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政府采購(gòu)法

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2002年6月29日九屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議順利通過(guò)了《政府采購(gòu)法》,這標(biāo)志著我國(guó)政府采購(gòu)正式走上法定化、制度化、規(guī)范化道路。所謂政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。《政府采購(gòu)法》明確規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)、政府采購(gòu)各當(dāng)事人有關(guān)政府采購(gòu)活動(dòng),應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督。”因此,審計(jì)機(jī)關(guān)為履行好審計(jì)監(jiān)督作用,當(dāng)務(wù)之急亟待思考和解決政府采購(gòu)“審什么”、“怎么審”等等問(wèn)題。

一、審計(jì)范圍

由于目前開(kāi)展的政府采購(gòu)審計(jì)僅僅是對(duì)采購(gòu)機(jī)構(gòu)的采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督,但根據(jù)《政府采購(gòu)法》規(guī)定的特點(diǎn)和要求,這樣的審計(jì)監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,政府采購(gòu)審計(jì)應(yīng)該是全過(guò)程、全方位的審計(jì),因此審計(jì)范圍必須包含政府采購(gòu)體系中各成員方,即主管機(jī)關(guān)(財(cái)政部門(mén))、采購(gòu)人、采購(gòu)機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商和中介機(jī)構(gòu)等。如審計(jì)“主管機(jī)關(guān)”制定的采購(gòu)政策以及編制年度政府采購(gòu)預(yù)算的合理性;審計(jì)“采購(gòu)人”編制的年度采購(gòu)計(jì)劃、采購(gòu)項(xiàng)目的合法性;審計(jì)“采購(gòu)機(jī)構(gòu)”的日常活動(dòng)以及重要采購(gòu)事項(xiàng),對(duì)于非集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)小額或非通用商品采購(gòu)事項(xiàng)可結(jié)合日常的財(cái)務(wù)收支審計(jì)來(lái)進(jìn)行;此外,對(duì)供應(yīng)商和中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行的與政府采購(gòu)有關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)也屬于審計(jì)范圍。

二、審計(jì)要點(diǎn)

政府采購(gòu)的方式主要有招標(biāo)、談判、詢(xún)價(jià)以及單一來(lái)源采購(gòu)四種。采購(gòu)方式和管理形式的不同,采購(gòu)成本和效果也就不一樣。因此,審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)和環(huán)節(jié)也不應(yīng)該完全相同。在公開(kāi)招標(biāo)方式下,透明度比較高,產(chǎn)生問(wèn)題的概率相對(duì)比較小,審計(jì)機(jī)關(guān)投入監(jiān)督的力量就可以相對(duì)少一些;而在有限招標(biāo)方式特別是詢(xún)價(jià)采購(gòu)方式下,采購(gòu)機(jī)構(gòu)自行決定中標(biāo)人等舞弊的可能性加大,審計(jì)監(jiān)督的力度就應(yīng)加強(qiáng);在單一招標(biāo)方式下,投標(biāo)人只有一個(gè),審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將此作為監(jiān)督的重中之重。以公開(kāi)招標(biāo)為例,審計(jì)要點(diǎn)包括:公開(kāi)招標(biāo)的程序是否符合規(guī)定,招標(biāo)通告是否在政府采購(gòu)管理機(jī)關(guān)指定的報(bào)刊或信息網(wǎng)絡(luò)上,招標(biāo)文件的內(nèi)容是否完整,是否有標(biāo)明特定的供應(yīng)商以及含有傾向或者排斥潛在投標(biāo)人的內(nèi)容,開(kāi)標(biāo)是否在公證機(jī)關(guān)的監(jiān)督下進(jìn)行,評(píng)標(biāo)是否符合法定程序,評(píng)標(biāo)委員會(huì)大多數(shù)成員是否是技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專(zhuān)家,而且是不能和招標(biāo)有利害關(guān)系的人員,招投標(biāo)合同是否報(bào)政府采購(gòu)管理機(jī)關(guān)備案等。

三、審計(jì)內(nèi)容

目前開(kāi)展的政府采購(gòu)審計(jì)內(nèi)容主要是對(duì)政府采購(gòu)的內(nèi)控制度及采購(gòu)程序各環(huán)節(jié)的審計(jì),重點(diǎn)是招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程的合法性,因此還是較單一的。為適應(yīng)《政府采購(gòu)法》的要求,審計(jì)內(nèi)容必須從“單一性”向“全面性”發(fā)展,主要有以下三方面:

㈠對(duì)主管機(jī)關(guān)(財(cái)政部門(mén))、采購(gòu)人、采購(gòu)機(jī)構(gòu)的審計(jì)。

1、主管機(jī)關(guān)的審計(jì)。主要審計(jì):預(yù)算編制是否遵循法定程序,是否進(jìn)行調(diào)查研究、充分論證、科學(xué)預(yù)測(cè)和可行性分析;采購(gòu)范圍、規(guī)模、數(shù)量、品種、金額是否合理;有無(wú)盲目采購(gòu),重復(fù)采購(gòu);是否按照先驗(yàn)收后結(jié)算的規(guī)定,通過(guò)財(cái)政專(zhuān)門(mén)賬戶將采購(gòu)資金直接撥付給供應(yīng)商;數(shù)字計(jì)算與預(yù)算執(zhí)行結(jié)果是否真實(shí),執(zhí)行過(guò)程中是否隨意增加支出、突破預(yù)算;預(yù)算結(jié)余是否用于規(guī)定用途;對(duì)采購(gòu)管理是否從資金分配延伸到使用環(huán)節(jié),是否對(duì)行政事業(yè)單位現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行清查登記,是否加強(qiáng)對(duì)新增固定資產(chǎn)的管理等。

2、采購(gòu)人的審計(jì)。對(duì)提出采購(gòu)需求的行政事業(yè)單位等采購(gòu)人,審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)其采購(gòu)活動(dòng)及相關(guān)財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性進(jìn)行經(jīng)常性跟蹤監(jiān)督。對(duì)應(yīng)納入采購(gòu)機(jī)構(gòu)集中采購(gòu)的項(xiàng)目,主要審計(jì):采購(gòu)項(xiàng)目立項(xiàng)情況;采購(gòu)計(jì)劃有無(wú)事先未作詳細(xì)預(yù)測(cè)和安排,隨意性較大的情況;采購(gòu)項(xiàng)目使用、管理情況;采購(gòu)資金的來(lái)源、管理和采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行情況;收到由采購(gòu)機(jī)構(gòu)分配來(lái)的物資后是否適用,不適用是否及時(shí)向采購(gòu)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)調(diào)劑,是否及時(shí)正確建賬登賬,是否自行處置、調(diào)劑、變賣(mài)或報(bào)廢等等。

3、采購(gòu)機(jī)構(gòu)的審計(jì)。對(duì)組織實(shí)施政府采購(gòu)活動(dòng)的采購(gòu)機(jī)構(gòu)等單位,審計(jì)機(jī)關(guān)要有計(jì)劃地組織開(kāi)展審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查。主要審計(jì):采購(gòu)機(jī)構(gòu)的內(nèi)控制度;政府采購(gòu)計(jì)劃是否及時(shí)向社會(huì)公布;采購(gòu)活動(dòng)是否按計(jì)劃進(jìn)行;采購(gòu)方式的選擇是否合理、合規(guī),特別是招投標(biāo)中是否存在預(yù)先內(nèi)定中標(biāo)者或者向投標(biāo)者泄露標(biāo)底等違規(guī)行為;采購(gòu)合同簽訂、資金支付及合同的履行情況;資金運(yùn)作規(guī)模、資金管理方式和管理情況;采購(gòu)活動(dòng)是否存在違規(guī)營(yíng)利的情況;采購(gòu)的后續(xù)管理等情況。其中特別要重視對(duì)“暗箱”操作等舞弊行為的審計(jì)。

㈡對(duì)供應(yīng)商、中介機(jī)構(gòu)的審計(jì)。

通常理解的政府采購(gòu),是政府對(duì)商品的采購(gòu)。其實(shí)政府采購(gòu)所涉及的內(nèi)容既有有形的又有無(wú)形的.既有商品、工程.還有服務(wù)和技術(shù),非常龐雜。由于政府采購(gòu)在我國(guó)還是新生的事物,因此,目前的政府采購(gòu)審計(jì),往往把重點(diǎn)放在過(guò)程的公開(kāi)、公正、公平、廉潔上,而忽視了對(duì)供應(yīng)商生產(chǎn)過(guò)程的監(jiān)督。政府采購(gòu)不僅僅只是一個(gè)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程,我們要監(jiān)督合同如何簽訂,也要關(guān)注合同簽訂以后,供應(yīng)商的后繼行為。作為購(gòu)買(mǎi)者,政府要關(guān)心所買(mǎi)產(chǎn)品的質(zhì)量,從而有必要關(guān)注供應(yīng)商的生產(chǎn)過(guò)程及內(nèi)部控制。也就是說(shuō),政府采購(gòu)在合同簽訂后,還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有結(jié)束,或者說(shuō),這只是完成了一步。因此,對(duì)政府采購(gòu)的審計(jì)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能在這里結(jié)束,如對(duì)政府工程采購(gòu),審計(jì)機(jī)關(guān)有必要對(duì)供應(yīng)商與建設(shè)項(xiàng)目直接有關(guān)的建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、采購(gòu)、供貨等單位的財(cái)務(wù)收支等進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

㈢對(duì)采購(gòu)效益的審計(jì)。

采購(gòu)效益包括:經(jīng)濟(jì)性審計(jì),即是否實(shí)現(xiàn)貸幣價(jià)值最大化,財(cái)產(chǎn)物資利用是否充分、有效;效率性審計(jì),即有必要的財(cái)產(chǎn)物資保障及辦公設(shè)施的改善是否提高了工作效率;效果性審計(jì),即政府采購(gòu)制度的實(shí)施是否切實(shí)加強(qiáng)了財(cái)政支出管理,實(shí)際支出是否比預(yù)算支出明顯下降,以及是否促進(jìn)了政府政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和宏觀效益的發(fā)揮。主要對(duì)以下幾個(gè)方面進(jìn)行采購(gòu)效益審計(jì)評(píng)價(jià)和判斷:⑴新的或正在進(jìn)行的采購(gòu)項(xiàng)目的目標(biāo)是否充分、適當(dāng)和相關(guān);⑵采購(gòu)項(xiàng)目是否達(dá)到財(cái)政部門(mén)所要求的預(yù)期結(jié)果的程度;⑶采購(gòu)項(xiàng)目的成果;⑷識(shí)別那些造成采購(gòu)效果不夠理想的因素;⑸判斷政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)是否考慮了采購(gòu)項(xiàng)目的替代執(zhí)行方案,從而產(chǎn)生更為有效的結(jié)果或降低采購(gòu)成本;⑹判斷采購(gòu)項(xiàng)目是否與采購(gòu)人的其他采購(gòu)項(xiàng)目相互補(bǔ)充、重復(fù)或抵觸;⑺確認(rèn)使采購(gòu)項(xiàng)目運(yùn)行的更好的采購(gòu)方法;⑻評(píng)價(jià)采購(gòu)項(xiàng)目的管理控制制度的有效性;⑼評(píng)價(jià)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)是否報(bào)告有效的、可靠的采購(gòu)信息和效果措施。

四、配套措施

㈠以人為本,造就一支高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)審計(jì)干部隊(duì)伍。

由于政府采購(gòu)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)不僅需要具備專(zhuān)門(mén)的招、投標(biāo)知識(shí),而且對(duì)市場(chǎng)行情、商品和服務(wù)性質(zhì)要有準(zhǔn)確、細(xì)致地了解。這就要求從事政府采購(gòu)審計(jì)監(jiān)督的審計(jì)人員必須具備比較高的素質(zhì),在政治上,具有堅(jiān)定不移地政治立場(chǎng)和為人民服務(wù)的信念;工作中廉潔奉公,堅(jiān)持原則,敢于監(jiān)督,善于監(jiān)督;業(yè)務(wù)上,除了掌握審計(jì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和計(jì)算機(jī)知識(shí)外,還必須熟悉有關(guān)法律政策,不僅懂技術(shù),還要通過(guò)電子網(wǎng)絡(luò)和建立采購(gòu)信息庫(kù)來(lái)了解市場(chǎng)。

㈡建章立制,建立健全政府采購(gòu)審計(jì)監(jiān)督的長(zhǎng)效機(jī)制。

1、組織、人事等部門(mén)把政府采購(gòu)審計(jì)監(jiān)管工作與行政首長(zhǎng)工作業(yè)績(jī)考核制度相結(jié)合,也就是將審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)各行政事業(yè)單位政府采購(gòu)制度執(zhí)行情況的審計(jì)評(píng)價(jià),作為考核行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)工作業(yè)績(jī)的重要組成部分,以確保政府采購(gòu)制度的貫徹執(zhí)行。

2、審計(jì)機(jī)關(guān)把政府采購(gòu)審計(jì)作為財(cái)政審計(jì)(預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì))的重要內(nèi)容,對(duì)當(dāng)年政府預(yù)算內(nèi)外資金采購(gòu)情況作出總體審計(jì)評(píng)價(jià),作為年度向人大提出的財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告的重要組成部分。

3、建立“三結(jié)合”的審計(jì)模式。加入WTO后,我國(guó)政府采購(gòu)審計(jì)監(jiān)督體系也應(yīng)積極與國(guó)際貫例接軌。這可參照西方國(guó)家政府采購(gòu)審計(jì)制度,探索建立采購(gòu)審計(jì)和管理審計(jì)相結(jié)合、定期審計(jì)和不定期審計(jì)相結(jié)合、內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)相結(jié)合的審計(jì)模式。

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