財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督制度管理

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摘要：近年來，財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部違法違紀(jì)案件屢禁不止，違紀(jì)金額逐年增多，違紀(jì)手段越來越隱蔽，給國(guó)家造成了巨大的損失。究其原因，主要是財(cái)政部門在公共財(cái)政資金的審批、投入和使用、收效等流程過程中存在約束力乏力和內(nèi)部控制制度失效等問題。為此，黨的十六大提出“完善財(cái)政決策和管理制度，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政收支的監(jiān)督”。本文從分析財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督重要性著手，構(gòu)建財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部檢查制度基本框架，提出實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督檢查機(jī)制的六大轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：財(cái)政；財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督；財(cái)政內(nèi)部檢查

財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部檢查，是指由各級(jí)財(cái)政部門內(nèi)設(shè)的財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)派出的檢查組或人員，以維護(hù)國(guó)家的財(cái)經(jīng)紀(jì)律、完善財(cái)政部門內(nèi)部控制機(jī)制、規(guī)范財(cái)政部門的管理工作行為、提高財(cái)政管理工作的綜合效益為主要目標(biāo)，根據(jù)不同的工作需要，運(yùn)用不同的工作方法，對(duì)財(cái)政部門內(nèi)設(shè)各職能機(jī)構(gòu)的財(cái)政財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)管理、預(yù)算編制執(zhí)行、內(nèi)部控制制度、直屬單位的財(cái)務(wù)收支和會(huì)計(jì)信息質(zhì)量以及有關(guān)財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行綜合性或?qū)ｎ}性檢查和監(jiān)控的經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)。財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部檢查制度是財(cái)政管理的重要組成部分，貫穿于財(cái)政執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，是實(shí)施財(cái)政政策、實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)秩序的重要保障。

當(dāng)前，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立和完善的過程中，權(quán)力分層化、利益多元化、決策分散化已成為歷史的必然。從實(shí)際出發(fā)，繼續(xù)深化財(cái)政管理改革，大力推進(jìn)部門預(yù)算改革，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度，著力深化“收支兩條線”改革，清理、取消各類“小金庫(kù)”，推進(jìn)政府采購(gòu)制度和規(guī)范政府公共工程管理，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，真正建立具有“嚴(yán)格的預(yù)算、合理的收支、規(guī)范的操作、嚴(yán)密的監(jiān)督”的公共財(cái)政體系，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)筑社會(huì)主義和諧社會(huì)的迫切需要。在這種新形勢(shì)下，如何認(rèn)識(shí)財(cái)政監(jiān)督在加強(qiáng)財(cái)政管理中的定位，如何創(chuàng)新財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督檢查制度，是一項(xiàng)值得研究的重要課題。

一、構(gòu)建財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部檢查制度的重要性和必要性

實(shí)施財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部檢查制度，是財(cái)政部門依法理財(cái)、科學(xué)管理的需要；是財(cái)政部門內(nèi)部對(duì)權(quán)力的一種制約；是一種有目的的預(yù)防和糾錯(cuò)活動(dòng)。構(gòu)建財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部檢查制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的客觀要求，其重要性和必要性表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）構(gòu)建財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部檢查制度，能促進(jìn)財(cái)政職能的高效發(fā)揮。

財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部檢查是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求而產(chǎn)生的一種有效監(jiān)督的管理制度，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政目標(biāo)，履行財(cái)政職能，增強(qiáng)部門內(nèi)部自控和自我約束的重要途徑。它能確保在履行財(cái)政職能和重大決策中少走彎路，提高效率，從而更好地發(fā)揮財(cái)政職能，完成各項(xiàng)財(cái)政工作任務(wù)。

（二）構(gòu)建財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部檢查制度，有利于財(cái)政部門管理水平的提高。

財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部檢查即有暴露問題，糾正錯(cuò)誤，抑制消極因素的作用，又有未雨綢繆，防患于未然，弘揚(yáng)積極因素的作用。財(cái)政部門內(nèi)設(shè)各職能機(jī)構(gòu)幾乎都相對(duì)獨(dú)立管理著不同類型、不同用途的財(cái)政資金。同時(shí)，財(cái)政管理層次多，資金分配繁雜，面廣量大。如果財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不健全，跟蹤不到位，必然會(huì)導(dǎo)致管理環(huán)節(jié)上的疏漏，造成不應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)損失，甚至出現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)問題。只有做好財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部檢查工作，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正資金分配管理中存在的問題，減少或避免違法違紀(jì)、違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生，從而推動(dòng)各部門認(rèn)真貫徹執(zhí)行財(cái)政、財(cái)務(wù)管理工作的各項(xiàng)政策、法規(guī)和制度，自覺遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律，合理安排和正確使用各項(xiàng)財(cái)政資金，不斷提高財(cái)政管理水平。

（三）構(gòu)建財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部檢查制度，能有效地促進(jìn)財(cái)政干部隊(duì)伍的廉政建設(shè)。

財(cái)政部門代表政府行使分配和使用財(cái)政資金的權(quán)力，在分配和使用財(cái)政資金時(shí)，特別是在頻繁的財(cái)政收支活動(dòng)中，能否經(jīng)得住金錢與權(quán)力的誘惑與考驗(yàn)；能否做到正人先正己，廉潔理財(cái)，將直接決定財(cái)政工作的質(zhì)量和財(cái)政干部的聲譽(yù)和形象。通過財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督檢查，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，把問題解決在萌芽狀態(tài)，起到反腐倡廉的作用。在開展監(jiān)督的同時(shí)，強(qiáng)化了廉政勤政意識(shí)，從而促進(jìn)財(cái)政系統(tǒng)的廉政建設(shè)。

（四）加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部檢查，能夠有效地促進(jìn)和規(guī)范財(cái)政財(cái)務(wù)收支管理。

財(cái)政部門對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)的管理過程，其實(shí)質(zhì)就是監(jiān)督過程。財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)監(jiān)督檢查活動(dòng)，其本身也是財(cái)政收支的管理活動(dòng)。二者相輔相成，融為一體。隨著社會(huì)主義公共財(cái)政框架的確立，財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督工作的職能將逐步改變只重檢查不重管理，只重收繳不重整改，監(jiān)督與管理相脫節(jié)的做法，日趨健全和完善，從而促使財(cái)政部門的財(cái)政管理行為更加趨于規(guī)范。

二、財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部檢查制度的基本框架

（一）財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部檢查制度的原則

1、實(shí)事求是、依法監(jiān)督的原則。

堅(jiān)持實(shí)事求是、依法監(jiān)督原則必須做到以下幾點(diǎn)：①要深入調(diào)查研究，熟悉財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督對(duì)象的情況及運(yùn)行特征。②要把握監(jiān)督的事實(shí)材料，做到依據(jù)充分。③科學(xué)性與實(shí)用性相結(jié)合。④以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

2、提高工作效率的原則。

提高工作效率就是要注重財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部檢查工作的有效性和客觀效果，重點(diǎn)克服幾種不良傾向：一是要克服指標(biāo)觀念。帶指標(biāo)開展監(jiān)督工作既會(huì)走過場(chǎng)，又會(huì)喪失原則，極大程度上損害監(jiān)督者和監(jiān)督機(jī)關(guān)的形象。二是要克服為搶進(jìn)度而敷衍了事的做法。三是要克服巨細(xì)不分、主次不分的檢查觀念。四是要協(xié)調(diào)同審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門之間的關(guān)系，避免重復(fù)檢查，降低監(jiān)督工作成本，提高財(cái)政資金的使用效率。

3、優(yōu)化工作質(zhì)量的原則。

財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督與檢察工作的質(zhì)量包括：①能否準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督者的主要問題。②能否查出帶普遍性和傾向性的問題。③能否實(shí)施全面檢查。④能否提出整改的正確意見。通過質(zhì)量?jī)?yōu)化，對(duì)各種違法違紀(jì)違規(guī)問題進(jìn)行分析總結(jié)，查找產(chǎn)生問題的深層次原因，有針對(duì)性的加以解決，努力提高財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部檢查的整體效果。

4、堅(jiān)持事前審核，事中監(jiān)控，事后檢查的原則。

主要包括：①完善年初預(yù)算方案的核查備案制度。②參與重大經(jīng)濟(jì)決策的制定。③參加重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)預(yù)算的監(jiān)管。④加強(qiáng)對(duì)財(cái)政收入征繳的源頭監(jiān)管工作。⑤檢查財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)效益。

（二）財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部檢查制度的方法

“工欲善其事，必先利其器”?？茖W(xué)的方法有助于提高工作效率，保證工作質(zhì)量，從而達(dá)到事半功倍之效果。

財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部檢查制度，就其方法，是依據(jù)憑證、賬冊(cè)、報(bào)表及相關(guān)資料去甄別其記錄的真實(shí)性、正確性、合法性、完整性，通過這種甄別來了解、確定其財(cái)務(wù)狀況和所要知道的具體事項(xiàng)，進(jìn)而予以肯定或否定。具體說來，即實(shí)施自查與重點(diǎn)檢查相結(jié)合，橫向監(jiān)督和縱向監(jiān)督相結(jié)合，內(nèi)查和外調(diào)相結(jié)合，定期檢查與不定期檢查相結(jié)合，經(jīng)常性檢查與先進(jìn)的監(jiān)管手段相結(jié)合的方法。

（三）財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部檢查制度的主要內(nèi)容

財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部檢查的內(nèi)容，即財(cái)政部門對(duì)本級(jí)和下級(jí)財(cái)政部門所屬各單位的工作情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的內(nèi)容。由于財(cái)政機(jī)關(guān)是各級(jí)政府管理公共資金的職能部門，而各種公共資金的來源渠道、性質(zhì)和種類、分配和使用等各方面比較繁雜，因此，財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作的內(nèi)容也就相對(duì)較多，主要包括以下諸多方面：①貫徹執(zhí)行黨的方針、政策、法律規(guī)章制度情況。②本級(jí)綜合財(cái)政預(yù)、決算及部門預(yù)、決算的編制和批復(fù)情況。③本級(jí)預(yù)算內(nèi)外收入的征收、監(jiān)繳情況。④部門和單位經(jīng)費(fèi)的撥付、使用、管理及經(jīng)費(fèi)指標(biāo)的追加、追減

情況。⑤對(duì)上級(jí)下達(dá)和本級(jí)預(yù)算安排各項(xiàng)?？畹捻?xiàng)目審查、資金撥付、配套資金安排及使用效益。⑥工作人員履行職責(zé)及遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律情況。⑦干部的離任審計(jì)。⑧政府采購(gòu)。⑨財(cái)政部門內(nèi)部財(cái)務(wù)收支。⑩其他如本級(jí)預(yù)算調(diào)整，收入退庫(kù)等方面。

三、創(chuàng)新財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部檢查工作，努力實(shí)現(xiàn)和完善“六個(gè)轉(zhuǎn)變”

建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政監(jiān)督內(nèi)部機(jī)制是一項(xiàng)涉及多個(gè)方面工作的制度創(chuàng)新。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政監(jiān)督蘊(yùn)含在公共財(cái)政中的“預(yù)警、反饋、制裁、督促”的功能越來越顯著。財(cái)政監(jiān)督部門要適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求，將主要精力轉(zhuǎn)到依程序協(xié)同掌握制度、規(guī)則和研究把握政策、規(guī)范的大事上來，并加強(qiáng)對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行情況的跟蹤調(diào)查，不斷創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，要努力實(shí)現(xiàn)和完善“六個(gè)轉(zhuǎn)變”，充分發(fā)揮財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督和內(nèi)部檢查工作在財(cái)政工作的各個(gè)領(lǐng)域捍衛(wèi)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的重要作用。

（一）從注重事后檢查向事前、事中、事后全過程全方位監(jiān)督轉(zhuǎn)變

財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建立公共財(cái)政體制框架的新形勢(shì)，參與財(cái)政重大決策，對(duì)整個(gè)財(cái)政收、支、管等諸多方面的合法性進(jìn)行監(jiān)督。以監(jiān)督管理為主，事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合，尤其要重點(diǎn)抓好事前監(jiān)督，只有關(guān)口前移，才能未雨綢繆，才能不斷規(guī)范財(cái)政管理，及時(shí)查堵漏洞。在對(duì)財(cái)政資金分配特別是重點(diǎn)專項(xiàng)資金分配上，監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)要派員參與其中，實(shí)行跟蹤監(jiān)督，不僅要監(jiān)督資金撥付項(xiàng)目的科學(xué)合理性，合法合規(guī)性，而且還要監(jiān)控財(cái)政資金使用的效益。

（二）從重分配輕監(jiān)督向“預(yù)算、執(zhí)行、監(jiān)督”三位一體轉(zhuǎn)變

財(cái)政部門作為國(guó)家財(cái)政資金的分配管理者、仲裁者，其基本職責(zé)就是“預(yù)算、執(zhí)行、監(jiān)督”三位一體，也可以概括為“分配職責(zé)和監(jiān)督職責(zé)”。由此不難看出，監(jiān)督職責(zé)是財(cái)政部門一項(xiàng)天然職責(zé)，財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督工作要與時(shí)俱進(jìn)的為財(cái)政的基本職責(zé)站好崗、服好務(wù)。

（三）從注重收入監(jiān)督向收入監(jiān)督和支出監(jiān)督并舉轉(zhuǎn)變。

相比收入監(jiān)督而言，財(cái)政支出監(jiān)督在監(jiān)督層次、力度和深度上要相對(duì)弱化、遜色得多。諸如撥“關(guān)系款”、“人情款”，在使用上不講效益，濫支濫用損失浪費(fèi)等現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)中依然存在。搞好財(cái)政支出監(jiān)督，就要抓好日常內(nèi)部監(jiān)督的制度化建設(shè)，健全支出監(jiān)督體系。要從構(gòu)建社會(huì)主義公共財(cái)政體系的視角來規(guī)范財(cái)政支出，嚴(yán)格對(duì)財(cái)政支出的合法合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督，確保財(cái)政資金分配的用途、撥款程序等符合國(guó)家法律法規(guī)的要求。要將財(cái)政支出監(jiān)督從真實(shí)性、合法合規(guī)性向深層次效益性拓展。

（四）從職能交叉、重復(fù)檢查向職責(zé)明確、規(guī)范有序轉(zhuǎn)變

實(shí)行歸口管理制度，即由財(cái)政監(jiān)督專門機(jī)構(gòu)歸口管理監(jiān)督檢查的計(jì)劃，實(shí)行內(nèi)外檢查工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一處理以及有關(guān)的行政處罰等，從而改變從前職能交叉、重復(fù)檢查的問題，降低監(jiān)督成本，提高監(jiān)督效果，增強(qiáng)監(jiān)督的權(quán)威性、公正性。

（五）從監(jiān)督與管理脫節(jié)向貼緊財(cái)政管理、強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督首先必須參與各項(xiàng)財(cái)政改革和財(cái)政分配政策、方案的制訂，如參與財(cái)政體制調(diào)整，部門預(yù)算改革，國(guó)庫(kù)集中支付，政府采購(gòu)和收支兩條線改革等。其次建立健全財(cái)政資金分配的內(nèi)部牽制制度，主要包括規(guī)范資金審批程序，從資金的分配、使用、調(diào)節(jié)、資源配置等各個(gè)環(huán)節(jié)的全過程監(jiān)督。三是開展財(cái)政部門內(nèi)部的日常監(jiān)控和集中檢查，抓好機(jī)關(guān)內(nèi)部會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作督查工作。四是結(jié)合借鑒對(duì)外檢查逆向監(jiān)督財(cái)政分配和管理行為，提出加強(qiáng)和完善財(cái)政管理的對(duì)策、措施。五是將財(cái)政監(jiān)督檢查信息化建設(shè)納入“金財(cái)工程”的分系統(tǒng)，貼緊財(cái)政管理的全過程，改進(jìn)財(cái)政管理手段，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督。

（六）從注重對(duì)外檢查向內(nèi)外監(jiān)督檢查并重轉(zhuǎn)變

近年來，財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部違法違紀(jì)案件逐年增多，違紀(jì)金額越來越大，違紀(jì)手段越來越隱蔽，給國(guó)家造成了巨大的損失。究其原因，主要是財(cái)政部門在公共財(cái)政資金的審批、投入和使用、收效等流程過程中存在約束力乏力和內(nèi)部控制制度失效等問題。可見健全財(cái)政內(nèi)部控制制度，強(qiáng)化財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督非常重要。

一國(guó)外銀行家就銀行資金問題說過：“我不怕外面的人來?yè)v亂，我的防備設(shè)施足以抵擋外來干擾，我最怕的是內(nèi)部人員搞破壞，因?yàn)閮?nèi)部的破壞是最難發(fā)現(xiàn)的”。因此，我們一定要高度重視財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督檢查工作，牢固建立起內(nèi)部防火墻。通過有效的內(nèi)部監(jiān)督檢查機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作中的漏洞和不足，及時(shí)暴露問題，達(dá)到“懲前毖后，治病救人”的目的，能夠及時(shí)地挽救一些同志，使他們懸崖勒馬。即能使干部隊(duì)伍更加廉潔自律，又保護(hù)了國(guó)有資產(chǎn)不受侵吞蠶食。