采購(gòu)規(guī)范管理

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政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度，是指根據(jù)國(guó)家政府采購(gòu)法律、法規(guī)、規(guī)章、制度的規(guī)定，結(jié)合政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理的特點(diǎn)和要求而制定的旨在規(guī)范政府采購(gòu)管理活動(dòng)、體現(xiàn)政府采購(gòu)“公開、公平、公正、誠(chéng)信”原則的制度和辦法，它的職能不僅包括授權(quán)進(jìn)行政府采購(gòu)，招投標(biāo)活動(dòng)的各種方式、方法，也包括核算、審核、分析各種信息資料及報(bào)告的程序與步驟，還包括對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行綜合計(jì)劃、控制和評(píng)價(jià)而制定或設(shè)置的各項(xiàng)規(guī)章制度。因此，建立健全政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度，是貫徹國(guó)家政府采購(gòu)法律、法規(guī)、規(guī)章、制度，保證政府采購(gòu)工作有序進(jìn)行的重要措施，也是加強(qiáng)政府采購(gòu)管理的重要手段。

我國(guó)在實(shí)行政府采購(gòu)制度后，政策制定、預(yù)算編制、購(gòu)買方式?jīng)Q定、資金支付、監(jiān)督檢查等工作都由財(cái)政部門掌握，權(quán)力相對(duì)集中，如何正確使用權(quán)力，避免公共權(quán)力對(duì)政府采購(gòu)各個(gè)程序的干預(yù)，成為政府采購(gòu)工作中的重要一環(huán)。因此，加強(qiáng)政府采購(gòu)內(nèi)部控制度建設(shè)是使各項(xiàng)權(quán)力得到約束、制衡和監(jiān)督，政府采購(gòu)執(zhí)行得到規(guī)范化、程序化、法制化的保證。

一、加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)的必要性

（一）是貫徹政府采購(gòu)法規(guī)制度的重要基礎(chǔ)

為了規(guī)范和加強(qiáng)政府采購(gòu)工作，國(guó)家制定了《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律

規(guī)章，這些是進(jìn)行政府采購(gòu)活動(dòng)的基本依據(jù)。但這些法律規(guī)章只是從全國(guó)政府采購(gòu)工作總體要求出發(fā)制定的，盡管在制定過程中盡可能考慮了不同地區(qū)、部門、項(xiàng)目的政府采購(gòu)要求和特點(diǎn)，但相對(duì)于具體的政府采購(gòu)活動(dòng)而言，國(guó)家的法律規(guī)章的各項(xiàng)規(guī)定仍需結(jié)合具體政府采購(gòu)項(xiàng)目、方式和管理特點(diǎn)，要求進(jìn)行具體化，并作必要補(bǔ)充，以使政府采購(gòu)管理工作能滲透到政府采購(gòu)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面。這種對(duì)國(guó)家政府采購(gòu)法律法規(guī)具體化的辦法和措施，就是政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度所需解決的問題。從某種意義上講，政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度，是國(guó)家政府采購(gòu)法律法規(guī)的必要補(bǔ)充，是貫徹實(shí)施國(guó)家政府采購(gòu)法律法規(guī)的重要基礎(chǔ)和保證。

（二）是規(guī)范政府采購(gòu)工作秩序的客觀要求

政府采購(gòu)工作涉及使用財(cái)政性資金政府各部門、供應(yīng)商、招標(biāo)投標(biāo)機(jī)構(gòu)等各方面的利益關(guān)系，處理不當(dāng)將會(huì)影響有關(guān)方面的利益，因此政府采購(gòu)工作必須依法進(jìn)行。從我國(guó)推行政府采購(gòu)制度情況來看，在采購(gòu)過程中走后門、送回扣、假招標(biāo)、擴(kuò)大預(yù)算、高價(jià)圍標(biāo)低價(jià)搶標(biāo)等腐敗行為屢有發(fā)生，一些單位或人員為了小團(tuán)體或個(gè)人利益，不僅損害了國(guó)家和社會(huì)公眾利益，也對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的推行和管理帶來消極影響。因此，加強(qiáng)政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度建設(shè)，使政府采購(gòu)管理工作的程序、方法、要求等制度化、規(guī)范化，這樣才能保證政府采購(gòu)管理工作有章可循、有據(jù)可依、規(guī)范有序，才能保證政府采購(gòu)工作在維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（三）是完善政府采購(gòu)管理制度體系的要求

我國(guó)的政府采購(gòu)管理制度體系，通常由法律、法規(guī)、規(guī)章、制度四個(gè)層次構(gòu)成。顯然，內(nèi)部控制制度是政府采購(gòu)管理制度體系的重要組成部分?！墩少?gòu)法》對(duì)政府采購(gòu)工作的原則、基本方法和程序作了規(guī)定，為政府采購(gòu)活動(dòng)提供了制度保證，但只是指明了工作的方向和目標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)還需要根據(jù)規(guī)定并結(jié)合管理要求進(jìn)行充實(shí)和細(xì)化，才能使政府采購(gòu)法律規(guī)定落到實(shí)處，進(jìn)而保證政府采購(gòu)管理制度體系的完整性和有效性。

（四）是適應(yīng)加入世界貿(mào)易組織的要求

根據(jù)世界貿(mào)易組織的要求，我國(guó)加入WTO后，國(guó)外供應(yīng)商與國(guó)內(nèi)供應(yīng)商有同等的“國(guó)民待遇”，可以平等地參與我國(guó)政府采購(gòu)招標(biāo)活動(dòng)（同志在2001年上海APEC會(huì)議上承諾，到2020年，開放我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)）。因此，必須加強(qiáng)政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度建設(shè)，才能避免在政府采購(gòu)中行政干預(yù)過多，甚至存在“暗箱操作”的現(xiàn)象，才能使政府采購(gòu)管理工作滲透到政府采購(gòu)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面，才能不僅有利于政府采購(gòu)的公平競(jìng)爭(zhēng)，更有利于維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，樹立政府形象。

二、內(nèi)部控制制度建設(shè)的基本原則

（一）合法性原則

即應(yīng)當(dāng)符合并嚴(yán)格執(zhí)行法律、法規(guī)和國(guó)家統(tǒng)一的政府采購(gòu)法律制度的規(guī)定。依法辦事是政府采購(gòu)工作的首要準(zhǔn)則，也是制定政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度的首要原則。因此，政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合同法》、《建筑法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律的規(guī)定，以避免擾亂政府采購(gòu)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。

（二）適應(yīng)性原則

即政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)我國(guó)政府采購(gòu)的特點(diǎn)和要求，不能因追求先進(jìn)而脫離我國(guó)實(shí)際，不能生搬硬套，必須從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，才能使政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度適應(yīng)政府采購(gòu)管理要求并發(fā)揮作用。

（三）規(guī)范性原則

即應(yīng)當(dāng)全面規(guī)范政府采購(gòu)的各項(xiàng)工作，保證政府采購(gòu)工作的有序進(jìn)行。規(guī)范性原則的基本要求主要體現(xiàn)在：一方面要體現(xiàn)控制的全面性。從控制范圍看，內(nèi)部控制應(yīng)涵蓋政府采購(gòu)的每個(gè)過程、部門、環(huán)節(jié)和每個(gè)人，包括單位內(nèi)部相互牽制和單位與單位之間的相互牽制；從控制內(nèi)容看，不僅要對(duì)具體業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行控制，還要把控制環(huán)境、會(huì)計(jì)系統(tǒng)、控制程序納入政府采購(gòu)范疇；從時(shí)間上看，不僅要事中控制，還要實(shí)施事前和事后控制；從縱向?qū)蛹?jí)看，要從一般員工控制逐步擴(kuò)大到?jīng)Q策層甚至最高決策者，形成人人、事事、時(shí)時(shí)都能遵守內(nèi)部控制制度。另一方面要體現(xiàn)方法的科學(xué)規(guī)范性。政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度要符合并體現(xiàn)政府采購(gòu)方法的科學(xué)性，政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度要符合并體現(xiàn)政府采購(gòu)活動(dòng)中諸如采購(gòu)方式、評(píng)標(biāo)方法等的科學(xué)性，不能與一些與政府采購(gòu)活動(dòng)相關(guān)的會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)、管理學(xué)科的基本方法和要求相違背。

（四）科學(xué)性原則

政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度建設(shè)的科學(xué)性原則，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是科學(xué)合理的可操作性，政府采購(gòu)的各項(xiàng)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行應(yīng)有明確的程序，在各控制關(guān)鍵點(diǎn)或風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域時(shí)段，要明確與該控制點(diǎn)相關(guān)的操作步驟、各步驟涉及的部門或崗位所應(yīng)履行的職責(zé)權(quán)限。制定的各項(xiàng)內(nèi)部控制制度應(yīng)當(dāng)便于操作和執(zhí)行，缺乏和科學(xué)性和不易操作的管理制度，是不會(huì)有生命力的。

二是利于控制的相互牽制性。即一項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)必須分配給具有相互制約關(guān)系的兩個(gè)或兩個(gè)以上的職位分別完成。在橫向關(guān)系上，一項(xiàng)工作至少要由彼此獨(dú)立的兩個(gè)部門或人員辦理，以使該部門或人員的工作接受另一部門或人員的檢查和制約；從縱向關(guān)系上，一項(xiàng)工作至少要經(jīng)過不隸屬的兩個(gè)或兩個(gè)以上的崗位和環(huán)節(jié)，以使下級(jí)受上級(jí)監(jiān)督，上級(jí)受下級(jí)牽制。嚴(yán)禁一個(gè)部門既管審批又管執(zhí)行，支付款項(xiàng)所需印章全部由一個(gè)人保管等行為。

三是便于檢查的標(biāo)準(zhǔn)性，即制定一套可以參照的、定性和定量相結(jié)合，具有客觀性和可比性的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系。每個(gè)流程，根據(jù)內(nèi)部控制的要求，建立針對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目完成后，由監(jiān)督檢查部門對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行評(píng)價(jià)和打分，并分析產(chǎn)生偏差的原因，分清責(zé)任。

四是內(nèi)外結(jié)合，定期完善。由于內(nèi)部控制制度存在其固有的局限性，表現(xiàn)為：受制于成本效益原則；僅針對(duì)常規(guī)業(yè)務(wù)活動(dòng)而設(shè)計(jì)；可能因執(zhí)行人員的粗心大意、精力分散、判斷失誤以及對(duì)指令的誤解而失效；可能因有關(guān)人員相互勾結(jié)、內(nèi)外串通而失效；可能因執(zhí)行人員濫用職權(quán)或屈從于外部壓力而失效；可能因業(yè)務(wù)性質(zhì)的改變而削弱或失效。為了保證政府采購(gòu)健康運(yùn)行，在內(nèi)部控制制度作用弱化或無(wú)法發(fā)揮作用的環(huán)節(jié)，運(yùn)用外部控制手段進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)還應(yīng)根據(jù)執(zhí)行情況和管理需要不斷完善，以保證政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度更加適應(yīng)管理需求。