金融監(jiān)管完善立法初探

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【摘要】文章通過(guò)對(duì)我國(guó)目前金融發(fā)展中存在的問(wèn)題的分析，提出應(yīng)從完善金融立法、采取謹(jǐn)慎性和保護(hù)性措施為主要內(nèi)容的“環(huán)境管理”型金融監(jiān)管等方面來(lái)加強(qiáng)我國(guó)的金融監(jiān)管。

【關(guān)鍵詞】金融監(jiān)管；完善立法；謹(jǐn)慎性措施；保護(hù)性措施

一、目前我國(guó)金融發(fā)展中存在的問(wèn)題

目前，我國(guó)處于金融發(fā)展的特殊階段，總體來(lái)看，金融形勢(shì)發(fā)展趨勢(shì)良好，但有些問(wèn)題也是不容忽視的。

（一）現(xiàn)貨市場(chǎng)發(fā)展不規(guī)范

目前，現(xiàn)貨市場(chǎng)參與者有純粹以投機(jī)炒作為目的入市的，如國(guó)債回購(gòu)中的“3.27事件”；也有為了進(jìn)行長(zhǎng)期投資，只因難以籌集到長(zhǎng)期資金而轉(zhuǎn)向貨幣市場(chǎng)籌集資金的，如同業(yè)拆借市場(chǎng)上發(fā)生的拆借期限長(zhǎng)的資金所占比例過(guò)大。這說(shuō)明，現(xiàn)貨市場(chǎng)參與者行為有待規(guī)范。

（二）資本市場(chǎng)尚不發(fā)達(dá)，期貨市場(chǎng)管理不善

目前，資本市場(chǎng)的市場(chǎng)機(jī)制不健全，力量分散，缺乏新的投資主體形成；同時(shí)，規(guī)模過(guò)小，結(jié)構(gòu)單一，難以適應(yīng)企業(yè)融資的需求。如股票市場(chǎng)還是一個(gè)“圈錢”第一，過(guò)分投機(jī)充斥于市的市場(chǎng)，泡沫色彩濃重。而目前我國(guó)期貨市場(chǎng)的交易額占金融市場(chǎng)的比例較小，且操作不規(guī)范，未對(duì)期貨市場(chǎng)上出現(xiàn)的新問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)立法，造成期貨市場(chǎng)尚未充分發(fā)揮其保值功能。

（三）銀行自我控制機(jī)制不健全，非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督缺位

目前，我國(guó)商業(yè)銀行還沒(méi)有真正建立起法人治理結(jié)構(gòu)和利益約束機(jī)制，內(nèi)部監(jiān)管乏力，導(dǎo)致銀行出現(xiàn)大量的不良資產(chǎn)需處置，同時(shí)，還面臨著大量存款需找出路卻又“惜貸、拒貸”的尷尬局面。非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督指標(biāo)體系監(jiān)管的都是時(shí)點(diǎn)數(shù)據(jù)，缺乏對(duì)業(yè)務(wù)流量狀況的監(jiān)控，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況只能根據(jù)時(shí)點(diǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行判斷和控制，無(wú)法對(duì)金融的突發(fā)事件做出科學(xué)預(yù)測(cè)。

（四）金融體系市場(chǎng)化程度不高

我國(guó)金融體系的建立起步較晚，雖已經(jīng)過(guò)較快發(fā)展，但市場(chǎng)化程度仍不高，如利率尚未市場(chǎng)化等。加之，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)體制本身也有一個(gè)完善的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)是必然的，因此，金融市場(chǎng)也同樣會(huì)受到的政府干預(yù)。這樣，金融體系并未完全按照市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行運(yùn)作，其市場(chǎng)化程度還有待提高。

（五）法制不健全，宏觀監(jiān)管力度不夠

我國(guó)目前的金融立法不完善，還有很大的立法空間；而且，現(xiàn)有金融法律法規(guī)有些在執(zhí)行過(guò)程中還存在漏洞，不能規(guī)范參與者的交易行為，使金融秩序有時(shí)出現(xiàn)混亂。同時(shí)，在分業(yè)監(jiān)管體制下，銀行、證券、保險(xiǎn)監(jiān)管部門缺乏協(xié)調(diào)配合，難以形成監(jiān)管合力，導(dǎo)致有些金融機(jī)構(gòu)的行為“游離”于監(jiān)管之外，對(duì)其監(jiān)管力度不夠。

二、加強(qiáng)我國(guó)金融監(jiān)管的建議

縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家金融監(jiān)管可看出，一國(guó)的金融監(jiān)管必然由一國(guó)金融發(fā)展的具體情況而定。因此，結(jié)合我國(guó)目前金融發(fā)展的實(shí)際，我國(guó)金融監(jiān)管應(yīng)采取以立法為主，再采取謹(jǐn)慎性和保護(hù)性手段，以實(shí)現(xiàn)對(duì)金融業(yè)的有效監(jiān)管，只有這樣才能迎接開放市場(chǎng)的挑戰(zhàn)。

（一）完善我國(guó)金融立法，使我國(guó)金融業(yè)向法治化、制度化、規(guī)范化方向發(fā)展

入世以來(lái)，面對(duì)全方位的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，我國(guó)金融服務(wù)業(yè)當(dāng)前的綜合性立法和單項(xiàng)管理法都失之完整，無(wú)法適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)一體化服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入之下金融服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放的需要。因此，急需參照WTO和GATS（服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定）規(guī)則，對(duì)我國(guó)金融業(yè)立法做出立、改、廢：（1）抓緊填補(bǔ)商業(yè)銀行的立法真空，如我國(guó)商業(yè)銀行尚未開展的金融租賃和新興金融衍生工具等新金融業(yè)務(wù)的立法。（2）加快出臺(tái)或修改以規(guī)范外資金融機(jī)構(gòu)的立法，如《外資銀行法》、《合資銀行法》、《外資財(cái)務(wù)公司法》以及與此配套的《外資金融機(jī)構(gòu)違法經(jīng)營(yíng)處罰條例》等的立法。（3）加緊制定調(diào)節(jié)金融市場(chǎng)所需的立法，如《非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定》、《境內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)外提供外匯擔(dān)保管理辦法》及其實(shí)施細(xì)則等法規(guī)。（4）其他立法，諸如再保險(xiǎn)管理規(guī)定、合作金融管理、金融機(jī)構(gòu)合并重組、金融機(jī)構(gòu)的關(guān)、停、破產(chǎn)運(yùn)作等方面的立法監(jiān)督真空也急待補(bǔ)白。

（二）采取“環(huán)境管理”，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融業(yè)的有效監(jiān)管

面對(duì)金融創(chuàng)新和金融自由化，以保護(hù)措施和預(yù)防措施為主要內(nèi)容的“環(huán)境管理”型金融監(jiān)管則越來(lái)越受到重視。

1．謹(jǐn)慎性手段。謹(jǐn)慎控制是為了減小系統(tǒng)失靈的風(fēng)險(xiǎn)并避免由金融危機(jī)而引起的各種波動(dòng)。眾所周知，監(jiān)管者的任務(wù)是保證金融機(jī)構(gòu)謹(jǐn)慎經(jīng)營(yíng)，防止個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)演變成系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，并且，在保證金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處于可控狀態(tài)的前提下鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)。因此，金融監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)從市場(chǎng)準(zhǔn)入、資本充足率、流動(dòng)性、業(yè)務(wù)活動(dòng)及市場(chǎng)退出等方面對(duì)金融機(jī)構(gòu)加以監(jiān)管，并建立適宜的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，包括高效的信貸審批流程、信用保證機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)、不良資產(chǎn)處置機(jī)制和內(nèi)控機(jī)制，形成以中央銀行為監(jiān)管核心，商業(yè)銀行內(nèi)部監(jiān)管為監(jiān)管基礎(chǔ)，社會(huì)監(jiān)管為監(jiān)管補(bǔ)充，并聯(lián)合證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和存款保險(xiǎn)基金的全方位立體型監(jiān)管體系，以增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，保證整個(gè)金融體系的安全。同時(shí)，監(jiān)管當(dāng)局還必須把握好監(jiān)管的尺度，做到既能保證金融體系的安全穩(wěn)定，又能維持必不可少的競(jìng)爭(zhēng)。為此，有必要放松市場(chǎng)禁入的限制，鼓勵(lì)引入更多的銀行，包括民營(yíng)銀行等，以保持適度的競(jìng)爭(zhēng)。

為提高我國(guó)金融監(jiān)管的有效性，充分發(fā)揮預(yù)防、控制和化解風(fēng)險(xiǎn)的功能，我國(guó)的金融監(jiān)管方式也必須使非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)和現(xiàn)場(chǎng)檢查成為有機(jī)的整體，成為監(jiān)管連續(xù)過(guò)程的相互補(bǔ)充的兩個(gè)重要環(huán)節(jié)。非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)要為現(xiàn)場(chǎng)檢查提供風(fēng)險(xiǎn)信息和目標(biāo)導(dǎo)向。現(xiàn)場(chǎng)檢查要為非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)提供實(shí)際證據(jù)和信息反饋，最后形成統(tǒng)一的監(jiān)管結(jié)論，采取統(tǒng)一的監(jiān)管行動(dòng)，盡快實(shí)現(xiàn)監(jiān)管程序的常規(guī)化、制度化和全程化。這樣可以盡量避免運(yùn)動(dòng)性和重復(fù)性的檢查，避免問(wèn)題或風(fēng)險(xiǎn)不斷積累和蔓延。

2．保護(hù)性手段。保護(hù)性管制主要是為了解決那些會(huì)影響金融機(jī)構(gòu)和顧客，特別是與其廣大小顧客有關(guān)的信息不對(duì)稱問(wèn)題。作為涉及到貨幣市場(chǎng)和資本市場(chǎng)多方利益的金融機(jī)構(gòu)，其信息披露尤為重要，法律對(duì)其要求也更為嚴(yán)格。公開披露的信息應(yīng)能滿足所有市場(chǎng)參與者的需要，包括目前及潛在的持股人和債券持有人，其他銀行、存款人、其他貸款人、其他交易方以及公眾。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)的信息披露制度要能使市場(chǎng)參與者及時(shí)、同步、準(zhǔn)確、全面地獲得包括資產(chǎn)質(zhì)量、內(nèi)部控制機(jī)制、治理機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)狀況等各方面信息。然而，由于銀行業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，銀行信息披露或受到自身安全和競(jìng)爭(zhēng)的制約，或出于替客戶保密等需要，目前銀行業(yè)財(cái)務(wù)信息的公開程度不高。對(duì)此，我國(guó)有必要改進(jìn)現(xiàn)有會(huì)計(jì)制度規(guī)范，加強(qiáng)商業(yè)銀行的表外會(huì)計(jì)信息和非會(huì)計(jì)信息的披露；有必要針對(duì)金融業(yè)制定更多的補(bǔ)充信息披露指引，徹底解決“信息不對(duì)稱”問(wèn)題，防止大股東利用內(nèi)幕消息進(jìn)行炒作，防止銀行將債務(wù)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給普通投資者。另外，對(duì)金融機(jī)構(gòu)違反信息披露管理辦法的行為，法律還要加重懲罰和救濟(jì)力度，嚴(yán)格追究金融機(jī)構(gòu)以及責(zé)任人的責(zé)任，對(duì)因此受損的股東、投資者提供完備的救濟(jì)方式。

為了保護(hù)眾多社會(huì)成員的利益，盡量減少社會(huì)動(dòng)蕩，有必要建立完善的有問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)事后救濟(jì)法律制度以及金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)的操作規(guī)則。如“明確金融監(jiān)管部門對(duì)有問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的處置權(quán)，建立以救助為主的處置體系；建立存款保證基金制度，一旦問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)發(fā)生倒閉、清盤，由該基金償付存款人一定額度的存款；建立問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理公司制度，由該公司作為問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)或倒閉或清算的過(guò)渡機(jī)構(gòu)，接受并處置機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)及債務(wù)”等。對(duì)于上市金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)的條件，應(yīng)較之其他上市公司更嚴(yán)格，且要貫徹中小股東權(quán)益優(yōu)先這一原則。

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