國家經(jīng)濟(jì)管理權(quán)

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一、國家宏觀調(diào)控和國家經(jīng)濟(jì)管理權(quán)

（一）傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制的不足

經(jīng)濟(jì)體制是指一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本模式。在近現(xiàn)代史上，世界上曾出現(xiàn)了兩種極端的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，即市場(chǎng)機(jī)制和命令經(jīng)濟(jì)。而這兩種經(jīng)濟(jì)組織形式或經(jīng)濟(jì)體制都存在不足。

在完全的市場(chǎng)機(jī)制下，社會(huì)的一切活動(dòng)都要通過市場(chǎng)來進(jìn)行，市場(chǎng)在資源的配置上起著基礎(chǔ)性功能，市場(chǎng)機(jī)制通過價(jià)格信號(hào)來反映各類資源的相對(duì)稀缺程度，調(diào)節(jié)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的分配。但是，市場(chǎng)并非萬能，它在許多方面存在明顯的缺陷。假如對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)不足國家采取放任自流的態(tài)度，其結(jié)果將是直接危及一國的政治經(jīng)濟(jì)秩序，本世紀(jì)二三十年代大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)危機(jī)正是在這樣的背景下產(chǎn)生的，這也從實(shí)踐上證實(shí)了國家擔(dān)當(dāng)宏觀調(diào)控職能的必要性。

傳統(tǒng)的計(jì)劃體制下，雖然政府擁有包括經(jīng)濟(jì)管理在內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，但由于忽視和排斥市場(chǎng)主體的功能，將動(dòng)態(tài)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程和經(jīng)濟(jì)保護(hù)的關(guān)系當(dāng)作靜態(tài)的事物對(duì)待，并不能很好地調(diào)控經(jīng)濟(jì)。

（二）國家經(jīng)濟(jì)管理權(quán)是一種社會(huì)管理權(quán)

傳統(tǒng)市場(chǎng)體制和計(jì)劃體制在經(jīng)濟(jì)管理方面的缺陷和不足表明了國家經(jīng)濟(jì)管理權(quán)存在的必要性以及獨(dú)立性。單純市場(chǎng)機(jī)制對(duì)社會(huì)整體利益的無功能顯示了國家必須在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方面發(fā)揮功能；而計(jì)劃體制或命令機(jī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)控的不足則顯現(xiàn)出國家單純依靠行政命令手段保護(hù)經(jīng)濟(jì)的缺陷。由此，我們認(rèn)為國家經(jīng)濟(jì)管理權(quán)是一種社會(huì)管理權(quán)，它是現(xiàn)代國家的一項(xiàng)基本職能。

國家經(jīng)濟(jì)管理主要是通過計(jì)劃、規(guī)劃、引導(dǎo)、激勵(lì)、促進(jìn)、限制、扶助和救濟(jì)等手段，采取對(duì)有害于整體經(jīng)濟(jì)利益行為的事前預(yù)防辦法以及發(fā)生危害社會(huì)公共利益事件后的迅速、緊急排礙辦法和其他適當(dāng)辦法。因此，它需要行政權(quán)的運(yùn)用，需要國家或政府的積極參和。因此，很多人都據(jù)此認(rèn)為經(jīng)濟(jì)管理權(quán)就是行政權(quán)，甚至認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法就是行政法。然而，深入分析便不難發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和傳統(tǒng)的行政權(quán)存在著顯著區(qū)別摘要：

1.經(jīng)濟(jì)管理權(quán)產(chǎn)生于國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能，是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的必要補(bǔ)充。其目標(biāo)是解決個(gè)體營利性和社會(huì)公益性的矛盾，兼顧效率和公平，促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的良性協(xié)調(diào)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)管理權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)是社會(huì)公共利益的需要。而行政權(quán)產(chǎn)生于國家的警察職能，是維護(hù)社會(huì)生活秩序和公共平安的必要手段，其目標(biāo)是在不干預(yù)經(jīng)濟(jì)個(gè)體自由意志的前提下，維護(hù)自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，維持公共平安，傳統(tǒng)行政權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)是國家利益。

2.國家經(jīng)濟(jì)管理權(quán)是一種積極的主動(dòng)的干預(yù)權(quán)，它具體地表現(xiàn)為國家采取各種手段和辦法，積極主動(dòng)地對(duì)經(jīng)濟(jì)個(gè)體的自由意志施加影響，通過禁止、促進(jìn)、激勵(lì)、誘導(dǎo)、扶助等各種方式對(duì)經(jīng)濟(jì)個(gè)體和經(jīng)濟(jì)有關(guān)的行為進(jìn)行干預(yù)，以保證經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。尤其是在宏觀調(diào)控的思想指導(dǎo)下，事前的預(yù)防辦法在國家經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的行使過程中有更為重要的功能。而傳統(tǒng)行政權(quán)則是一種消極的限制權(quán)，它是在市場(chǎng)主體的行為嚴(yán)重侵害社會(huì)或他人利益以至造成后果時(shí)才發(fā)揮功能，并且僅將其范圍限制在恢復(fù)原有秩序的范圍之內(nèi)，行政主體不得干預(yù)市場(chǎng)主體之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，更不得直接參和到他們的關(guān)系之中去。

3.經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的行使既包括傳統(tǒng)的權(quán)力手段，通過國家經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)的行政行為直接地對(duì)相對(duì)人進(jìn)行管理，以命令方式單方面為相對(duì)人設(shè)定權(quán)利義務(wù)；還包括非權(quán)力手段，行政計(jì)劃、行政合同、行政指導(dǎo)、行政扶助等各種非權(quán)力手段在經(jīng)濟(jì)法中得到了廣泛運(yùn)用。并且從某種意義上說，非權(quán)力手段運(yùn)用得更為廣泛和普遍。傳統(tǒng)的行政權(quán)的行使主要是依靠權(quán)力手段，行政機(jī)關(guān)在有限的裁量權(quán)范圍內(nèi)行使行政權(quán)力。

4.經(jīng)濟(jì)管理權(quán)行使的主體比較廣泛，它尤其重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)性特征，尊重社會(huì)管理權(quán)的自治，并且保障公民參和，廣泛地吸收公民和社會(huì)團(tuán)體參加經(jīng)濟(jì)管理的猜測(cè)和決策。傳統(tǒng)行政權(quán)的行使主體比較單一，僅限于行政機(jī)關(guān)及其法律授權(quán)的組織，強(qiáng)調(diào)行政的統(tǒng)一性，和相對(duì)人之間不存在協(xié)商或妥協(xié)的關(guān)系。

誠然，隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的行政權(quán)也顯現(xiàn)出各種變化，其行政范圍、行政手段、行政辦法也適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展作出了相應(yīng)的變動(dòng)。但是，我們看到摘要：這些變動(dòng)恰恰是國家職能的變化和擴(kuò)展的結(jié)果，正是這些變化引起了新的權(quán)力理論的產(chǎn)生和新的權(quán)力的確立。因此，傳統(tǒng)行政權(quán)的變化既是國家經(jīng)濟(jì)管理權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)，又是國家經(jīng)濟(jì)管理權(quán)產(chǎn)生的結(jié)果。從理論上正確地熟悉國家經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的性質(zhì)和特征是把握經(jīng)濟(jì)法的性質(zhì)和特征的又一角度。

二、國家經(jīng)濟(jì)管理權(quán)行使的非凡方式-經(jīng)濟(jì)行政合同和經(jīng)濟(jì)行政指導(dǎo)

如前所述，國家經(jīng)濟(jì)管理權(quán)作為一種積極的主動(dòng)的干預(yù)權(quán)，具體地表現(xiàn)為國家采取各種手段和辦法，積極主動(dòng)地對(duì)市場(chǎng)主體的自由意志加以影響，通過禁止、促進(jìn)、激勵(lì)、誘導(dǎo)、扶助等各種方式對(duì)市場(chǎng)主體和經(jīng)濟(jì)有關(guān)的行為進(jìn)行干預(yù)，以保證經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在宏觀調(diào)控的思想指導(dǎo)下，事前的預(yù)防辦法在國家經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的行使過程中有更為重要的功能。

為適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的需要，國家經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的行使既包括傳統(tǒng)的權(quán)力手段，即通過國家經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)的行政行為直接地對(duì)相對(duì)人進(jìn)行管理，以命令方式單方面為相對(duì)人設(shè)定權(quán)利義務(wù)；還包括非權(quán)力手段，行政計(jì)劃、行政合同、行政指導(dǎo)、行政扶助等在經(jīng)濟(jì)法得到了廣泛運(yùn)用。由于權(quán)力手段在過去的經(jīng)濟(jì)法探究中已有很多成果，且從本質(zhì)上看，權(quán)力手段是國家行政權(quán)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的直接運(yùn)用，法律必然賦予這類手段以強(qiáng)制執(zhí)行力，因而，它們應(yīng)該也必須遵循行政法的基本原則和程序。而非權(quán)力手段則不然，雖然它們也經(jīng)常由國家或政府所采用，但是，國家或政府在運(yùn)用這類手段時(shí)，主要是積極地鼓勵(lì)和誘導(dǎo)，不能對(duì)市場(chǎng)主體采取強(qiáng)制辦法，因而，這類手段并不具備也不可能具有強(qiáng)制執(zhí)行力。國家宏觀調(diào)控政策或鼓勵(lì)誘導(dǎo)辦法能否得到實(shí)效，必須取決于市場(chǎng)主體的接受和認(rèn)可。僅此而言，就不難發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法中權(quán)力手段和非權(quán)力手段的巨大差異，對(duì)于經(jīng)濟(jì)法規(guī)范中的這一非凡現(xiàn)象，應(yīng)該進(jìn)行更為深入的探究。在此，僅探究非權(quán)力手段中運(yùn)用最普遍的兩種-經(jīng)濟(jì)行政合同和經(jīng)濟(jì)行政指導(dǎo)。

（一）經(jīng)濟(jì)行政合同

經(jīng)濟(jì)行政合同是經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)之間、經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間為保護(hù)和改善經(jīng)濟(jì)，依雙方意思表示一致，確立、變更或消滅相互間權(quán)利義務(wù)的協(xié)議。它作為合同的一種形式，必須具備合同的基本屬性；同時(shí)由于其前提和基礎(chǔ)是管理和被管理關(guān)系，它又具有一般民事合同所不具有的特征。概括地說，經(jīng)濟(jì)行政合同具有如下特征摘要：

1.經(jīng)濟(jì)行政合同是一個(gè)雙方法律行為。這是作為合同的必備條件，合同必須是確立、變更和消滅雙方相互間權(quán)利義務(wù)的法律行為。對(duì)經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)而言，這是一種非凡的管理行為。它和經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)依單方面意思表示即可成立的行政命令不同，是一種雙方法律行為，沒有相對(duì)人的意思表示，該行為不能成立。

2.經(jīng)濟(jì)行政合同要求雙方意思表示一致，但又答應(yīng)經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)保留一定的特權(quán)。前者表明了合同的基本屬性，和民事合同一樣，沒有雙方意思表示一致，合同關(guān)系不能成立。例如，在某單位和經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)之間簽訂的經(jīng)濟(jì)保護(hù)承包合同中，雙方顯然是管理和被管理的關(guān)系，但若無相對(duì)人的承諾，合同關(guān)系便不能成立。后者表明了合同的“行政”屬性，即經(jīng)濟(jì)行政合同在履行過程中，經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)又具有某些單方意思表示的特權(quán)。由于經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)新問題的廣泛性、復(fù)雜性，經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)有權(quán)根據(jù)經(jīng)濟(jì)新問題和經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo)的變化，及時(shí)指揮合同的履行，在經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生重大變化時(shí)，有權(quán)變更甚至解除合同等等。但是，即使是這種特權(quán)也不同于單方面性的經(jīng)濟(jì)行政行為摘要：第一，經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)的這種特權(quán)是以合同為基礎(chǔ)的，它是經(jīng)濟(jì)管理相對(duì)人認(rèn)可的一種特權(quán)。單方面的經(jīng)濟(jì)行政行為基于雙方當(dāng)事人的地位不平等無需經(jīng)過對(duì)方的同意即可發(fā)生效力。第二，經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)在合同中特權(quán)的行使以社會(huì)公共利益之必需、且當(dāng)事人的行為違反社會(huì)公共利益為前提，以給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償為代價(jià)。單方面的行政行為則不具備這一特征。簡(jiǎn)言之，經(jīng)濟(jì)行政合同的訂立必須雙方意思表示一致，經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)的特權(quán)也必須照顧相對(duì)人的利益。可以說，這是一種內(nèi)在的意思表示一致。

3.必須以經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)為一方主體。這一特征使經(jīng)濟(jì)行政合同符合一般行政行為的特征而不同于民事合同。民事合同是平等主體之間的協(xié)議，對(duì)合同雙方而言，當(dāng)事人可以自由選擇另一方。而經(jīng)濟(jì)行政合同只能是經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)之間、經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間簽訂的合同，合同至少有一方必須是經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)，當(dāng)事人不得自由選擇。民事合同的雙方，在確定、變更、終止民事關(guān)系時(shí)，相互之間始終處于平等地位。而經(jīng)濟(jì)行政合同的雙方，在確定、變更、終止合同關(guān)系前，是基于管理和被管理的關(guān)系；在合同關(guān)系成立后，也以一方享有特權(quán)為特征。經(jīng)濟(jì)行政合同仍體現(xiàn)了雙方當(dāng)事人地位不平等性這一行政行為的基本特征，因此，它不是民事行為，而是行政行為。它不同于民事合同，目的不在于直接的經(jīng)濟(jì)利益，產(chǎn)生債權(quán)債務(wù)關(guān)系。民事合同尤其是經(jīng)濟(jì)民事合同的結(jié)果可能客觀上有利于整體經(jīng)濟(jì)利益，但它最直接的目的是法人或公民的自身利益。而經(jīng)濟(jì)行政合同的直接目的是為了實(shí)施經(jīng)濟(jì)管理，有利于公共利益，因此，它不能完全遵循自愿平等、互利和等價(jià)有償?shù)脑瓌t。

由于經(jīng)濟(jì)行政合同目的的非凡性，使得其和民事合同具有很大的差別。首先，在合同條款中經(jīng)常規(guī)定了經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)的特權(quán)；其次，為保證經(jīng)濟(jì)管理職能的實(shí)施，有些合同的簽訂不是自愿的，而是帶有強(qiáng)迫性；第三，合同的標(biāo)的不是價(jià)值規(guī)律的體現(xiàn)，而是公平原則的體現(xiàn)。

經(jīng)濟(jì)行政合同是一種靈活的行政行為，它作為雙方意思表示一致和保留經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)一定特權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一體，在經(jīng)濟(jì)管理中發(fā)揮著日益重要的功能摘要：

1.經(jīng)濟(jì)行政合同既能發(fā)揮相對(duì)人的積極性又保留了管理者的一定特權(quán)。從經(jīng)濟(jì)行政合同的特征可以看出摘要：它既不像經(jīng)濟(jì)行政命令那樣僵硬，又不像民事合同那樣隨便。在經(jīng)濟(jì)行政命令中，相對(duì)人處于消極的被動(dòng)地位，只負(fù)責(zé)執(zhí)行而無須負(fù)責(zé)執(zhí)行的結(jié)果，但在經(jīng)濟(jì)行政合同中，事先確定了雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，相對(duì)人必須對(duì)執(zhí)行的結(jié)果負(fù)責(zé)，因而有利于發(fā)揮他們的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。并且，假如發(fā)生相對(duì)人違約的情況，經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)有權(quán)依合同追究其責(zé)任。

2.經(jīng)濟(jì)行政合同在很大程度上可以彌補(bǔ)單純行政命令的不足，彌補(bǔ)法律規(guī)定不完善、地方規(guī)章效力不足的目前狀況，并可根據(jù)不同的情況，作出嚴(yán)于法律、法規(guī)的約定。在我國，多種經(jīng)濟(jì)成分并存，不同經(jīng)濟(jì)利益群體的出現(xiàn)，使得經(jīng)濟(jì)管理不可能單純依靠行政命令手段，必須以經(jīng)濟(jì)的、法律的手段加以補(bǔ)充。而在目前我國的經(jīng)濟(jì)管理法規(guī)尚不十分完善、地方立法更欠完備的情況下，經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)管理的目標(biāo)和職能，以經(jīng)濟(jì)行政合同的方式彌補(bǔ)其不足。

3.經(jīng)濟(jì)行政合同是遵循經(jīng)濟(jì)管理社會(huì)性、靈活性特征，靈活管理的有效手段。經(jīng)濟(jì)管理必須以價(jià)值規(guī)律、市場(chǎng)機(jī)制的功能充分發(fā)揮為前提，且對(duì)于經(jīng)濟(jì)的管理，是自然過程和社會(huì)過程的統(tǒng)一，以強(qiáng)硬的行政命令手段是難以奏效的。然而，國家為實(shí)現(xiàn)管理經(jīng)濟(jì)的職能，使經(jīng)濟(jì)的發(fā)展符合協(xié)調(diào)發(fā)展的要求也必須表現(xiàn)出一定的意圖，這時(shí)，采用經(jīng)濟(jì)行政合同的方式比單純的行政命令要好得多。經(jīng)濟(jì)行政合同既便于實(shí)現(xiàn)國家管理經(jīng)濟(jì)的意圖又保留了制裁對(duì)方違約的可能性，而且可以發(fā)揮相對(duì)人的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。經(jīng)濟(jì)管理部門通過合同的形式，將管理建立在科學(xué)的、符合經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)之上。

經(jīng)濟(jì)行政合同的訂立，較之于民事合同，在訂立的權(quán)限、方式和相對(duì)人選擇上受到一定的限制，一般不如民事合同自由。經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)作為國家意志的執(zhí)行機(jī)關(guān)，無權(quán)自由處分公共權(quán)力。

經(jīng)濟(jì)行政合同的締結(jié)權(quán)限，即經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)訂立經(jīng)濟(jì)行政合同的依據(jù)是什么，這是一個(gè)尚存爭(zhēng)議的新問題。在我國目前情況下，經(jīng)濟(jì)行政合同的締結(jié)大多根據(jù)經(jīng)濟(jì)政策，而缺乏法律的明確規(guī)定。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，必須以法律形式確定經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)簽訂經(jīng)濟(jì)行政合同的權(quán)力，以保證經(jīng)濟(jì)行政合同的穩(wěn)定性及其運(yùn)用范圍，克服相對(duì)人的怕變心理。

國家經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)只能在其管轄的經(jīng)濟(jì)事務(wù)范圍內(nèi)簽定經(jīng)濟(jì)行政合同，但由于現(xiàn)在我國經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)的權(quán)限因種種原因尚不穩(wěn)定，因此，凡涉及重大新問題且有權(quán)限爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)由政府協(xié)商，并取得明確授權(quán)。

經(jīng)濟(jì)行政合同的條款，是經(jīng)濟(jì)行政合同的核心，它直接反映著合同雙方的權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)也是當(dāng)事人履行合同的基本依據(jù)。經(jīng)濟(jì)行政合同的主要條款應(yīng)包括三大類摘要：第一類是一般行政合同所應(yīng)具備的主要條款，包括標(biāo)的、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、價(jià)款和酬金、履行地點(diǎn)和方式、違約責(zé)任等五項(xiàng)。這是任何合同都必須具備的條款。第二類是根據(jù)法律的規(guī)定或按經(jīng)濟(jì)行政合同的性質(zhì)所必須具備的條款。這是各種具體合同中所特有的必備條款，其內(nèi)容取決于經(jīng)濟(jì)法的明確規(guī)定或合同的具體性質(zhì)。第三類是當(dāng)事人一方要求必須規(guī)定的條款，如經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)因其非凡性所享有的特權(quán)并經(jīng)相對(duì)人認(rèn)可的非凡要求。

經(jīng)濟(jì)行政合同的履行在實(shí)踐中存在的新問題較多。從合同訂立的情況來看，有兩個(gè)重要的特征不可忽視，一是經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)在合同履行中享有特權(quán)，二是當(dāng)事人雙方的合同責(zé)任有較大的差別。一般來說，相對(duì)人一方的責(zé)任及其獎(jiǎng)罰都是明確具體的，而經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)的責(zé)任則難以明確具體，根據(jù)現(xiàn)有的各種合同中有關(guān)經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)一方義務(wù)的含糊措詞很難依法追究其責(zé)任。因此，解決經(jīng)濟(jì)行政合同的法律依據(jù)新問題，是保證合同履行的一個(gè)重要條件。

（二）經(jīng)濟(jì)行政指導(dǎo)

經(jīng)濟(jì)行政指導(dǎo)是指經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)為謀求經(jīng)濟(jì)保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，期待相對(duì)人任意的協(xié)作、自發(fā)的行動(dòng)而提出的勸告、建議、指示、希望等非權(quán)力行為的總稱。它是一種事實(shí)行為。這種行為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的國家經(jīng)濟(jì)管理中的存在是必要的摘要：

1.經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域廣泛復(fù)雜且技術(shù)化、專業(yè)化程度很高，經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)在無適當(dāng)立法辦法的情況下，必須肩負(fù)管理責(zé)任，以彌補(bǔ)法律的不存在或不完善。

2.經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)可以不通過命令或強(qiáng)制辦法圓滿靈活地實(shí)現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)保護(hù)目標(biāo)，而不引起摩擦或反抗，同時(shí)也保障對(duì)方主張自己意見的機(jī)會(huì)。

3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度專業(yè)化、技術(shù)化以及有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定事項(xiàng)的復(fù)雜化，使得經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)也有必要向社會(huì)和公民提供知識(shí)和技術(shù)。

經(jīng)濟(jì)行政指導(dǎo)是一種由經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)通過向?qū)Ψ阶龉ぷ?，期待?duì)方實(shí)施管理機(jī)關(guān)意圖的行為。它從法律形式上不具有對(duì)相對(duì)人的強(qiáng)制力或法的拘束力，相反是在相對(duì)人任意合作下實(shí)現(xiàn)管理目的的行為形式。因此，經(jīng)濟(jì)行政指導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)行政行為有著顯著區(qū)別，它是一種非權(quán)力手段。但是，由于經(jīng)濟(jì)行政指導(dǎo)是經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)的行為，而經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)在法律上或事實(shí)上享有的統(tǒng)治地位使經(jīng)濟(jì)行政指導(dǎo)可以發(fā)揮重要功能。

1.抑制功能。指在某種意義上，對(duì)相對(duì)人的行為事實(shí)上具有抑制效果。如技術(shù)監(jiān)督局認(rèn)為有違反經(jīng)濟(jì)法非凡規(guī)定的行為時(shí)，對(duì)相對(duì)人的違法行為進(jìn)行糾正勸告，或勸告可能遭受危害的企業(yè)、居民采取必要辦法等。

2.協(xié)助功能。指保護(hù)相對(duì)人并予以協(xié)助的功能。例如建設(shè)局對(duì)建設(shè)單位進(jìn)行必要的指導(dǎo)。

3.調(diào)整功能。指調(diào)整相對(duì)人的利益關(guān)系。當(dāng)企業(yè)相互間或企業(yè)和居民間發(fā)生的經(jīng)濟(jì)糾紛有可能影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序的維持時(shí)，通過關(guān)系人的互讓和協(xié)作來調(diào)整其利害關(guān)系。如企業(yè)和消費(fèi)者發(fā)生糾紛時(shí)，工商行政管理局對(duì)該糾紛當(dāng)事人雙方或一方進(jìn)行勸告，促使其達(dá)成協(xié)議。

4.引導(dǎo)功能。指為實(shí)施或?qū)崿F(xiàn)一定的政策或計(jì)劃而引導(dǎo)相對(duì)人的行為的功能。

從經(jīng)濟(jì)行政指導(dǎo)的功能可以看出，它對(duì)相對(duì)人不具有法的拘束力。但由于經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)往往通過向服從行政指導(dǎo)的人提供一定的利益（如綜合利用產(chǎn)品的價(jià)格優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠等）或以國家權(quán)力為背景的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)的支配地位，經(jīng)濟(jì)行政指導(dǎo)對(duì)相對(duì)人具有事實(shí)上的強(qiáng)制力，但不是法律上的。因此，對(duì)不服從經(jīng)濟(jì)行政指導(dǎo)者，不得強(qiáng)迫執(zhí)行經(jīng)濟(jì)行政指導(dǎo)的內(nèi)容，或?qū)υ摬环恼哌m用罰則。

經(jīng)濟(jì)行政指導(dǎo)在各國經(jīng)濟(jì)法中都得到了廣泛運(yùn)用，但對(duì)這一新問題的探究卻不夠深入，有關(guān)經(jīng)濟(jì)行政指導(dǎo)的各種法律新問題，如經(jīng)濟(jì)行政指導(dǎo)和依法授權(quán)、法律對(duì)經(jīng)濟(jì)行政指導(dǎo)的拘束、經(jīng)濟(jì)行政指導(dǎo)中的裁量權(quán)、經(jīng)濟(jì)行政指導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)行政救濟(jì)等等，均是值得進(jìn)一步探究的新問題。

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