中央和地方關(guān)系博弈

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【摘要】中央與地方的關(guān)系自古有之，但不同時(shí)期其具體的表現(xiàn)形式各異。隨著改革的深入，中央與地方政府的矛盾開(kāi)始加?。褐醒胝脑S多政策出臺(tái)后，地方政府并不認(rèn)真執(zhí)行。上有政策，下有對(duì)策。二者的政策博弈陷入白熱化。中央與地方存在著一定的博弈關(guān)系，其利益關(guān)系構(gòu)成了兩者之間關(guān)系的核心內(nèi)容。雙方對(duì)權(quán)力最大化追求的過(guò)程，就是一個(gè)利益博弈的過(guò)程。

【關(guān)鍵詞】中央與地方關(guān)系；博弈；囚徒困境；地方保護(hù)

一、問(wèn)題的引入

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但中央政府與地方政府的矛盾和問(wèn)題也日益突出。中央與地方的關(guān)系自古有之，但不同時(shí)期其具體的表現(xiàn)形式各異。在現(xiàn)階段，中央政府與地方政府的關(guān)系已經(jīng)不再是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的單純意義上的“上傳下達(dá)”的關(guān)系。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革是一場(chǎng)自下而上的制度變遷過(guò)程，即地方政府“強(qiáng)迫”上級(jí)政府同意變革的過(guò)程，這也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌得以成功的關(guān)鍵。隨著改革的深入，中央與地方政府的矛盾開(kāi)始加劇：中央政府的許多政策出臺(tái)后，地方政府并不認(rèn)真執(zhí)行。上有政策，下有對(duì)策。二者的政策博弈陷入白熱化。近些年來(lái)，在宏觀調(diào)控、環(huán)境保護(hù)、三農(nóng)問(wèn)題、農(nóng)民工等諸多問(wèn)題上，都可以看到中央政府與地方政府政策博弈的影子。

在改革發(fā)展中，中央與地方的矛盾十分突出：一方面是中央政府為了克服市場(chǎng)失靈，運(yùn)用政府手段加強(qiáng)宏觀調(diào)控，以求達(dá)到資源的合理有效利用；而另一方面，地方政府已經(jīng)不完全是過(guò)去意義上的中央從屬機(jī)關(guān)。因其所代表的地方利益與中央政府的宏觀利益存在分歧，地方政府在政策制定和實(shí)施中，更多的是從自身利益出發(fā)，而不惜觸犯中央的權(quán)威。

本文試圖從博弈論的視角來(lái)分析當(dāng)前中央與地方關(guān)系中存在問(wèn)題的產(chǎn)生機(jī)制與影響，并分析提出構(gòu)建新型中央與地方關(guān)系的可能性。

二、分析問(wèn)題

當(dāng)代中國(guó)的中央與地方關(guān)系中的一些突出問(wèn)題是在改革開(kāi)放以來(lái)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的導(dǎo)入而引起的利益分配問(wèn)題所引發(fā)的。產(chǎn)生的具體原因及表現(xiàn)：

1.在財(cái)稅方面，中央與地方財(cái)政體制改革推動(dòng)了分權(quán)化的進(jìn)程。分稅制改革根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管；科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實(shí)行比較規(guī)范的中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度；建立和健全分級(jí)預(yù)算制度，硬化各級(jí)預(yù)算約束。分稅制改革的效果是明顯的，經(jīng)過(guò)十多年的平穩(wěn)發(fā)展，財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政占全國(guó)財(cái)政的比重均有明顯上升。但同時(shí)存在著諸多問(wèn)題：財(cái)政支出的比重過(guò)低，預(yù)算外資金難以控制等等。

2.在政治管理領(lǐng)域，下放中央政府的某些人事管理權(quán)，在擴(kuò)大地方利益的同時(shí)，加重其管理地方事務(wù)的職責(zé)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共物品必須只能由政府提供。公共物品按其受益范圍可分為兩大類(lèi)，一類(lèi)是全國(guó)性公共物品，如國(guó)防、外交等；另一類(lèi)是地方性公共物品，如消防、垃圾處理等。公共物品的資源配置應(yīng)遵循的原則是政府所提供的公共物品必須盡量與受益區(qū)域內(nèi)居民的消費(fèi)偏好相一致。對(duì)于大多說(shuō)公共商品而言，一定要明確其受益范圍是不可能的，所以在界定中央與地方事權(quán)范圍上難免有模糊之處，帶來(lái)的必是責(zé)權(quán)不分。

3.在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，中央給予地方眾多特許權(quán)力，并下放大批國(guó)有企業(yè)。改革開(kāi)放后，中央政府陸續(xù)把絕大部分國(guó)營(yíng)骨干企業(yè)下放地方政府進(jìn)行管理。這些企業(yè)的下放不但給地方政府帶來(lái)收益，而且也給地方帶來(lái)了高質(zhì)量的管理人才和大量的經(jīng)濟(jì)信息。同時(shí)，帶來(lái)的是地方政府相對(duì)獨(dú)立的意識(shí)。

4.地方主義傾向嚴(yán)重。地方政府各自為政，各行其事，采取“上有對(duì)策、下有對(duì)策”的策略，中央政府的宏觀調(diào)控政策在執(zhí)行過(guò)程中往往變形；地方政府之間互相攀比，盲目發(fā)展，重復(fù)建設(shè)，地方政府行為短期化；采取地方保護(hù)主義的手段，實(shí)施地區(qū)經(jīng)濟(jì)封鎖，人為割裂市場(chǎng)，阻礙統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。

三、博弈論的導(dǎo)入

博弈論，是研究決策主體在給定信息結(jié)構(gòu)下如何決策，以最大化自己的效用，以及不同決策主體之間決策的均衡。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上博弈論是個(gè)非常重要的理論概念，在這里我們引入博弈論的目的在于將中央與地方看成是決策主體，運(yùn)用博弈論來(lái)分析其具體行為，解釋其原因所在。有學(xué)者認(rèn)為中央與地方的關(guān)系并非獨(dú)立的決策主體，因而并不適用博弈論。但筆者認(rèn)為在現(xiàn)階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用下，地方政府雖作為中央政府的下級(jí)機(jī)構(gòu)，但由于代表著當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)利益，且發(fā)揮的作用越來(lái)越大，其完全具有與中央政府討價(jià)還價(jià)的能力，因此可以說(shuō)它們之間存在著一定的博弈關(guān)系。中央與地方的利益關(guān)系構(gòu)成了兩者之間關(guān)系的核心內(nèi)容。雙方對(duì)權(quán)力最大化追求的過(guò)程，就是一個(gè)利益博弈的過(guò)程。博弈雙方——代表國(guó)家整體利益和社會(huì)普遍利益的中央政府與代表國(guó)家局部利益和地方特殊利益的地方政府在博弈過(guò)程中相機(jī)采取各種謀略、辦法、措施或手段力圖謀求最大化的自身利益。下面我們來(lái)分析產(chǎn)生中央與地方博弈困境的原因。

首先，地方政府的“經(jīng)濟(jì)人

”假設(shè)是其理論基礎(chǔ)。地方政府在改革中取得了一定的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立地位，促使其成為了具有自身利益的行為主體。由于中央政府下放了大量的財(cái)權(quán)、事權(quán)以及一定的自主決策權(quán)，地方政府為了維護(hù)地方穩(wěn)定，促進(jìn)地方繁榮發(fā)展，必然要追求地方利益的最大化。在執(zhí)行中央政策時(shí)，作為經(jīng)濟(jì)人的地方政府會(huì)利用自己掌握的相關(guān)信息，進(jìn)行成本效益分析，作出自己的理性抉擇。這也就不難解釋為何地方政府會(huì)不可避免地出現(xiàn)某些短視行為，與中央的宏觀政策相背離。

其次，市場(chǎng)取向的分權(quán)化是其直接原因，因?yàn)檫@使得地方政府成為一個(gè)獨(dú)立的利益主體，并且具有獨(dú)立的任務(wù)與目標(biāo)，導(dǎo)致的結(jié)果是尋求租金、追求自身收益的可能性大大提高，也更加方便。

再次，地方政府的政績(jī)要求是其產(chǎn)生博弈的內(nèi)在動(dòng)力。地方政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)得到晉升更多是依賴于上級(jí)政府的任命而非本地居民的投票，這也就是常說(shuō)的“向上看”而非“向下看”。上級(jí)部門(mén)考核下級(jí)部門(mén)最主要的手段就是政績(jī)考評(píng)。由于無(wú)法用計(jì)件或計(jì)時(shí)等手段具體量度，經(jīng)常采取的措施也只能是排序考量，考察各地區(qū)的相對(duì)水平高低，主要包括GDP、吸引外商投資、稅收等。各地方有時(shí)只片面追求政績(jī)，經(jīng)常出現(xiàn)諸如“形象工程”之類(lèi)的事件，而忽視政績(jī)考量之外的具體事務(wù)。

博弈論的著名例子就是“囚徒困境”。簡(jiǎn)要地說(shuō)就是兩個(gè)同案犯被抓，分別囚禁審理。如果兩個(gè)人都不坦白，法官由于沒(méi)有充分證據(jù)定他們的罪，只能依據(jù)次要證據(jù)判5年；如果都坦白，則會(huì)從嚴(yán)處理，每人判10年；如果一人坦白另一人不坦白，則坦白者將功折罪，從輕發(fā)落，只判1年，而不坦白者將處以最高刑罰——20年?，F(xiàn)在的問(wèn)題是他們分別被審訊，不知道對(duì)方作何選擇，因而難以作出抉擇。從合作的角度來(lái)看，都不坦白是最優(yōu)的選擇，但由于處在競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中，兩人之間無(wú)法溝通，選擇不坦白要冒極大的風(fēng)險(xiǎn)，所以惟有坦白才是個(gè)人理性的優(yōu)化選擇。在“囚徒困境”場(chǎng)景下，根據(jù)博弈雙方采取的競(jìng)爭(zhēng)策略的不同，可以把解決博弈問(wèn)題的方法區(qū)分為“協(xié)同性均衡”與“非協(xié)同性均衡”。

引入博弈論分析中央與地方關(guān)系，就很容易解釋為什么地方經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)消極應(yīng)付中央政策的情況。當(dāng)中央政策在執(zhí)行時(shí)有損于地方利益的情況下，地方政府為了維護(hù)自己的利益，利用信息不對(duì)稱以及中央監(jiān)管的成本過(guò)高等，對(duì)中央政策采取消極應(yīng)對(duì)，甚至公然抵抗，政策博弈由此產(chǎn)生。

四、效應(yīng)分析

中央與地方的政策博弈給政策執(zhí)行帶來(lái)的效應(yīng)是雙向的。

（一）積極意義

促進(jìn)了中央政府政策的更加合理、完善。在中央政府和地方政府的政策博弈中，中央政府意識(shí)到只有考慮到地方政府的利益、取得地方政府的認(rèn)同，政策執(zhí)行才有保證。這樣，地方政府對(duì)中央政府的政策制定產(chǎn)生了一定的壓力，迫使中央政府制定更加合理、完善的政策，以減少政策博弈帶來(lái)的巨大成本。

（二）消極意義

中央政府遭遇信任危機(jī)、市場(chǎng)秩序的不穩(wěn)定。中央與地方政府的政策博弈，具有較為高昂的成本。地方政府在政策博弈中的消極反應(yīng)使得中央政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力大打折扣。中央所作出的關(guān)于宏觀經(jīng)濟(jì)的政策措施無(wú)法在地方上得到有效落實(shí)，帶來(lái)的后果是整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的失控局面。中央政府的權(quán)威也將受到挑戰(zhàn)，將會(huì)遭遇到嚴(yán)重的信任危機(jī)。地方政府、微觀經(jīng)濟(jì)主體對(duì)中央調(diào)控能力減弱產(chǎn)生的預(yù)期使得中央政府繼續(xù)調(diào)控經(jīng)濟(jì)將會(huì)面臨更大困難。

政策執(zhí)行中，地方政府只考慮本地的經(jīng)濟(jì)利益，而忽視整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。中央對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)采取的措施到地方上卻得不到有效執(zhí)行，甚至出現(xiàn)地方政府與相關(guān)地產(chǎn)商相互勾結(jié)，導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格的不穩(wěn)定，最突出的例子就是房地產(chǎn)市場(chǎng)?？梢哉f(shuō)，中央政府與地方政府政策博弈的時(shí)間越長(zhǎng)，市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定性就越低，同時(shí)維護(hù)市場(chǎng)秩序的代價(jià)就越高。

五、構(gòu)建新型和諧的中央與地方關(guān)系

中央政府與地方政府不斷的政策博弈的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上說(shuō)也就是一個(gè)創(chuàng)建新型關(guān)系的過(guò)程。在政策博弈過(guò)程中，博弈雙方都意識(shí)到了對(duì)方的重要性。所以，在構(gòu)建新型和諧的中央與地方關(guān)系，必須做到：

（一）科學(xué)合理地進(jìn)行利益分配，實(shí)現(xiàn)中央與地方的利益均衡

注意合理區(qū)分整體利益與局部利益，局部利益要服從整體利益，但必須堅(jiān)持統(tǒng)一性與靈活性的協(xié)調(diào)。地方政府必須克服狹隘的地方主義觀念，堅(jiān)決貫徹和執(zhí)行中央政府的各項(xiàng)政策，服從和服務(wù)于中央的全局利益，維護(hù)中央政府的權(quán)威。同時(shí)，中央政府要盡量照顧地方特殊利益。地方政府作為利益主體所具有的利益訴求要在中央政府政策的制定、執(zhí)行和評(píng)估等過(guò)程中得到適當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)。中央政府制定政策必須盡可能地照顧各方利益，使發(fā)展中出現(xiàn)的利益差別在不同的地區(qū)間實(shí)現(xiàn)合理分布。通過(guò)中央政府有效的宏觀政策調(diào)控，實(shí)現(xiàn)各利益主體之間利益的協(xié)調(diào)和均衡，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

（二）構(gòu)建更加合理的政績(jī)考核體系

單純地從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上來(lái)考核地方政府，在實(shí)踐操作中已經(jīng)被證明是十分片面的，同時(shí)這也是地方主義觀念盛行的原因之一。如果能將環(huán)境保護(hù)、居民滿意度等指標(biāo)加入到政績(jī)考核的體系中，地方政府在決

策時(shí)，將會(huì)更多地考慮這些因素，因而會(huì)減少與中央政府在政策理解方面的差異，這樣，中央政府與地方政府的政策博弈必將減少。

(三)加強(qiáng)信息溝通，完善利益表達(dá)機(jī)制

只有充分的信息交流，才能制定出科學(xué)合理的政策，否則制定出的政策也是無(wú)效率的。中央與地方政府加強(qiáng)信息溝通，一方面有助于中央政府在聽(tīng)取各地方不同的利益訴求后制定出平衡各方利益的政策，便于政策更加趨于合理；另一方面有助于地方政府在了解中央政府的意圖后，結(jié)合本地實(shí)際更加合理地執(zhí)行政策。所以說(shuō)，中央政府有必要加強(qiáng)信息的溝通，完善利益表達(dá)的機(jī)制，使得各方的利益都能夠得到充分的表達(dá)。只有這樣，中央政府和地方政府才能出現(xiàn)“雙贏”的局面。

（四）制定法律法規(guī)，確立博弈規(guī)則

博弈論建立的前提必須是在一定的博弈規(guī)則之下。中央與地方政府的博弈，其規(guī)則應(yīng)是相應(yīng)的法律法規(guī)。當(dāng)前的現(xiàn)狀是缺乏必要的法律規(guī)則，所以才導(dǎo)致出了眾多的矛盾和糾紛。因而有必要制定相關(guān)法律，如《中央與地方關(guān)系法》，對(duì)中央與地方的相關(guān)權(quán)責(zé)劃分提供制度保障。在博弈規(guī)則下，有必要實(shí)行合理的獎(jiǎng)懲制度。對(duì)于遵守博弈規(guī)則，積極執(zhí)行中央政策的地方政府，中央應(yīng)對(duì)其提供必要的政策傾斜和優(yōu)惠，鼓勵(lì)其積極性；對(duì)于違反博弈規(guī)則的，必須采取嚴(yán)厲措施，從政治、經(jīng)濟(jì)等多方面制裁這種不合作行為。

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