銀行監(jiān)管體系中的法律困境思考論文

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摘要：本文反思了我國大陸現(xiàn)有監(jiān)管法制的現(xiàn)狀，尤其是法律體系、法制的價(jià)值取向、法定主體權(quán)責(zé)構(gòu)造、監(jiān)管方法和手段的運(yùn)用、監(jiān)督機(jī)制、適應(yīng)銀行業(yè)國際化等方面的問題，并針對這些問題，提出了重視立法規(guī)劃和系統(tǒng)化、立足國情借鑒外國經(jīng)驗(yàn)、正確處理放松監(jiān)管與改善監(jiān)管和嚴(yán)格監(jiān)管的關(guān)系、完善監(jiān)管主體自身建設(shè)相關(guān)的制度及其它具體監(jiān)管制度等措施。

關(guān)鍵詞：銀行銀行監(jiān)管我國銀行監(jiān)管法制

一、我國銀行監(jiān)管法制的現(xiàn)狀及存在的問題

自1949年建國以來，我國銀行監(jiān)管法制發(fā)展歷經(jīng)了建國初期的開創(chuàng)階段，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期及社會主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期等三個(gè)階段。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，1995年3月18日通過了《中華人民共國和人民銀行法》(下文簡稱《人民銀行法》)及1995年5月10日通過的《中華人民共和國商業(yè)銀行法》(下文簡稱《商業(yè)銀行法》)標(biāo)志著我國銀行監(jiān)管法制體系已初步成形。這兩部大法成為我國銀行監(jiān)管法制體系的核心。

《人民銀行法》賦予中國人民銀行“按照規(guī)定審批，監(jiān)督管理金融機(jī)構(gòu)”、“按照規(guī)定監(jiān)督管理金融市場”、“有關(guān)金融監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)的命令和規(guī)章”等監(jiān)管職責(zé)，[1]這意味著專門性的代表國家的權(quán)威監(jiān)管主體已經(jīng)確立。該法還進(jìn)一步為與此同時(shí)，還有一系列的法規(guī)和人民銀行制定的金融規(guī)章涉及了銀行監(jiān)管問題。比較重要的行政法規(guī)有：《儲蓄管理?xiàng)l例》、《借款合同條例》、《中華人民共和國外匯管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》等。金融規(guī)章則更為繁多：《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》、《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》、《貸款通則》、《支付結(jié)算辦法》、《銀行帳戶管理辦法》、《關(guān)于對商業(yè)銀行實(shí)行資產(chǎn)負(fù)債比例管理的通知》、《信貸資金管理暫行辦法》、《制正存款業(yè)務(wù)中不正當(dāng)競爭行為的若干規(guī)則》、《大額可轉(zhuǎn)讓定期存單管理辦法》、《銀團(tuán)貸款暫行辦法》、《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》、《個(gè)人住房貸款管理辦法》等等。

從《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》及其它法規(guī)、規(guī)章所涉及銀行監(jiān)管的內(nèi)容來看，我國銀行監(jiān)管法制似乎已不僅初步成形，而且可謂較為“完善”了，尤其是一大串的銀行業(yè)務(wù)管理的金融規(guī)章更是甚為繁多。但是，深入分析既有的監(jiān)管法制，我們便會發(fā)現(xiàn)不僅既有的規(guī)則、制度尚有缺陷，而且疏漏及亟待補(bǔ)充的問題仍大量存在。這些問題主要表現(xiàn)在如下幾方面：

第一，監(jiān)管法制體系的構(gòu)建上存在諸多的不協(xié)調(diào)或不合理之處。我國現(xiàn)行的銀行監(jiān)管法制體系主要由兩個(gè)基本法律——《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》、國務(wù)院主持通過的行政法規(guī)及中國人民銀行的銀行管理規(guī)章（包括“規(guī)定”、“辦法”、“通知”等文件形式）。這三個(gè)層級的法律法規(guī)本應(yīng)是一個(gè)有機(jī)的協(xié)調(diào)整體，但是現(xiàn)實(shí)并非如此，尤其是后兩類存在的問題尤為突出。首先，后兩類文件并未真正起我國銀行監(jiān)管法制體系中存在的上述問題的主要原因在于：其一，缺乏制定規(guī)范性文件的效益理念，使得行政法規(guī)或規(guī)章相互之間或與法律之間有大量重疊的條文。這大大地增加了規(guī)范性文件的數(shù)量及特定文件的條文。銀行監(jiān)管規(guī)章制定的目的應(yīng)在于補(bǔ)救法律、行政法規(guī)的缺漏或者對有關(guān)內(nèi)容作補(bǔ)充性闡釋，絕不在于重復(fù)強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)的某些內(nèi)容，因?yàn)橹醒脬y行制定的規(guī)范性規(guī)件畢竟不同于一般的宣傳法律法規(guī)的文件。其二，缺乏制定規(guī)范性文件的系統(tǒng)化理念。這與制定者的規(guī)劃性和全局性把握的技術(shù)和意識水平有關(guān)。其三，制定者對已制定的規(guī)范性文件之及時(shí)修訂、廢止工作未予以足夠重視。我國社會、經(jīng)濟(jì)體制處于重大變革時(shí)期，政策性較強(qiáng)的“人民銀行規(guī)章”更有必要作出及時(shí)的調(diào)整、補(bǔ)充和完善。

第二，監(jiān)管法制的制度選擇不利于實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，也不利于商業(yè)銀行追求效率。這主要表現(xiàn)在《商業(yè)銀行法》及有關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章過于側(cè)重對商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管。在《商業(yè)銀行法》的第一。當(dāng)然，我國《商業(yè)銀行法》關(guān)注私法關(guān)系的規(guī)制與我國銀行業(yè)中國有銀行占絕對比重的現(xiàn)狀有關(guān)，因?yàn)閲秀y行的資產(chǎn)是國有資產(chǎn)，倘若像一般私法關(guān)系那樣廣泛自治，可能導(dǎo)致國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。立法者的這種顧慮有一定的合理性。但是，從國有銀行商業(yè)化的角度來看，這種選擇并不利于市場主體自主地位的確立，也不利于公平、自由競爭機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。況且私法關(guān)系可以由《合同法》調(diào)整，事實(shí)也正如此。

另外，我國中央銀行制定的大量銀行監(jiān)管規(guī)章，沒有真正從有助于提高監(jiān)管效率、質(zhì)量的角度出發(fā)，而是著眼于銀行具體業(yè)務(wù)操作上的監(jiān)管。如我國銀行監(jiān)管規(guī)章中有關(guān)銀行結(jié)算及信貸業(yè)務(wù)的規(guī)則甚多，且極為細(xì)致入微，諸如《異地托收承付結(jié)算辦法》、《商業(yè)匯票辦法》、《違反銀行結(jié)算制度處罰規(guī)定》、《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》、《國內(nèi)信用證結(jié)算辦法》、《支付結(jié)算辦法》、《貸款通則》、《貸款的管理辦法》、《個(gè)人定期儲蓄存款存單小額抵押貸款辦法》、《電子化專項(xiàng)資金管理辦法》、《商業(yè)銀行自營住房貸款管理暫行規(guī)定》、《制止存款業(yè)務(wù)中不正當(dāng)競爭行為的若干規(guī)則》、《大額可轉(zhuǎn)讓定期存單管理辦法》、《個(gè)人住房擔(dān)保貸款管理試行辦法》、《銀團(tuán)貸款暫行辦法》、《境內(nèi)機(jī)構(gòu)借用國際商業(yè)貸款管理辦法》等等。

第三，監(jiān)管主體的法定權(quán)責(zé)之構(gòu)造存在諸多不足。首先是立法對法定監(jiān)管主體——中國人民銀行的監(jiān)管職權(quán)之規(guī)制過于寬泛和原則化?！度嗣胥y行法》第2、4、7條都是原則性地肯定了中國人民銀行監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)和金融市場，該法雖為“金融監(jiān)督管理”設(shè)了專章，但遺憾的是不僅條文數(shù)上僅有7條，而且每個(gè)條文的內(nèi)容均為原則性的規(guī)定，如第31條指出“中國人民銀行按照規(guī)定審批金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、終止及其業(yè)務(wù)范圍”；第32。檢查監(jiān)督時(shí)，檢查監(jiān)督人員應(yīng)當(dāng)出示合法的證件。商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)按中國人民銀行的要求，提供財(cái)務(wù)會計(jì)資料、業(yè)務(wù)合同和有關(guān)經(jīng)營管理方面的其他信息?！钡聡躲y再次，法律法規(guī)對人民銀行工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)及違反法定程序或?yàn)E用權(quán)力的監(jiān)督未能明確地要求。由于中央銀行擔(dān)負(fù)著監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)和金融市場的重要責(zé)任，而金融業(yè)務(wù)又具有很強(qiáng)的專業(yè)性，況且各國對商業(yè)銀行主要管理人員的任職一般均有法定的要求，為加強(qiáng)銀行監(jiān)管的有效性，筆者認(rèn)為我國也應(yīng)對人民銀行工作人員，尤其是主要的負(fù)責(zé)人之業(yè)務(wù)素質(zhì)作出嚴(yán)格要求。至于人民銀行及其工作人員履職的監(jiān)督問題，在《人民銀行法》第49、50條有所規(guī)制，另外《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》均提供了“行政訴訟”機(jī)制實(shí)現(xiàn)司法監(jiān)督。但這些規(guī)制仍過于簡單，有待立法進(jìn)一步完善。

第四，監(jiān)管法制在構(gòu)建、運(yùn)用監(jiān)管手段和方法上有缺漏。我國銀行監(jiān)管法制對市場準(zhǔn)入監(jiān)管、稽核檢查監(jiān)管、調(diào)查統(tǒng)計(jì)、市場退出、謹(jǐn)慎性要求等手段均已納入監(jiān)管法制體系中，但是對存款保險(xiǎn)制度等監(jiān)管手段，則尚未予以足夠重視，存款保險(xiǎn)制度在我國尚為空白狀態(tài)。各國實(shí)踐表明，存款保險(xiǎn)制度在維護(hù)金融秩序和穩(wěn)定銀行體系起到了明顯的作用。正因?yàn)槿绱?，?0世紀(jì)70年代以來，不少國家已紛紛以不同方式建立此制。該項(xiàng)制度有助于借助存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來加強(qiáng)對銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管，尤其是有助于通過存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)督促銀行減少違法經(jīng)營。我國銀行業(yè)因各種原因積累的不良資產(chǎn)問題使銀行潛伏了極大的風(fēng)險(xiǎn)，倘若不及時(shí)采取有效措施，不良資產(chǎn)及其帶來的風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)一步強(qiáng)化，存款人面臨的風(fēng)險(xiǎn)也將更大。存款保險(xiǎn)制度可在一定程度上可促成這些風(fēng)險(xiǎn)的降低和防范。

市場退出監(jiān)管是在銀行機(jī)構(gòu)發(fā)生信用危機(jī)或可能發(fā)生信用危機(jī)時(shí)，中央銀行認(rèn)為保護(hù)存款人或投保人利益并恢復(fù)市場秩序而有必要關(guān)閉該機(jī)構(gòu)，以及其他原因主動(dòng)退出市場時(shí)，中央銀行依法對退出全過程的監(jiān)管。我國《商業(yè)銀行法》對此種監(jiān)管設(shè)了專章“接管和終止”(第七章)，但是該法對銀行因破產(chǎn)或主動(dòng)退出市場的監(jiān)管之規(guī)定過于簡單，僅有原則性的4個(gè)條文，諸如關(guān)閉中債務(wù)清償原則、債務(wù)重組、有效資產(chǎn)的承接、被關(guān)閉銀行的托管等均無規(guī)定。另外，我國尚無針對一般企業(yè)的破產(chǎn)法，[16]何況銀行不同于一般企業(yè)，它的破產(chǎn)有可能引發(fā)一系列的社會問題，法制必須對破產(chǎn)程序的各種問題設(shè)置監(jiān)管。美國借助聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司來監(jiān)管和處理銀行破產(chǎn)問題，并在20世紀(jì)80年修正支付法，公開對商業(yè)銀行援助，運(yùn)用資本暫緩政策、過渡銀行等方法來處理銀行破產(chǎn)中的問題。

在謹(jǐn)慎要求方面，《商業(yè)銀行法》已對資產(chǎn)負(fù)債比例管理的資本充足率、貸款余額與存款余額的比例、流動(dòng)性資產(chǎn)余額與流動(dòng)性負(fù)債余額的比例、對同一借款人的貸款余額與商業(yè)銀行資本余額的比例等作出規(guī)定。很顯然，這些指標(biāo)過于簡單。為此，中國人民銀行作了進(jìn)一步規(guī)定，即1997年1月1日起執(zhí)行的資產(chǎn)負(fù)債比例管理辦法，該辦法設(shè)置的指標(biāo)分為監(jiān)控指標(biāo)和監(jiān)測指標(biāo)，前者包括資本充足率、貸款質(zhì)量、單個(gè)貸款比例、備付金比例、拆借資金比例、境外資金運(yùn)用、國際商業(yè)借款、存貸款比例、中長期貸款比例、資產(chǎn)流動(dòng)比例等十個(gè)指標(biāo)；后者主要有風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)比例、股東貸款比例、外匯資產(chǎn)比例、利息回營風(fēng)險(xiǎn)。

我國兩大基本法律對監(jiān)管方法僅有原則性的規(guī)定，諸如以何種形式和程序來實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場、非現(xiàn)場的監(jiān)管，或者通過利用外部審計(jì)師對有關(guān)信息進(jìn)行核實(shí)，這些方法的具體運(yùn)用均未上升到法制的層面。[20]

第五，監(jiān)管機(jī)制過于強(qiáng)調(diào)法定權(quán)威監(jiān)管機(jī)制的運(yùn)用——疏忽了銀行內(nèi)部控制和同業(yè)自律機(jī)制的兼用。我國《商業(yè)銀行法》在內(nèi)部控制機(jī)制的設(shè)計(jì)上僅有三個(gè)條文，即第59、60和61條。第59條要求健全企業(yè)規(guī)則和制度；第60條要求健全稽核和檢查制度，并要求對分支機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行經(jīng)常性的稽核和檢查監(jiān)督；第61條規(guī)定業(yè)務(wù)報(bào)告。這種規(guī)制有如下幾個(gè)缺陷：其一，規(guī)定過于原則化。業(yè)務(wù)管理規(guī)則、制度及稽核、檢查制度的具體要求均需時(shí)與合法。銀行監(jiān)管法制健全的國法定情形下可直接任命一位審計(jì)員。[21]德國《銀行法》規(guī)定了特別情況下信用機(jī)構(gòu)任命的審計(jì)員需通報(bào)監(jiān)督局，并可要系統(tǒng)的再監(jiān)管，勢必使該機(jī)制處于虛設(shè)的狀態(tài)。

在同業(yè)自律方面，我國法制尚未對此給予足夠重視。盡管已經(jīng)組建了全國性的銀行業(yè)協(xié)會，但是其地位和作用尚未在法律層面上予以充分關(guān)注。銀行同業(yè)組織及其自律機(jī)制在諸多國家和地區(qū)頗受關(guān)注，香港的銀行業(yè)公會便是成功的例子。同業(yè)組織及其自律機(jī)制在我國法制中的完善尤為重要，這是因?yàn)?，首先同業(yè)組織的自律與協(xié)助管理銀行業(yè)可以充分發(fā)揮其專業(yè)性優(yōu)勢——組織的管理與工作人員普遍熟悉銀行及其經(jīng)營業(yè)業(yè)組織也可以借助全行業(yè)的力量來促成法定權(quán)威監(jiān)管機(jī)制的完善——特別是監(jiān)管規(guī)章的及時(shí)廢、改、立和抵制不當(dāng)?shù)谋O(jiān)管權(quán)力之運(yùn)作。

第六，監(jiān)管法制在適應(yīng)銀行業(yè)國際化方面存在不足。我國在銀行業(yè)國際化方面的監(jiān)管法制已有1994年4月1日施行的《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則、《關(guān)于外資金融機(jī)構(gòu)在中國設(shè)立常駐代表機(jī)構(gòu)的管理辦法》、《中外合資投資銀行類機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》、《境外金融機(jī)構(gòu)管理辦法》、《上海浦東外資金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)試點(diǎn)暫行管理辦法》、《境內(nèi)機(jī)構(gòu)借用國際商業(yè)貸款管理辦法》、《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》等。綜觀這些法規(guī)、規(guī)章，仍有如下不足：1)規(guī)范性文件的權(quán)威性不高。這些文件除《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》是國務(wù)院通過和的行政法規(guī)外，其余多為中國人民銀行頒發(fā)。這種狀況不利于對外塑造“法制完備”和“依法監(jiān)管”銀行業(yè)的形象，但國際上通常把銀行信用及銀行監(jiān)管法制的完備狀況聯(lián)系起來。盡管《商業(yè)銀行法》在其“附則”中規(guī)定：“外資銀行、中外合資商業(yè)銀行、外國商業(yè)銀行分行適用本法規(guī)定，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，適用其規(guī)定”，但是《商業(yè)銀行法》畢竟是立足國內(nèi)銀行及其業(yè)務(wù)，因此對外資金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管可能難于有效實(shí)現(xiàn)，特別是《商業(yè)銀行法》自身尚有諸多不足會強(qiáng)化這種效果。2)在監(jiān)管內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的方法上過于原則而不便于操作。

此外，我國銀行監(jiān)管法制的缺陷還與相關(guān)的配套政策和法制的不健全有關(guān)。我國銀行監(jiān)管法制中存在的諸如監(jiān)管主體地位和具體權(quán)責(zé)的落實(shí)問題等，已不僅僅是法律問題，它還涉及到國家權(quán)力的分配和制約機(jī)制，與國家的政治體制改革息息相關(guān)聯(lián)；對國有商業(yè)銀行的監(jiān)管困難也直接關(guān)涉到金融體制、國有企業(yè)轉(zhuǎn)制等重大問題。相關(guān)的配套法制諸如企業(yè)破產(chǎn)法制、會計(jì)法律制度、審計(jì)法律制度等的健全都直接關(guān)系到銀行監(jiān)管制度能否順利地進(jìn)入現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中去。正如克萊因指出，要防止金融風(fēng)暴的爆發(fā)，必須具備三個(gè)條件：要建立健全企業(yè)破產(chǎn)法、會計(jì)和交易制度，增加市場的透明度，以及要有良好的教育制度。

二、完善我國銀行監(jiān)管法制的若干思考

鑒于我國銀行監(jiān)管法制仍存在許多不足和缺憾，今后的監(jiān)管法制建設(shè)需注意如下問題：

1.在法律、法規(guī)及規(guī)章的制定與廢改上要突出監(jiān)管法制體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)和完備。要達(dá)到這一目標(biāo)，首先法律法規(guī)及規(guī)章的創(chuàng)制者必須重視立法的整體規(guī)劃。由于我國專門針對銀行監(jiān)管的法律只有兩個(gè)，行政法規(guī)也不多，引發(fā)監(jiān)管法制內(nèi)部不協(xié)調(diào)的主要原因來自于人民銀行制訂的一系列監(jiān)管規(guī)章。人民銀行要克服此弊病，一方面要盡可能對近期需要制定的規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)劃；另一方面也要注意切忌發(fā)現(xiàn)“一事”便立“一法”的流弊，這種作法既不便于監(jiān)管者執(zhí)法，也不便于銀行自覺地守法，同時(shí)還可能引發(fā)相關(guān)規(guī)章之間的不協(xié)調(diào)不照應(yīng)。要作好立法和制定銀行監(jiān)管規(guī)章的計(jì)劃性，也需要制定者具有前瞻性地把握國內(nèi)金融體制改革的動(dòng)態(tài)，也需要制定者熟悉市場經(jīng)濟(jì)體制成熟國家相關(guān)制度的具體內(nèi)容。其次，法律、法規(guī)及規(guī)章的制定者必須充分重視對既有的法律規(guī)章不合時(shí)宜的內(nèi)容進(jìn)行處理，尤其是那些與新法律法規(guī)相抵觸的規(guī)章更應(yīng)及時(shí)地廢止或修改。我國處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程，目前的法律法規(guī)，分門別類地逐漸系統(tǒng)化不僅必要，而且是當(dāng)務(wù)之急。否則會徒增監(jiān)管者履職的成本，也會增大各銀行遵守有關(guān)規(guī)章的困難。2.充分重視在結(jié)合國情的基礎(chǔ)上借鑒外國立法經(jīng)驗(yàn)，尤其是那些銀行監(jiān)管法制行之有效的國家之經(jīng)驗(yàn)，并使我國銀行監(jiān)管法制大膽接納國際通行的規(guī)則和制度。銀行監(jiān)管是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的活動(dòng)，銀行監(jiān)管法制則既是技術(shù)性、專業(yè)性并具的法律制度。這種技術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)的法制不同于那些與文化因素聯(lián)系緊密的婚姻、家庭、繼承等領(lǐng)域的法律，后者因體現(xiàn)文化的穩(wěn)定性、繼承性，國的法律制度及實(shí)施機(jī)制作系統(tǒng)的研究；再次，應(yīng)注意引進(jìn)國外的監(jiān)管法制專家和實(shí)務(wù)部門的優(yōu)秀人才來國內(nèi)傳授經(jīng)驗(yàn)和技能；此外，重視調(diào)查分析國內(nèi)現(xiàn)有監(jiān)管法制及其實(shí)施的局限性，結(jié)合實(shí)際在法制的完善和實(shí)施上借鑒外國的經(jīng)驗(yàn)，絕無必要為中國監(jiān)管法制之特色而拒絕外國具有參考價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。

3.要處理好放松監(jiān)管與改善監(jiān)管、嚴(yán)格監(jiān)管之間的關(guān)系。我國監(jiān)管法制由于打上了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的烙印，諸多制度具有一定滯后性，特別是在我國加入WTO后，我們必須直面放松監(jiān)管與改善監(jiān)管、嚴(yán)格監(jiān)管的沖擊與協(xié)調(diào)。放松監(jiān)管是指我國既有法制必須逐步適應(yīng)WTO有關(guān)金融服務(wù)方面的制度和規(guī)則之要求，放棄過去體現(xiàn)過多干預(yù)的銀行監(jiān)管制度，尤其是涉外銀行業(yè)務(wù)方面的管制，這勢必增大我國銀行業(yè)及金融市場遭受國際金融風(fēng)險(xiǎn)滲透的可能性。為了防范風(fēng)險(xiǎn)，銀行監(jiān)管只能走向改進(jìn)監(jiān)管質(zhì)量和提高監(jiān)管效率，將全面的嚴(yán)格監(jiān)管發(fā)展為有重點(diǎn)的高質(zhì)量監(jiān)管。在監(jiān)管法制上也必須作出回應(yīng)，逐步地放棄和修正舊法制的過嚴(yán)監(jiān)管，及時(shí)地有步驟地健全應(yīng)該監(jiān)管方面的法律制度。有鑒于此，銀行監(jiān)管法制的廢、改、立不僅需要勇氣，更需要“技術(shù)”。

4.完善監(jiān)管主體自身建設(shè)相關(guān)的制度。監(jiān)管主體自身建設(shè)的制度化和規(guī)范化關(guān)系到整個(gè)銀行監(jiān)管法制及實(shí)施水平的提高。監(jiān)管主體建設(shè)需法律進(jìn)一步明確其地位和權(quán)責(zé)，要把防范地方政府干預(yù)、提高銀行監(jiān)管效率的具體措施制度化。監(jiān)管主體內(nèi)一步深化，銀行監(jiān)管工作人員的責(zé)任更加艱巨，其素質(zhì)也就更有必要作出更高要求。

5.在具體的監(jiān)管制度完善方面需抓好如下工作：其一，完善監(jiān)管主體對銀行進(jìn)行稽核檢查的保障制度。對于非規(guī)場檢查，應(yīng)具備在單個(gè)和并表的基礎(chǔ)上收集、檢查、分析、審核報(bào)告的手段。因此人民銀行應(yīng)對銀行報(bào)告，尤其是需強(qiáng)制性報(bào)告的問題、程序和時(shí)間作出規(guī)制，月報(bào)表和附加資料、年度決算、營業(yè)報(bào)告和審計(jì)報(bào)告等材料的內(nèi)容、信息準(zhǔn)確性要求及提出的時(shí)間、程序均需詳盡規(guī)制，這才有助于監(jiān)管者作出準(zhǔn)確非現(xiàn)場的分析?，F(xiàn)場檢查制度的構(gòu)建更為迫切，檢查程序及檢查權(quán)力的保障是該制度的核心，可借鑒美國的立法經(jīng)驗(yàn)，賦予監(jiān)管主體以不預(yù)先通知的絕對檢查權(quán)——一旦進(jìn)入被檢查銀行，檢查當(dāng)局便控制了銀行的一切資料和財(cái)產(chǎn)，以避免各種干預(yù)力量妨礙檢查的進(jìn)行。與此同時(shí)，法律也應(yīng)強(qiáng)化檢查人員的責(zé)任，疏于監(jiān)管者應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任，情節(jié)度的完善提出一個(gè)規(guī)范化的細(xì)則要求，并規(guī)范各銀行實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會《有效監(jiān)管的核心原則》的建議，內(nèi)部控制應(yīng)從組織結(jié)構(gòu)(職責(zé)的界定、貸款審批的權(quán)限分離和決策程序)、會計(jì)規(guī)則(對帳、控制單、定期試算等)、“雙人原則”(不同職責(zé)的分離、交叉核對、資產(chǎn)雙重控制和雙人簽字等)、對資產(chǎn)和投資的實(shí)際控制等些控制措施的有效性外，還應(yīng)要求內(nèi)部審計(jì)職能對監(jiān)管主體工作出報(bào)告，以便及時(shí)發(fā)出糾正的通知。

其三、構(gòu)筑必要的應(yīng)急措施[30]。我國《商業(yè)銀行法》規(guī)定了“接管”和“破產(chǎn)”制度，但對于銀行的緊急情形——無足夠自有資本清償能力或危險(xiǎn)狀況時(shí)的短期性應(yīng)急措施未作規(guī)定。緊急措施有助于防范個(gè)別銀行風(fēng)險(xiǎn)的漫延。緊急措施可由立法授權(quán)監(jiān)管主體采取如下措施：1)禁止或限制業(yè)主或股東以分配利潤和用擔(dān)保的方式提款；2）禁止銀行將可動(dòng)用支付手段參股投資等；3)禁止吸收存款、提供信貸或作部分限制；4)禁止銀行管理層和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)人從事業(yè)務(wù)活動(dòng)或作部分限制；5)派駐監(jiān)督人員監(jiān)督銀行業(yè)務(wù)等。對于經(jīng)營狀況良好且具有償付能力但面臨暫時(shí)流動(dòng)性困難的銀行，人民銀行可直接進(jìn)行貸款援助或由中央銀行提供擔(dān)保，以幫助解決短期困難。

其四，規(guī)范信息坡露。信息披露是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的必要補(bǔ)充。為保證金融市場的有效運(yùn)作，市場參與者獲取準(zhǔn)確而及時(shí)的信息極為必要。如德國聯(lián)邦監(jiān)管局設(shè)置了公告目錄單，優(yōu)先公告的為風(fēng)險(xiǎn)公告，此外還有經(jīng)理的委任或退休、股權(quán)的變化、法律地位的變化、可償資本的變化，尤為重要的是超過25%的虧損；同時(shí)《報(bào)告規(guī)則》還規(guī)定了公告的性質(zhì)、范圍、時(shí)間和編制格式。

其五，進(jìn)一步健全市場退出監(jiān)管制度。我國《商業(yè)銀行法》已原則性地構(gòu)建了銀行破產(chǎn)制度，但是還有許多具體問題未予涉及。今后的法規(guī)應(yīng)完善破產(chǎn)程序中的破產(chǎn)申請程序，法律應(yīng)規(guī)定銀行申請破產(chǎn)須向中國人民銀行提出，并應(yīng)把中國人民銀行定為向法院申請銀行破產(chǎn)的唯一主體，而不能由銀行直接向法院申請。因?yàn)殂y行的破產(chǎn)須謹(jǐn)慎為之，且需經(jīng)嚴(yán)格審查。同時(shí)還應(yīng)構(gòu)筑相應(yīng)的和解程序及有關(guān)期間的計(jì)算制度。銀行債務(wù)的清償、債務(wù)重組、有效資產(chǎn)的承接、被關(guān)閉銀行的托管等均需規(guī)范化。