鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革行政管理

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一、農(nóng)村勞動(dòng)力的鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移與農(nóng)民增收盡管有學(xué)者對(duì)通過促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移增加農(nóng)民收入持否定態(tài)度（如雷曉寧，2003），但學(xué)術(shù)界幾乎一致認(rèn)為，增加農(nóng)民收入和解決三農(nóng)問題的關(guān)鍵之一是徹底廢除城鄉(xiāng)壁壘，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，林毅夫教授在前文中也提出了這一主張。但在筆者看來(lái)，農(nóng)村勞動(dòng)力的鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移對(duì)增加農(nóng)民收入的貢獻(xiàn)十分有限。第一，有進(jìn)城愿望的農(nóng)民基本上都進(jìn)了城。筆者2003年2、3月在國(guó)家級(jí)貧困縣湖北省陽(yáng)新縣和孝昌縣及經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的隨州市和仙桃市的10多個(gè)村進(jìn)行的調(diào)查表明，青壯年勞動(dòng)力幾乎都在城市務(wù)工，留在農(nóng)村的只有那些在城市不具備生存競(jìng)爭(zhēng)能力的老人、婦女和孩子，致使每個(gè)村都有大片被撂荒的土地，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)正失去應(yīng)有的活力，傳統(tǒng)文化也在一去不復(fù)返地漸漸消失。第二，現(xiàn)在，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)已經(jīng)沒有實(shí)質(zhì)性的限制，戶口等制度性障礙的限制作用也已經(jīng)很小。最近幾年，包括石家莊、長(zhǎng)沙在內(nèi)的一些大中城市對(duì)戶口進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性松動(dòng)。石家莊市放開戶籍管制之后，并沒有引起太大的反響，沒有出現(xiàn)預(yù)料的申請(qǐng)戶口的農(nóng)民蜂擁而至的情景。對(duì)大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民來(lái)說(shuō)，城市戶口帶來(lái)的主要、甚至唯一好處是子女念書。但事實(shí)上，戶口所帶來(lái)的念書方面的好處也已經(jīng)很小。眾所周知，我國(guó)的基礎(chǔ)教育主要是附屬單位制。即使有城市戶口，但如果父母不在某個(gè)單位就職，其子女要想在這家附屬學(xué)校就讀，和沒有戶口一樣，仍要交高額費(fèi)用。此外，有的大城市，如北京對(duì)外來(lái)農(nóng)民工的子女就學(xué)也開始實(shí)行較為平等的政策。筆者（彭代彥，2003a,b）利用1995年人口普查數(shù)據(jù)進(jìn)行的計(jì)量分析表明，城市對(duì)外來(lái)人口采取的各種“證”、“卡”限制對(duì)進(jìn)入城市從事自營(yíng)性服務(wù)性行業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力的鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移沒有顯著的限制作用，只對(duì)那些主要在企事業(yè)單位就業(yè)、與當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力存在著崗位競(jìng)爭(zhēng)的來(lái)自外省農(nóng)村的勞動(dòng)力的流入具有顯著的限制作用。隨著國(guó)務(wù)院2003年初頒布的有關(guān)做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作通知的落實(shí)，各種“證”、“卡”將被徹底取消，對(duì)進(jìn)城勞動(dòng)力將實(shí)行暫住證一證管理，進(jìn)城農(nóng)民工將可以自由擇業(yè)，用人單位也將擁有完全的用人自主權(quán)。第三，城市中進(jìn)一步容納農(nóng)村勞動(dòng)力的潛力有限?，F(xiàn)在，除教師、機(jī)關(guān)干部等少數(shù)幾個(gè)工種外，城市里的幾乎每一個(gè)行業(yè)和部門都有不具有城市戶口的農(nóng)民就業(yè)。羅斯基和米德（1997）估計(jì)我國(guó)有1億農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在農(nóng)村建筑、城市拆遷、零散的城市建筑、交通運(yùn)輸業(yè)和飲食等服務(wù)業(yè)就業(yè)。許多大中城市的近郊區(qū)都有集中居住著來(lái)自同一地區(qū)的農(nóng)民的“某某村”。在我生活的城市，持外地口音的人遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于持本地口音的人，有的進(jìn)城農(nóng)民還在郊區(qū)蓋起了樓房。農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的收入盡管高于務(wù)農(nóng)，但進(jìn)城與在農(nóng)村的福利大體相當(dāng)。有一對(duì)夫婦在武漢回收廢品，年純收入近萬(wàn)元，而在農(nóng)村大約6000元。這對(duì)夫婦將孩子留在了老家上學(xué)。如果他們將孩子帶在身邊，則要多支出2000元的學(xué)費(fèi)。如果務(wù)農(nóng)，農(nóng)忙季節(jié)的農(nóng)活較重，每年還要完成一定的義務(wù)工和勞動(dòng)積累工，因此務(wù)農(nóng)的勞動(dòng)強(qiáng)度比在城市要大。但農(nóng)業(yè)勞動(dòng)季節(jié)性強(qiáng)，一年的勞動(dòng)時(shí)間大約僅4個(gè)月，而進(jìn)城后，每天都要起早摸黑地干，后者的勞動(dòng)時(shí)間遠(yuǎn)多于前者。此外，如務(wù)農(nóng)，家人可以團(tuán)圓，而出門在外會(huì)有諸多的不便。如果將這些非經(jīng)濟(jì)因素考慮進(jìn)去，則務(wù)農(nóng)和進(jìn)城就業(yè)沒有太大的福利差別。因此，進(jìn)一步減少以至廢除對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的收費(fèi)和放寬對(duì)他們?cè)诔鞘芯蜆I(yè)的限制盡管可以增加農(nóng)民收入，但由于城市進(jìn)一步吸收農(nóng)村勞動(dòng)力的潛力有限，通過實(shí)行這些政策增加農(nóng)民收入的潛力不大。三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革與農(nóng)民增收農(nóng)村有大量勞動(dòng)力，有源源不斷地輸往城市的銀行存款，許多產(chǎn)品也不乏市場(chǎng)，農(nóng)村的巨大人口本身就是一個(gè)巨大的潛在市場(chǎng)。20年前，農(nóng)民通過因陋就簡(jiǎn)地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，使大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從泥土中解放了出來(lái)。但20年后的今天，在大多數(shù)地區(qū)，農(nóng)民不論是跑運(yùn)輸，做小買賣，還是搞農(nóng)產(chǎn)品加工，都會(huì)被鄉(xiāng)鎮(zhèn)的七站八所圍追堵截，受到10多頂大草帽的掠奪，幾乎不可能再通過興辦企業(yè)自我雇傭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)成為農(nóng)民發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)重障礙（孫大午，2003）。在一些地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎已經(jīng)完全喪失了其提供公共服務(wù)的本來(lái)職能，其政府屬性越來(lái)越淡薄，越來(lái)越惟利是圖，變成了一個(gè)追求自我利益最大化的準(zhǔn)盈利性組織，他們的行為高度趨利化，從書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)到一般干部，他們行為的目的都是增加收入。近年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績(jī)工程受到了廣泛批評(píng)。政績(jī)工程是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)追求仕途高升的結(jié)果，而高升的目的也是經(jīng)濟(jì)利益。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個(gè)站所，在收費(fèi)、罰沒款提成制度的激勵(lì)下，其行為幾乎無(wú)一例外地是為了增加收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行為準(zhǔn)則已經(jīng)不是國(guó)家的法律和規(guī)章，而是不擇手段，有的甚至與黑社會(huì)相勾結(jié)，將農(nóng)民置于嚴(yán)格的控制之下，使其叫天天不應(yīng)，呼地地不靈（于建嶸，2003）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為趨利化的主要后果是使上級(jí)政府的農(nóng)村政策和法規(guī)得不到落實(shí)。因此，必須徹底改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使其真正成為農(nóng)民的守夜人。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，主要有三種主張：一是廢除。但出于社會(huì)和政治穩(wěn)定的考慮，這一主張?jiān)谀壳安痪哂锌尚行?。二是?shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直接選舉。由于政治體制的剛性和意識(shí)形態(tài)的局限，這一主張近期也難以實(shí)現(xiàn)。即使能夠?qū)崿F(xiàn)，效果也不會(huì)好。經(jīng)歷了10多年的村級(jí)自治不是很好的教訓(xùn)嗎？三是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。在最近的農(nóng)村稅費(fèi)改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員已得到一定程度的精簡(jiǎn)。精減鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員對(duì)于增加農(nóng)民收入無(wú)疑具有重要的作用，但僅僅精減鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員不能避開黃宗羲定律的泥潭。通過精減鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員來(lái)從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)有一個(gè)重要前提，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的人均費(fèi)用是一定的。但在自我利益支配下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的各種開消是沒有止境的，人數(shù)減少之后總開支并不一定能相應(yīng)減少。因此，不改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的趨利化行為，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是難以得到發(fā)展的。改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府趨利化行為的根本途徑是使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府置于農(nóng)民的監(jiān)督之下，向農(nóng)民負(fù)責(zé)。為此，必須公開所有的規(guī)章制度和政策，實(shí)行大廳式集中辦公，將這些文件既發(fā)放到農(nóng)民手中，也在辦公大廳張貼，讓農(nóng)民和政府官員面對(duì)面按照規(guī)章辦事。同時(shí)在辦公大廳設(shè)置舉報(bào)信箱，結(jié)合農(nóng)民評(píng)議考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，嚴(yán)懲違紀(jì)者。只要公開每一個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目，具體辦事人員就無(wú)利可圖，也就從根本上消除了趨利化行為。向農(nóng)民公開政策法規(guī)，讓農(nóng)民監(jiān)督政府是一種成本較小、效率較高的克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府趨利化行為的途徑。事實(shí)上，中央政府在許多方面都與農(nóng)民的利益是一致的，盤剝農(nóng)民的主要是某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。因此，中央只要制定出符合農(nóng)民利益的政策，就一定能得到農(nóng)民的擁護(hù)。目前的主要任務(wù)是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使中央的政策得到不折不扣的落實(shí)。

二、財(cái)政支農(nóng)與農(nóng)民增收一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，應(yīng)通過增加財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入來(lái)促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)，其中最具代表性的是著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫教授。林教授在2003年7月17日的《南方周末》第14版發(fā)表了題為《中國(guó)還沒有達(dá)到工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段》的文章，認(rèn)為目前不應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行直接補(bǔ)貼，而應(yīng)加大財(cái)政支農(nóng)的力度，具體措施包括取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，由中央財(cái)政支付農(nóng)村中小學(xué)教師工資，增加蔬菜、水果等勞動(dòng)密集型農(nóng)產(chǎn)品方面的科研投入，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的形成，以加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資為中心開展新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)等。這些觀點(diǎn)是林教授近年來(lái)的一貫見解，曾發(fā)表在國(guó)內(nèi)一些重要學(xué)術(shù)刊物上，在學(xué)術(shù)界具有很大的影響。但在筆者看來(lái)，這些財(cái)政支農(nóng)措施對(duì)增加農(nóng)民收入不會(huì)有顯著的作用。第一，2001年我國(guó)的耕地占用稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和契稅為195.9億元，即使全部免掉，農(nóng)民人均（按9億農(nóng)民計(jì)算）僅可增加收入22元。至于取消農(nóng)業(yè)稅可減少征稅人員，從而可減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，則只是林教授的一種主觀推斷。眾所周知，我國(guó)的農(nóng)業(yè)各稅普遍是由村干部代征代收的，農(nóng)村稅費(fèi)改革后依然如此（如湖北）。第二，由中央財(cái)政支付農(nóng)村中小學(xué)教師工資確實(shí)可增加農(nóng)民收入，但效果也十分有限。據(jù)付光明等（2002）在湖北省A鎮(zhèn)的調(diào)查，該鎮(zhèn)2001年教師工資總額為395萬(wàn)元，中小學(xué)生生均負(fù)擔(dān)346元，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)53元!。如果全鎮(zhèn)中小學(xué)教師工資完全由中央財(cái)政支付，農(nóng)民人均因此也僅可增加收入53元。而且，中央財(cái)政是否有能力支付農(nóng)村中小學(xué)教師的全部工資是值得懷疑的。2001年我國(guó)有2.40萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)和1.97萬(wàn)個(gè)鎮(zhèn)，假定每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教師工資總額與湖北省A鎮(zhèn)相同，則全國(guó)的農(nóng)村教師工資總額達(dá)1726.15億元，與用足WTO黃箱政策所需要的補(bǔ)貼額2225億僅相差499億元，占2001年中央財(cái)政收入的20.1%。如果像林毅夫教授所指出的那樣，中央財(cái)政無(wú)力負(fù)擔(dān)前者，那么，我們也沒有理由相信中央財(cái)政有能力負(fù)擔(dān)后者。第三，增加蔬菜、水果等勞動(dòng)密集型農(nóng)產(chǎn)品方面的科研投入是難以增加農(nóng)民收入的。首先，我國(guó)農(nóng)村的技術(shù)推廣體系已是人去網(wǎng)破，技術(shù)推廣服務(wù)工作基本處于停頓狀態(tài)。因此，即使增加的農(nóng)業(yè)科研投入能夠全部轉(zhuǎn)化為科研成果，這些成果也是難以被傳播到農(nóng)戶，全部轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力的。其次，即使農(nóng)民能夠采用這些科研成果，也不一定能增加收入，因?yàn)檗r(nóng)民往往不得不支付過高的生產(chǎn)投入成本。筆者（彭代彥，2003）的計(jì)量分析表明，農(nóng)業(yè)科研對(duì)農(nóng)民收入增長(zhǎng)沒有顯著的貢獻(xiàn)。第四，進(jìn)一步增加對(duì)道路、通訊、運(yùn)輸和倉(cāng)儲(chǔ)等市場(chǎng)關(guān)聯(lián)硬件設(shè)施和市場(chǎng)中介、信用和法律等軟件設(shè)施的投資對(duì)增加農(nóng)民收入效果也不大。林教授認(rèn)為，我國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)尚未形成，這些市場(chǎng)關(guān)聯(lián)設(shè)施的建設(shè)有利于農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，從而有利于各地發(fā)揮自己的比較優(yōu)勢(shì)，中、西部地區(qū)可通過向東部地區(qū)輸送農(nóng)產(chǎn)品分享東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的好處。但事實(shí)上，在我國(guó)，全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)已基本形成，海南島的蔬菜和新疆的水果都已在全國(guó)任何地區(qū)銷售。中、西部地區(qū)之所以未能通過向東部地區(qū)輸送農(nóng)產(chǎn)品以分享東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的好處，主要原因有二：首先，東部地區(qū)不是國(guó)際貿(mào)易理論中假設(shè)的小省（國(guó)），而是大省，在大量生產(chǎn)具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品的同時(shí)，也不必從其他地區(qū)輸入不具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品；其次，東部地區(qū)通過輸入中、西部地區(qū)的勞動(dòng)力降低了生產(chǎn)成本，使得中、西部地區(qū)在農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)方面也不具有明顯的比較優(yōu)勢(shì)。因此，增加農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)關(guān)聯(lián)設(shè)施投資對(duì)農(nóng)民收入增長(zhǎng)的效果是不容樂觀的。此外，有些設(shè)施如運(yùn)輸和倉(cāng)儲(chǔ)不一定需要政府投資，市場(chǎng)完全可以引導(dǎo)民間資本進(jìn)行有效投資，而對(duì)于信用體系，政府通過投資是建立不起來(lái)的。第五，通過增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資和開展新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)也難以達(dá)到啟動(dòng)需求、拉動(dòng)就業(yè)，從而增加農(nóng)民收入的目的。首先，誰(shuí)來(lái)支付農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資所需要的巨額投資？中央財(cái)政顯然拿不出這么多錢。其次，即使中央財(cái)政能拿出這么多錢，也必須有一個(gè)有效的政府才能真正使這些投資得到有效的使用。但無(wú)數(shù)案例表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是有效政府，我們難以相信鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能有效組織和監(jiān)督農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的有效使用。因此，農(nóng)民并不能從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資中真正受益。綜上所述，以林毅夫教授為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家的通過財(cái)政支農(nóng)提高農(nóng)民收入的政策主張大多是難以實(shí)現(xiàn)的；即使能夠全部實(shí)現(xiàn)，對(duì)增加農(nóng)民收入的貢獻(xiàn)也十分有限，不過是杯水車薪，于事無(wú)補(bǔ)。參考文獻(xiàn)：[1]付光明，黃正林，沈亞林)部門內(nèi)生交易費(fèi)用“綜合癥”是農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的根本原因’*[J]管理世界，2002,(11)。[2]雷曉寧?！稗r(nóng)民進(jìn)城”還是“資金下鄉(xiāng)”[J]。改革,2003（2）。[3]彭代彥。農(nóng)民進(jìn)城的就業(yè)壁壘與農(nóng)村人口城市化[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)評(píng)論（美國(guó)）,2003,(2)(a).[4]彭代彥。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置與農(nóng)產(chǎn)品供給的計(jì)量分析[M]。武漢：華中科技大學(xué)出版社，2003（b）。[5]彭代彥。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站的職能與重建——對(duì)湖北省J鎮(zhèn)的案例分析[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究,2004,將發(fā)。[6]孫大午。解讀“三農(nóng)問題”，兼談中國(guó)的希望——在北京大學(xué)、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)的演講（摘要）。[7]于建嶸。農(nóng)民有組織抗?fàn)幖捌湔物L(fēng)險(xiǎn)——湖南省H縣調(diào)查[J],戰(zhàn)略與管理,2003