財政監(jiān)督改革現(xiàn)狀分析

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編者按：本論文主要從當前我國財政監(jiān)管的現(xiàn)狀；當前我國財政監(jiān)督改革的指導(dǎo)思想；當前我國財政監(jiān)督的改革思路等進行講述，包括了財政監(jiān)管法律、法規(guī)、制度不健全，影響財政監(jiān)督的效果和權(quán)威、財政監(jiān)督機制不完善，影響財政監(jiān)督功能的發(fā)揮、要把財政監(jiān)督納入法制化的軌道、把財政監(jiān)督工作貫穿于整個財政管理工作之中、完善財政監(jiān)督機制，實現(xiàn)財政監(jiān)督工作規(guī)范化、制度化等，具體資料請見：

隨著改革開放的逐步深入，我國財政監(jiān)督職能日益完善、監(jiān)督力度不斷加強，它對促進我國經(jīng)濟發(fā)展、保障各項事業(yè)的順利進行發(fā)揮了重要作用。然而，財經(jīng)領(lǐng)域內(nèi)的違法違紀行為屢禁不止，財政?？畋慌灿?、會計信息失真、國有資產(chǎn)流失等問題大量存在。產(chǎn)生這些問題的原因何在？其中的重要因素之一是財政監(jiān)督不到位。因此，如何探索一條既符合我國國情，又有利于提高效率的監(jiān)督模式，目前已成為理論界、實務(wù)界乃至政府部門關(guān)注的熱點。下面是本人對當前我國財政監(jiān)督的現(xiàn)狀及其改革思路的幾點看法。

一、當前我國財政監(jiān)管的現(xiàn)狀

綜觀我國財政監(jiān)督的實踐，我國現(xiàn)行的財政監(jiān)督從某種程度上是屬于較為單純的行政監(jiān)督模式。這種模式是置于政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，而且財政管理權(quán)與財政監(jiān)督權(quán)相脫節(jié)。明顯存在缺乏權(quán)威性、獨立性和規(guī)范性的問題。并且當我們談及其及時、高效時應(yīng)以較為完善的立法為前提，就我國目前的實際情況來看，由于法制建設(shè)普遍滯后，使其本應(yīng)有的優(yōu)點也大打折扣。主要表現(xiàn)在：

（一）財政監(jiān)管法律、法規(guī)、制度不健全，影響財政監(jiān)督的效果和權(quán)威

建國以來，財政立法取得了顯著成績，相繼頒布了《預(yù)算法》、《會計法》、《稅收征管法》等財政法律、法規(guī)，使財政運行中一些重大領(lǐng)域基本做到了有法可依，為促進改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的建立發(fā)揮了重要作用。但從整體上看，財政立法嚴重滯后，迄今尚無一部完整的、具有權(quán)威性的對財政監(jiān)督職能、內(nèi)容和手段等方面作出專門規(guī)定的法律。我國各級財政部門開展財政監(jiān)督工作時，至今還是依照國務(wù)院1987年頒布的《關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》和財政部于1998年制發(fā)的《財政檢查工作規(guī)則》等規(guī)章和規(guī)范性文件進行。由于沒有將財政監(jiān)督提到足夠的立法高度，因而財政監(jiān)督地位得不到法律保障，在執(zhí)法上存在著尺度偏松、手段偏軟等問題，嚴重影響著財政監(jiān)督的權(quán)威性和成效。在這種情況下，財政監(jiān)督工作難免不帶有較大的偶然性，往往是對列入檢查的單位實施檢查，而沒有列入檢查的單位就失去了有效的監(jiān)督，極易遺漏，不符合財政管理的根本要求；制約了監(jiān)督效能發(fā)揮。職責(zé)分工還不明確，多頭檢查、重復(fù)檢查的現(xiàn)象還時有發(fā)生。在檢查計劃上不能相互銜接，工作信息上不能相互共享，檢查結(jié)論上不能相互利用，造成不必要的人力、財力和時間的浪費，使得監(jiān)督成本提高，監(jiān)督效率降低。

（二）財政監(jiān)督機制不完善，影響財政監(jiān)督功能的發(fā)揮

1、監(jiān)督內(nèi)容陳舊，方式單一，缺乏事前事中監(jiān)督。由于缺乏事前監(jiān)督，單位出于對自身利益的考慮，以爭投資、上項目為目的，只注重爭取建設(shè)資金，對于項目立項可行性、投資收益、償債能力等問題缺乏足夠的科學(xué)論證，因而在項目建設(shè)過程中出現(xiàn)預(yù)算不足等問題，影響了財政資金的使用效益。甚至導(dǎo)致不能對整個資金使用過程進行全方位監(jiān)督，因此使財政管理中許多不應(yīng)發(fā)生的問題發(fā)生了，而且有些違紀問題觸目驚心：截留、挪用、支出效益不高、損失浪費等問題諸多，有的甚者連人民的“保命錢”社會保障資金也敢挪用。

2、財政監(jiān)督偏重微觀監(jiān)督，忽視宏觀監(jiān)督，與現(xiàn)行的財政職能轉(zhuǎn)變不相適應(yīng)。隨著社會主義市場經(jīng)濟體系的確立和完善，政府與企業(yè)之間的利益分配主要通過稅收來調(diào)整，財政將由微觀管理向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，對企業(yè)財務(wù)收支管得過死的狀況應(yīng)該改變，對企業(yè)財務(wù)決算的審核要逐步交給中介機構(gòu)來完成，今后財政監(jiān)督工作應(yīng)主要強化對預(yù)算執(zhí)行、國民收入分配等方面的宏觀監(jiān)督。這就要求我們的財政監(jiān)督的思路、方式、手段也要隨之發(fā)生根本性變化，以行政事業(yè)單位違紀類型為例，真正屬于財務(wù)會計處理上的問題屬于少數(shù)，而違紀的實質(zhì)在于部門、單位領(lǐng)導(dǎo)行政決策、行政行為的違紀，如：擅自立項收取基金，挪用專項資金等，而對這種行政違紀，再采用經(jīng)濟處罰手段，就難以發(fā)揮監(jiān)督制約作用。

3、財政監(jiān)督績效的考核指標弊端嚴重。長期以來，對財政監(jiān)督機構(gòu)的考核指標是以組織收入為主，也就是以入庫額多少為評價指標，這樣造成了現(xiàn)行財政監(jiān)督存在著重檢查，輕整改，重罰繳，輕堵漏，監(jiān)督檢查與規(guī)范管理相脫離。一方面監(jiān)督機構(gòu)認為處罰數(shù)額越大，監(jiān)督成效就越突出，從而把查處違紀行為作為財政監(jiān)督唯一的工作內(nèi)容；另一方面被查單位感到監(jiān)督檢查只是罰款了事，這就促使被查單位在違紀風(fēng)險與成本和違紀“收益”之間權(quán)衡得失，認為查著了是你的，查不著是我的，抱著一種僥幸心理，這也是出現(xiàn)邊查邊犯，屢查屢犯問題的主要原因。

4、監(jiān)督與管理相脫節(jié)。目前，財政職能部門尚未與監(jiān)督機構(gòu)建立規(guī)范、暢通的溝通方式和制度，致使監(jiān)督機構(gòu)不能準確掌握各項財政資金的撥付情況及有關(guān)文件和會議精神，使監(jiān)督檢查工作經(jīng)常處于被動地位，降低了檢查工作的效率。

5、財政監(jiān)督支持系統(tǒng)不完善，影響監(jiān)督水平的發(fā)揮。財政監(jiān)督的組織領(lǐng)導(dǎo)體系不完善，沒有形成一個分工明確、責(zé)任清晰、高效運行的監(jiān)督組織體系；沒有建立一個集中、統(tǒng)一的監(jiān)督信息庫，缺乏一個對有關(guān)數(shù)據(jù)的收集、整理及分析系統(tǒng)；社會中介機構(gòu)的監(jiān)督作用沒有有效發(fā)揮；信息披露制度不完善，沒有充分發(fā)揮市場約束機制的作用。

6、財政監(jiān)督與其他經(jīng)濟監(jiān)督主體的關(guān)系沒有理順。由于各監(jiān)督主體之間的職責(zé)分工不明確，造成檢查計劃互不銜接，在大量重復(fù)檢查、交叉檢查的同時，仍然存在著監(jiān)督檢查的空白點和盲點。加之工作信息不共享，檢查結(jié)論不能相互利用，各部門孤軍奮戰(zhàn)，造成了不必要的人力、財力和時間的浪費，加大了監(jiān)督成本，降低了監(jiān)督效率。

7、監(jiān)督領(lǐng)域過窄，監(jiān)督手段單一。目前，財政監(jiān)督僅限于對預(yù)算單位財政性資金收支狀況進行監(jiān)督檢查，監(jiān)督領(lǐng)域過窄，監(jiān)督方式過于單一。監(jiān)督就是檢查，檢查就是查賬，財政監(jiān)督被具體的查賬實務(wù)所牽制，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

二、當前我國財政監(jiān)督改革的指導(dǎo)思想

（一）要把財政監(jiān)督納入法制化的軌道

我國財政監(jiān)督在法律建設(shè)上仍未跟上，即使目前我們制定了一些有關(guān)財政監(jiān)督的規(guī)章制度，但由于長期以來缺乏法治觀念，在社會管理中人治因素較多，經(jīng)常表現(xiàn)出極大于法的狀況。財政監(jiān)督工作很難嚴格執(zhí)行規(guī)章制度，流于形式，不能有效發(fā)揮作用。因而當務(wù)之急是制定與財政監(jiān)督相關(guān)的法律，通過法律形式來明確財政監(jiān)督的法律地位、規(guī)范財政監(jiān)督行為，明確各種監(jiān)督機構(gòu)組織的職責(zé)、權(quán)限、監(jiān)督程序和手段，依法監(jiān)督，嚴格執(zhí)法。

（二）把財政監(jiān)督工作貫穿于整個財政管理工作之中

財政監(jiān)督工作寓于整個財政收支活動之中，監(jiān)督無處不在。在稅收、預(yù)算編制、財政資金撥付、決算和資金使用效益各方面均有監(jiān)督。對整個財政管理工作實行全過程監(jiān)督。

（三）財政監(jiān)督工作要形成完善的監(jiān)督組織體系

建立比較完善的財政監(jiān)督機構(gòu)體系，如有人大、財政部門、政府主管部門、審計部門、社會中介機構(gòu)等各個方面的監(jiān)督。它們既明確分工、各有側(cè)重，又互相配合、形成合力，還互相制約、互相監(jiān)督。財政、審計部門、社會中介機構(gòu)發(fā)揮監(jiān)督作用。新聞媒體的監(jiān)督作用也很重要，一有問題就揭露，財政、審計部門就馬上介入調(diào)查。

三、當前我國財政監(jiān)督的改革思路

隨著我國經(jīng)濟國際化、全球化趨勢日益提高，財政在經(jīng)濟中的調(diào)控作用日益突現(xiàn)，公共財政體制的構(gòu)建提高了財政監(jiān)督的地位和作用，也給財政監(jiān)督提出了更高的要求。因此，為適應(yīng)新形勢的要求，筆者認為應(yīng)從以下幾個方面來進一步強化財政監(jiān)督管理工作。

（一）堅持財政監(jiān)督職能，加強法制建設(shè)

加快財政監(jiān)督立法進程，建立健全監(jiān)督約束機制。研究制訂《財政監(jiān)督法》以及完善各項財政、預(yù)算、稅收和國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)，初步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟需要的財稅法律框架和財政監(jiān)督法律體系，把財政監(jiān)督工作納入法制化軌道，使財政監(jiān)督工作真正做到有法可依，依法辦事。

要通過一系列法規(guī)和制度的制定，一系列監(jiān)督辦法的健全和完善，構(gòu)建起財政監(jiān)督體系，使之規(guī)范化、科學(xué)化、法制化。首先，要建立以會計信息質(zhì)量抽查公告為突破口，年度會計報表注冊會計師審查為基礎(chǔ)，國有大型企業(yè)會計主管委派為依據(jù)的企業(yè)會計監(jiān)督制度。建立健全基本建設(shè)支出預(yù)算編制制度和投資效益分析報告制度，國有資產(chǎn)評估和產(chǎn)權(quán)責(zé)任制度，社會保障資金征收、使用、管理制度，財政預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督制度，預(yù)算外資金征收、使用和專戶儲存等會計監(jiān)督管理制度，建立財政重點支出預(yù)算審定、資金撥付、安排使用全過程追蹤問效、考核評估監(jiān)督制度，使財政監(jiān)督有章可循、有法可依。其次，要加快對違章違紀責(zé)任追究制度的建立。根據(jù)《預(yù)算法》、《會計法》等財政稅收法規(guī)的要求，對企業(yè)內(nèi)部、社會中介機構(gòu)及政府監(jiān)督機構(gòu)的違紀、瀆職行為進行追究，要對直接責(zé)任人和單位負責(zé)人進行處理，并通過新聞曝光，行政、法律責(zé)任的追究，有效制止違法違紀行為，使各種法規(guī)制度得到有效的貫徹執(zhí)行，真正起到約束作用，維護國家制度和法律的嚴肅性、權(quán)威性。

（二）更新監(jiān)督理念，實現(xiàn)“五個轉(zhuǎn)變”

我國已加入世貿(mào)組織，WTO規(guī)則是市場經(jīng)濟必須遵循的普遍原則，這要求我們必須更新監(jiān)督理念，逐步實現(xiàn)從微觀監(jiān)督向宏觀經(jīng)濟管理的轉(zhuǎn)變，提高財政監(jiān)督層次，寓監(jiān)督于管理之中，更好地為財政調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行服務(wù)；不斷增強依法監(jiān)督理念，加大對違規(guī)行為的處罰力度，實現(xiàn)從重檢查、輕管理向依法監(jiān)督、依法管理轉(zhuǎn)變；樹立重內(nèi)部控制的監(jiān)督理念，實現(xiàn)從注重對被監(jiān)督單位的外部監(jiān)督向注重強化被監(jiān)督單位內(nèi)部控制和自律意識轉(zhuǎn)變；強化共同監(jiān)督的理念，實現(xiàn)從各自為戰(zhàn)的孤立式監(jiān)督向各監(jiān)督部門相互支持、配合的協(xié)同式監(jiān)督轉(zhuǎn)變；強化服務(wù)管理的理念，實現(xiàn)從單純強調(diào)監(jiān)督向監(jiān)督、服務(wù)并重轉(zhuǎn)變。

（三）完善財政監(jiān)督機制，實現(xiàn)財政監(jiān)督工作規(guī)范化、制度化

把立法監(jiān)督和行政監(jiān)督兩種監(jiān)督制度有機結(jié)合起來，不僅可以把財政監(jiān)督更好地納入規(guī)范化、法律化的軌道，改變由于對財政監(jiān)督認識上的差異造成在監(jiān)督執(zhí)行中的混亂、缺位等現(xiàn)象，而且更有利于當前行政監(jiān)督中許多問題從根本上得以規(guī)范和解決。具體表現(xiàn)在：

1、改變單一的事后檢查型的監(jiān)督方式，采取事前預(yù)警、事中監(jiān)管、事后評價、跟蹤反饋等多種監(jiān)督方法，形成日常監(jiān)督與專項監(jiān)督并存的新格局。

（1）是事前預(yù)警。對項目立項的合理性進行論征。在財政資金使用中，項目前期準備不足的現(xiàn)象大量存在：有的項目工程概預(yù)算與實際資金需要差別很大，資金缺口無從解決；有些地方反映拿到資金感到措手不及，來了錢不知道是干什么，來了錢不知道是給誰的。因此，財政監(jiān)督機構(gòu)要參與項目立項工作，對項目的論證過程的可行性提出合理化建議。二是對項目借款的償還能力進行論證。財政監(jiān)督部門要落實還貸資金是否有可靠來源，督促使用財政資金的單位對還貸資金作出具體規(guī)劃，測算各方面的財力和資金來源，制訂出具體的還貸計劃。

（2）是事中監(jiān)管。財政工作要一手抓好分錢，一手抓好管錢，兩手都不能軟。財政部門對提高財政資金使用效益有著不可推卸的監(jiān)督職責(zé)，必須睜大監(jiān)督的眼睛，監(jiān)督跟著資金走，財政資金分配到什么地方，財政就必須監(jiān)督到什么地方，建立跟蹤監(jiān)督機制，隨時掌握預(yù)算單位資金增減變動情況，對資金的去向和使用實行有效的監(jiān)督檢查。財政監(jiān)督要筑起一道堅不可摧的防范違規(guī)違紀與損失浪費的屏障，以確保財政資金的安全運行與高效使用。

（3）是事后評價。建立資金使用效果或效益評價制度，以利于調(diào)整政策，改進工作。

2、提高監(jiān)督效率，理順與其他經(jīng)濟監(jiān)督部門和政府的關(guān)系。在我國，負責(zé)對經(jīng)濟運行秩序?qū)嵤┍O(jiān)督的主要部門有財政、稅務(wù)、審計、有關(guān)監(jiān)管部門（人民銀行、證監(jiān)會等）、社會審計機構(gòu)，它們共同構(gòu)成我國的經(jīng)濟監(jiān)督體系。要有效提高財政監(jiān)督效率，必須理順與其他經(jīng)濟監(jiān)督部門的關(guān)系。各監(jiān)督主體的職責(zé)分工要清晰明確，監(jiān)督內(nèi)容各有側(cè)重。要建立監(jiān)督部門聯(lián)系制度和溝通協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建信息平臺。

3、創(chuàng)新財政監(jiān)督內(nèi)容。財政監(jiān)督要從偏重微觀監(jiān)督向強化宏觀監(jiān)督轉(zhuǎn)變，應(yīng)從過去對企事業(yè)單位的財務(wù)檢查轉(zhuǎn)向?qū)︻A(yù)算執(zhí)行情況、財政收入的征管情況、政府采購、轉(zhuǎn)移支付以及財稅政策的執(zhí)行情況和財政運行狀態(tài)進行反映和監(jiān)控。

（1）從財政監(jiān)督來看，財政工作中應(yīng)重預(yù)算、輕決算，與此相適應(yīng)則要強化預(yù)算編制過程中的監(jiān)督。而我國預(yù)算編制起始時間晚、編制過程短、編制內(nèi)容粗，財政部門及人大的監(jiān)督作用難以發(fā)揮。預(yù)算的準確性差，決算的調(diào)整大，預(yù)算失去了科學(xué)性和法律約束力，因此，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行和決算過程的監(jiān)督失去標準，監(jiān)督作用難以發(fā)揮。目前我國正在實行細化預(yù)算、部門預(yù)算改革，應(yīng)順勢健全預(yù)算編制過程中的財政監(jiān)督機制。

（2）加強國有企業(yè)的財務(wù)監(jiān)督。現(xiàn)階段國有企業(yè)正處于改革之中，要保護國有資產(chǎn)的合法權(quán)益不受侵犯，就要充分發(fā)揮財政部門、主管部門、審計部門及社會中介機構(gòu)的監(jiān)督作用。首先要制定法律，其次是有一套完善的工作程序和規(guī)范，再次是工作中要有多方面的監(jiān)督，使國有資產(chǎn)的處置有法律及規(guī)章制度的約束。

（3）加強社會保障資金的監(jiān)督。目前我國社會保障體系正在建立、完善之中，社會保障資金的管理、分配中問題不少，管理分散、收繳不及時、資金難以保值增值，甚至被挪用濫用。財政部門和社保主管部門、審計部門要在審批、抽查、評估等過程中加強監(jiān)督，確保社會保障資金運行安全、保值增值、分配合理、公正高效。