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地稅局稅收監(jiān)督調(diào)研報告

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地稅局稅收監(jiān)督調(diào)研報告

而存在于稅收中的“兩權(quán)”,則是稅務(wù)系統(tǒng)加強對權(quán)力行使監(jiān)督制約的重要部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在進一步推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)中,如何深化“兩權(quán)”監(jiān)督制約,建立健全相關(guān)制度和機制,是我們必須著力解決的問題。

中共中央在《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系*-*年工作規(guī)劃》中,把“加強對重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)權(quán)力行使的監(jiān)督”放在了突出位置,強化了對權(quán)力監(jiān)督制約的著力點和針對性。而存在于稅收中的“兩權(quán)”,則是稅務(wù)系統(tǒng)加強對權(quán)力行使監(jiān)督制約的重要部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在進一步推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)中,如何深化“兩權(quán)”監(jiān)督制約,建立健全相關(guān)制度和機制,是我們必須著力解決的問題。

一、“兩權(quán)”監(jiān)督制約的必要性、艱巨性和長期性

稅務(wù)系統(tǒng)的“兩權(quán)”,就是國家法律賦予稅務(wù)人員行使的稅收執(zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)。每個稅務(wù)人員為取得稅收,必然要在稅款征收、稅源管理、稅務(wù)稽查、行政處罰等稅收業(yè)務(wù)中行使稅收執(zhí)法權(quán)。由于稅收執(zhí)法權(quán)具有自由裁量性,為保證每個稅收執(zhí)法人員行使權(quán)力過程中的公正、公平、廉潔、奉公,就必然要對權(quán)力運行的過程進行監(jiān)督制約,以實現(xiàn)為國聚財、執(zhí)法為民的宗旨。而對稅務(wù)系統(tǒng)和隊伍的人、財、物的管理,就是各級稅務(wù)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部在行使行政管理權(quán),而加強對行政管理權(quán)運行過程的監(jiān)督制約,也是題中之義。因此,在稅務(wù)系統(tǒng)加強對“兩權(quán)”的監(jiān)督制約,不僅是維護稅務(wù)人員正當(dāng)行使職權(quán)取得稅收所必需的,也是稅務(wù)部門從源頭上有效預(yù)防腐敗所必要的。

稅務(wù)系統(tǒng)的“兩權(quán)”運行過程,有其業(yè)務(wù)的特殊性和復(fù)雜性,對應(yīng)的監(jiān)督制約就具有艱巨性。在重點監(jiān)督的對象上,不僅有各級稅務(wù)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部,還有一些重要崗位的人員,以及為數(shù)不少的稅收執(zhí)法人員,具有不同層次、人數(shù)眾多的特性;在權(quán)力運行的環(huán)節(jié)上,既有稅款征收、稅源管理環(huán)節(jié),又有稅務(wù)稽查、行政處罰等環(huán)節(jié),其稅款征收環(huán)節(jié),又有納稅申報、稅款核定、稅款解繳、欠稅清理等關(guān)節(jié)點,具有環(huán)節(jié)多、過程復(fù)雜的特性;在行政管理的體制上,由于我國對稅務(wù)系統(tǒng)實行的是以垂直管理為主的行政層級管理體制,“看得見的監(jiān)督不了、監(jiān)督得了的又看不見”,在這個系統(tǒng)表現(xiàn)得尤為突出;在經(jīng)濟發(fā)展的水平上,由于經(jīng)濟決定稅收,在稅收任務(wù)的完成、稅收管理的方式、落實稅收優(yōu)惠政策等,各地都存在差異,多少影響著人們的思想認(rèn)識,影響著“兩權(quán)”監(jiān)督制約的力度。

稅收是國家實現(xiàn)其職能的重要形式。只要有國家存在就有稅收,就有稅務(wù)機構(gòu)。稅務(wù)機構(gòu)作為國家設(shè)立的行政執(zhí)法機關(guān),憑借國家法律賦予的公共權(quán)力,對企業(yè)、單位和個人強制、無償征收稅收。有權(quán)力的地方就必然要有監(jiān)督,不受監(jiān)督的權(quán)力,必然走向腐敗,這是被歷史和現(xiàn)實證明了的真理。所以說,稅務(wù)系統(tǒng)的“兩權(quán)”監(jiān)督雖不是社會上的熱點、難點問題,卻是伴隨稅收存在而長期存在的問題。

因此,對“兩權(quán)”監(jiān)督制約,既是稅務(wù)系統(tǒng)反腐倡廉必須要抓的重點部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié),其必要性、艱巨性和長期性,則是我們構(gòu)建*地稅系統(tǒng)懲防體系中監(jiān)督制約機制的出發(fā)點。

二、“兩權(quán)”監(jiān)督制約的目標(biāo)要求和基本工作思路

當(dāng)前,我國進入改革發(fā)展的關(guān)鍵時期,社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立,稅務(wù)系統(tǒng)與其它部門一樣,仍然還存在著一些體制機制制度不完善的方面,存在著因權(quán)力濫用而導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象滋生的空間和漏洞。這些空間和漏洞較集中地凸現(xiàn)在“兩權(quán)”運行的過程之中,如果我們對存在稅務(wù)系統(tǒng)的“兩權(quán)”運行監(jiān)督制約輕重不分,平均使用力量,往往就達(dá)不到最好效果,我們這幾年來的工作實踐也說明了這點。因此,從強化對“兩權(quán)”監(jiān)督制約出發(fā),我們必須明確監(jiān)督過程的目標(biāo)要求,理清突出重點的基本工作思路,才能具有針對性和有效性。

(一)目標(biāo)要求

堅持對“兩權(quán)”監(jiān)督制約的目標(biāo)要求是:“不出大問題,少出問題,不出問題”。這是一個監(jiān)督工作逐級遞增的層級式目標(biāo),是針對稅務(wù)系統(tǒng)“兩權(quán)”監(jiān)督制約的艱巨性和長期性,以及整個監(jiān)督工作過程需要逐漸健全完善來確立的,是符合人們對“兩權(quán)”監(jiān)督制約認(rèn)識不斷深化,對其規(guī)律逐漸掌握的客觀實際的,也是這幾年來工作經(jīng)驗的總結(jié)。

“不出大問題”,是從性質(zhì)的角度出發(fā),來控制腐敗現(xiàn)象發(fā)生的程度。腐敗問題從懲處對象來劃分,這里可分為大、中、小問題。大問題,就是違法亂紀(jì),已經(jīng)超出紀(jì)律檢查的范圍,要由國家司法機關(guān)來懲處,即進入刑事處分;中問題,則主要是違紀(jì),即使違法也是輕微,還夠不上用法律來制裁,基本屬于紀(jì)律處分范圍;小問題,就是發(fā)現(xiàn)的是苗頭性、傾向性的問題,即使涉及違紀(jì),也屬輕微還夠不上處分,這類問題主要是以日常業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的為多數(shù)。不出大問題,也就是說即使出問題,也還未嚴(yán)重到要通過司法機關(guān)來懲處的程度,其危害和社會影響不大。

“少出問題”,是從數(shù)量的角度出發(fā),來控制腐敗現(xiàn)象發(fā)生的次數(shù)。因為一切事物都有一個從量變到質(zhì)變的過程,對數(shù)量的控制就是防止腐敗問題積少成多,使腐敗現(xiàn)象控制在人民群眾能承受的范圍。對“兩權(quán)”的監(jiān)督制約,由于一些現(xiàn)行的客觀因素和條件的制約,我們不能要求也不可能要求杜絕一切腐敗現(xiàn)象,這樣才是實事求是的態(tài)度,這樣才能朝著真正杜絕一切腐敗現(xiàn)象的路上前行。

“不出問題”,就是杜絕一切腐敗現(xiàn)象滋生,以實現(xiàn)對“兩權(quán)”監(jiān)督制約的最高目標(biāo)要求。

(二)基本工作思路

幾年來,我們對“兩權(quán)”監(jiān)督制約的探索和實踐,初步總結(jié)出了一條基本工作思路,即按照構(gòu)建懲防體系簡便、易行、管用、有效的總體要求,以樹立立體監(jiān)督、全方位監(jiān)督、重點監(jiān)督、實效監(jiān)督為指導(dǎo),按照突出一條監(jiān)督主線,打造兩個監(jiān)督平臺,抓住三個監(jiān)督重點,落實四位一體監(jiān)督責(zé)任的工作思路,形成縱橫交錯的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),以取得“兩權(quán)”監(jiān)督制約的最佳效果。

突出一條監(jiān)督主線,就是在地稅系統(tǒng)自上而下要明晰這樣一條監(jiān)督主線:即明確各級稅收業(yè)務(wù)部門是首要監(jiān)督層次,充分調(diào)動其他內(nèi)外監(jiān)督主體力量作為中間監(jiān)督層次,地稅系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察部門是最后監(jiān)督防線的監(jiān)督主線。各級稅收業(yè)務(wù)部門是“兩權(quán)”行使的職能部門,開展的日常業(yè)務(wù)與“兩權(quán)”監(jiān)督制約緊密相聯(lián),是實現(xiàn)“兩權(quán)”監(jiān)督制約的基礎(chǔ),沒有這個基礎(chǔ),對“兩權(quán)”監(jiān)督制約就如空中樓閣,不會有任何成效。

打造兩個監(jiān)督平臺,就是在各級地稅機關(guān)要分別建立起對內(nèi)的政務(wù)公開和對外的稅務(wù)公開的兩個監(jiān)督平臺,以調(diào)動內(nèi)外監(jiān)督主體的力量,使“兩權(quán)”作為被監(jiān)督制約方,有對應(yīng)的明確監(jiān)督者,置于一個經(jīng)常受監(jiān)督的環(huán)境和氛圍中。對內(nèi)的政務(wù)公開,主要是稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部必須要向全體稅務(wù)人員公開的人、財、物等政務(wù)內(nèi)容,要求采取有關(guān)方式進行公開,以接受全體稅務(wù)人員的監(jiān)督。對外的稅務(wù)公開,是國家稅務(wù)總局規(guī)定的必須向社會和全體納稅人公開的稅收業(yè)務(wù)內(nèi)容,主要有“文明辦稅八公開”等,采取的主要方式有辦稅大廳的公告、網(wǎng)絡(luò)化的“12366”納稅服務(wù)熱線、各級稅務(wù)機關(guān)聘請的社會監(jiān)督員、行風(fēng)評議員等,主動接受社會各監(jiān)督主體,特別是納稅人的監(jiān)督。對這兩個監(jiān)督平臺的建設(shè),各級地稅機關(guān)都要加以重視,為積極主動接受各方監(jiān)督主體的監(jiān)督創(chuàng)造條件。

抓住三個監(jiān)督重點。由于“兩權(quán)”監(jiān)督的對象具有不同層次、人數(shù)眾多的特性,又由于“兩權(quán)”運行的軌跡具有環(huán)節(jié)多、過程復(fù)雜的特性,我們不能皮毛胡子一把抓,而應(yīng)該是有所側(cè)重、有所突破。概括地說主要是抓住三個重點:領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部、10個重點環(huán)節(jié)、基層稅收管理重點崗位。抓住這三個重點,可以說基本上點中了“兩權(quán)”運行過程的穴位,抓住了監(jiān)督制約的關(guān)鍵所在。

落實四位一體監(jiān)督責(zé)任。對“兩權(quán)”監(jiān)督制約,領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)部門、崗位人員、紀(jì)檢監(jiān)察部門都有責(zé)任。一是領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部必須承擔(dān)“一崗兩責(zé)”,特別是分管領(lǐng)導(dǎo)既要廉潔自律,又要管好自己的人、自己的事,在“兩權(quán)”的行使中真正將監(jiān)督管理融入自己分管的工作中,負(fù)起職責(zé)范圍內(nèi)監(jiān)督管理的直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任;二是職能部門根據(jù)所管的業(yè)務(wù),必須認(rèn)真履行“一崗兩責(zé)”,既要抓好本部門的業(yè)務(wù)建設(shè),又要落實從源頭上對“兩權(quán)”監(jiān)督制約的首要責(zé)任;三是要落實崗位責(zé)任,“兩權(quán)”重點環(huán)節(jié)運行的各個關(guān)節(jié)點都涉及到崗位人員的權(quán)力行使,作為這些重點崗位的人員除了要嚴(yán)格要求和廉潔自律外,必須明確對與自己相關(guān)崗位的其它人員,還負(fù)有相互監(jiān)督、相互制約、相互制衡的責(zé)任,如果這個認(rèn)識不到位,就有導(dǎo)致走向瀆職犯罪的可能;四是紀(jì)檢監(jiān)察部門在“兩權(quán)”監(jiān)督制約中,必須在黨組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,承擔(dān)起組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督落實的責(zé)任。

實施基本工作思路,關(guān)鍵是落實部門責(zé)任,著力點是進行責(zé)任追究。落實部門責(zé)任是稅收業(yè)務(wù)部門作為首要監(jiān)督層次,必須承擔(dān)“首要”責(zé)任,將“兩權(quán)”監(jiān)督與開展稅收業(yè)務(wù)相結(jié)合,統(tǒng)一安排、統(tǒng)一落實、統(tǒng)一檢查、統(tǒng)一考核,實現(xiàn)堵塞漏洞、同步監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)問題、及時防范,確實承擔(dān)起首要責(zé)任。在現(xiàn)行情況下,針對出現(xiàn)還夠不上違紀(jì)違法的問題開展責(zé)任追究,很難從現(xiàn)行的“兩權(quán)”監(jiān)督制度中找到相對應(yīng)的措施和辦法,這是責(zé)任追究的軟肋??尚械闹荒苁恰澳橂y看”的辦法,即亮出工作的“好、壞”,讓“好”的得到大家認(rèn)可,讓“壞”的展現(xiàn)在大家面前,即使采取一些激勵措施作為抓手,也必須要在現(xiàn)行獎勵政策的下允許才行。

三、“兩權(quán)”監(jiān)督制約的保障措施和辦法

中共中央在《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系*-*年工作規(guī)劃》中,提出了今后5年要建成懲治和預(yù)防腐敗體系基本框架的工作目標(biāo),其中,要求權(quán)力運行監(jiān)控機制基本形成。

為此,我們在推進懲防體系建設(shè)中,按照已明確的目標(biāo)要求和基本工作思路,必須采取有力的保障措施和辦法,經(jīng)過五年左右的努力,基本形成*地稅系統(tǒng)“兩權(quán)”監(jiān)督制約機制。

(一)建立工作機制

各級地稅機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部既是實施“兩權(quán)”監(jiān)督制約的組織者和責(zé)任者,也是監(jiān)督制約他人的主體和被監(jiān)督制約的對象,必須要以帶好隊的高度政治責(zé)任感抓好“兩權(quán)”監(jiān)督制約。為保證一級抓一級,層層抓落實,形成合力,取得實效,必須建立一個工作機制:實行黨組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),紀(jì)檢監(jiān)察組織協(xié)調(diào),部門各負(fù)其責(zé),崗位責(zé)任落實到位,上下聯(lián)動的工作體制和機制。為落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,將“兩權(quán)”監(jiān)督制約作為各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的一項重要內(nèi)容,列入每年的責(zé)任制布置、檢查、考核當(dāng)中,強化第一責(zé)任人的責(zé)任,促使各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部自覺地將黨風(fēng)廉政建設(shè)貫穿于“兩權(quán)”運行的全過程,把抓“兩權(quán)”監(jiān)督制約擺上議事日程。

(二)明晰崗位職責(zé)

由于“兩權(quán)”運行過程涉及的環(huán)節(jié)多、崗位多、人員多,對每項權(quán)力運行過程中的環(huán)節(jié)必須清晰,對涉及到的每個崗位職責(zé)必須明確,這樣才便于監(jiān)督制約。為此,必須規(guī)范權(quán)力運行的程序,明晰運行的環(huán)節(jié),做到定崗定責(zé),崗責(zé)明確。如稅款征收環(huán)節(jié),關(guān)節(jié)點是開票、收款、入庫,風(fēng)險點是對現(xiàn)金收取的監(jiān)督控制,當(dāng)收取的稅款是現(xiàn)金時,為杜絕開票時有“大頭小尾”的貪污稅款行為發(fā)生,有效措施:一是采取計算機開票,通過軟件控制,使同一業(yè)務(wù)不能重復(fù)打印,或者實行票款分離來設(shè)置崗位;二是現(xiàn)金入庫,必須有兩人同時到銀行繳庫,并要求當(dāng)天繳庫當(dāng)天結(jié)報,避免現(xiàn)金稅款發(fā)生流失。

(三)提供制度保證

對“兩權(quán)”運行的監(jiān)督制約,必須解決一個由誰監(jiān)督、怎么監(jiān)督的問題,這就要求有一整套實施監(jiān)督制約的管理辦法,具體分為操作規(guī)程和考核評估制度。一方面,通過致力于現(xiàn)行制度的運用和欠缺制度的建立完善,形成一套科學(xué)規(guī)范易于操作的制度體系,做到權(quán)力運行到哪里,規(guī)章制度就制定到哪里,使“兩權(quán)”運行的每個環(huán)節(jié)、每個重點崗位都有章可循,有可操作的辦法,這主要由業(yè)務(wù)部門來擬訂;另一方面,為了監(jiān)察業(yè)務(wù)部門對“兩權(quán)”監(jiān)督制約的開展,還要有以考核評估為主要內(nèi)容的制度辦法。為此,我們針對三個監(jiān)督重點,要出臺三個監(jiān)督管理制度性文件:已經(jīng)出臺的《*地稅系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理辦法(試行)》(桂地稅黨組字〔*〕45號),今年將要出臺的《*地稅系統(tǒng)“兩權(quán)”重點環(huán)節(jié)監(jiān)督管理辦法(試行)》,列入明年出臺的《*地稅系統(tǒng)縣(市)、城區(qū)局基層稅收管理重點崗位監(jiān)督管理辦法(試行)》,從而為“兩權(quán)”監(jiān)督制約提供制度保證。

(四)采用科技監(jiān)控

目前,信息化技術(shù)已成為稅收工作的技術(shù)支撐,與稅收業(yè)務(wù)緊密地結(jié)合在一起。通過信息化,可強化“兩權(quán)”監(jiān)督制約的手段,進一步加大監(jiān)督制約力度,發(fā)揮事半功倍的效果。由于信息化技術(shù)在軟件設(shè)計上,可以做到規(guī)范工作流程、界定崗位權(quán)限、明確崗位責(zé)任,達(dá)到程序上不可復(fù)制、流程上不可逆轉(zhuǎn)、自動匯總、及時預(yù)警的要求,在一些重點環(huán)節(jié)、關(guān)鍵崗位,實施重點監(jiān)控,記錄操作軌跡,制約權(quán)力行使,從而達(dá)到從源頭上預(yù)防和治理腐敗的目的。如發(fā)票領(lǐng)用繳銷,設(shè)定一個數(shù)量上限,沒有繳銷就不能領(lǐng)用,對發(fā)票的私售亂開就能起到監(jiān)督制約作用。因此,稅務(wù)系統(tǒng)的信息化人員,要充分認(rèn)識到“兩權(quán)”監(jiān)督制約的必要性,在開發(fā)運用稅收業(yè)務(wù)軟件時,一定要將監(jiān)督制約的理念與稅收業(yè)務(wù)流程的設(shè)計結(jié)合起來,強化“兩權(quán)”監(jiān)督制約,建立和完善“兩權(quán)”人機結(jié)合的監(jiān)督制約機制。

(五)開展考核評估

為保證“兩權(quán)”監(jiān)督制約工作機制的建立和四位一體監(jiān)督責(zé)任的落實,必須對每年的監(jiān)督制約工作有一個考核評估。首先,稅收業(yè)務(wù)部門作為首要監(jiān)督層次,明確其職責(zé)是:監(jiān)督什么、怎么監(jiān)督、監(jiān)督得怎樣;其次,紀(jì)檢監(jiān)察部門作為組織協(xié)調(diào),一方面要將執(zhí)法監(jiān)察與稅收法規(guī)部門的執(zhí)法檢查結(jié)合起來,對各稅收業(yè)務(wù)部門開展監(jiān)督檢查;另一方面要將各稅收業(yè)務(wù)部門履行“兩權(quán)”監(jiān)督制約的情況,與其落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的情況結(jié)合起來進行布置、檢查、考核;再次,開展年終考核評估,即要求各稅收業(yè)務(wù)部門對本部門一年來在“兩權(quán)”監(jiān)督中履行職責(zé)的情況寫出評估報告,由紀(jì)檢監(jiān)察牽頭組成評估小組,對各稅收業(yè)務(wù)部門履行職責(zé)情況進行考評,給出一個基本評價,激勵先進,鞭策后進。

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