等化目標的轉移支付，標準支出=∑(某項公共服務總量×該項公共服務單位成本)。其中公共服務總量不能簡單地由人均公共服務數(shù)量與人口總量的乘積得到，因為大多數(shù)公共服務在一定范圍內具有非競爭性，所以需要提供的公共服務總量與人口總量并不是簡單的線性比例關系。

公共服務總量不僅與人口總量相關，還受人口密度的影響；公共服務單位成本也受多個因素影響，如氣候、地貌等自然環(huán)境因素，國土面積，經濟發(fā)展程度等。對于矯正轄區(qū)間外溢效應目標的轉移支付，需要找出影響外溢效應大小的因素，比如，農林水事務可選取耕地面積、林地面積和糧食產量等指標，科技可選取專利數(shù)量和科技人員等指標。對于增強國家政治控制力目標的轉移支付，則需要明確國家照顧的利益群體，如少數(shù)民族可選取人口、面積等指標，落后地區(qū)可選取人口、人均收入等指標。