公共政策創(chuàng)新管理

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社會保障是政府和社會為了保持經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定，通過國民收入分配和再分配，對社會成員因為年老、疾病、失業(yè)、傷殘等困難提供的基本物質(zhì)生活保障，但是制度欠缺造成了城鄉(xiāng)參保機會不均等，覆蓋面窄，層次偏低，保障不足，責(zé)任不清，立法滯后，損害了社會保障制度的權(quán)威性、公平性和穩(wěn)定性。

一是養(yǎng)老社會保險制度安排自身缺陷所產(chǎn)生的風(fēng)險，自從社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度實施以來，各地紛紛面臨收不抵支的險情，這種制度設(shè)計自身存在一定的缺陷，關(guān)鍵是回避了“轉(zhuǎn)制成本”問題，造成個人帳戶空帳運行。養(yǎng)老保險從過去的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖y(tǒng)帳結(jié)合”的部分積累制，在職職工繳費進入個人帳戶的部分不再作代際轉(zhuǎn)移，而是作為自己將來的一部分養(yǎng)老金，但是這一制度實施必須解決“老人”和“中人”的“轉(zhuǎn)制成本”，來解決上一代人的養(yǎng)老問題。由于沒有解決“轉(zhuǎn)制成本”問題，只是希望提高繳費率和擴大覆蓋面來解決上一代人的養(yǎng)老問題，導(dǎo)致企業(yè)負擔(dān)重、養(yǎng)老收支缺口加大等多重風(fēng)險存在。

二是我國還沒有一部專門調(diào)整社會保障關(guān)系的基本法律，沒有用法律規(guī)范政府、法人和個人各自的責(zé)任和義務(wù)，擴大社會保障覆蓋面法律約束力不強，社會保障制度改革多是以部門行政法規(guī)出臺，對企業(yè)的約束力度有限。

三是勞動力市場不健全，企業(yè)認識不足，姿態(tài)不高。事實上各地做法不統(tǒng)一，引起觀望猶豫，心存僥幸，互相攀比，客觀上產(chǎn)生不平等競爭。面廣量大的小企業(yè)是當前擴面的主要對象，也是難點所在。這些企業(yè)主認為增加成本，會喪失競爭力，能拖則拖，并不配合。

四是外來打工者普遍維權(quán)意識、參保意識不強。希望把投保的錢直接發(fā)給自己，多拿點現(xiàn)錢在家庭建房、購買耐用消費品方面實惠一點，而不考慮長遠之計。有些老板怕繳納費用、支付保險金，企業(yè)登記人數(shù)能少則少，能不繳則不繳。此外，還有制度不配套，信息不完全且不確切，部門配合不到位等問題。

今年五月我們考察了福州、東莞、常州等地，覺得社會保障制度改革，是一項十分嚴肅的工作和長期艱巨的任務(wù)，必須以人為本用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)公共政策創(chuàng)新，通過公共政策對人們的行為和事物的發(fā)展加以引導(dǎo)，從制度安排層面確立社會保障公平正義的價值取向和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的政策取向，促進社會經(jīng)濟有序、穩(wěn)定、和諧地可持續(xù)發(fā)展。

一、福州東莞常州社會保障改革的做法

（一）省級統(tǒng)籌覆蓋到位核定基數(shù)公開操作

福州是一個省會城市，現(xiàn)管轄兩個縣級市和六縣六區(qū)，全市人口658萬人，福州市區(qū)常住人口242萬，去年國內(nèi)收入達到1500億元，財政收入176億，其中地方財政107億元，人均GDP超過2000美元。據(jù)今年一季度統(tǒng)計，福州參保單位17471個，參保人數(shù)516248人，人均繳費工資839元。退休人數(shù)177517人，退休人員人均養(yǎng)老金水平580元，當期繳費2.82億，當期支付3.08億，不足部分由省財政負擔(dān)。社保模式采取省級統(tǒng)籌方法，福建省社會保障工作自1996年開始搞全省統(tǒng)籌（不含廈門），從實際出發(fā)，繳費單位參加保險職工人數(shù)核定標準按照企業(yè)應(yīng)參保全部職工人數(shù)的100％，對少數(shù)繳費單位人員流動性大，難以確定參保人數(shù)的，當年應(yīng)參保人數(shù)的核定標準不低于其上年平均職工人數(shù)的80％。登記、基數(shù)、分解由勞動部門搞，地稅部門負責(zé)征收，地稅網(wǎng)絡(luò)齊全、手段得力，省統(tǒng)籌面廣量大，支撐能力強。福州市參保情況已經(jīng)做到國企百分之一百，集體企業(yè)百分之九十以上，非公有制企業(yè)達到百分之七十以上。福州市臺資企業(yè)比較多，參加保險的基數(shù)每年調(diào)整，企業(yè)人數(shù)核定憑工商登記、稅務(wù)登記，完成省里下達的基數(shù)即行，以支定收，略有赤字，由省財政統(tǒng)一調(diào)撥。2004年福建省財政預(yù)算安排社會保障支出12.45億元，增長9.8％，確保離退休人員養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。福州市企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險省里核定12億，地稅統(tǒng)一征收11億多，缺口由省財政補足。近年來福州市社會保險的門檻進一步降低，國有企業(yè)下崗職工人到哪里，社保即可跟到哪里。下崗職工解除勞動關(guān)系自謀職業(yè)，檔案寄存在當?shù)貏趧硬块T職業(yè)介紹機構(gòu)的，可委托職業(yè)介紹機構(gòu)為其代為繳納基本養(yǎng)老保險費，繼續(xù)參加基本養(yǎng)老保險。下崗職工在寄存檔案期間達到法定退休年齡且沒有工作單位的，可由其本人持檔案寄存機構(gòu)出具的有關(guān)證明和檔案材料向當?shù)厣绫C構(gòu)申辦退休手續(xù)。下崗職工解除勞動關(guān)系后重新就業(yè)的，新用人單位按規(guī)定為其繼續(xù)繳納基本養(yǎng)老保險費，原已一次性繳納至法定退休年齡的，其重復(fù)繳費年限的繳費工資基數(shù)在繳費工資封頂線以下的，將職工前后繳費部分合并計算。若超過繳費工資封頂線的，可將超過封頂線部分相應(yīng)繳納的基本養(yǎng)老保險費退還本人。下崗職工無論以何種方式實現(xiàn)再就業(yè)或不再就業(yè)，其視同繳費年限和參加養(yǎng)老保險的實際繳費年限合并計算，達到法定退休年齡時，按規(guī)定享受相應(yīng)的養(yǎng)老保險待遇。

在保費年限上，下崗職工與企業(yè)解除或終止勞動關(guān)系后，凡按規(guī)定應(yīng)參保而未參保的，達到法定退休年齡時，其累計中斷繳納基本養(yǎng)老保險費年限，每滿一年相應(yīng)減發(fā)2％基本養(yǎng)老金（不含個人賬戶養(yǎng)老金），累計中斷繳納基本養(yǎng)老保險費年限的尾數(shù)不滿半年按半年、超過半年不足一年按一年計算。欠費可以補繳，企業(yè)與下崗職工和分流人員解除或者終止勞動關(guān)系時，為其結(jié)清并告之社會保險費繳納情況；如果企業(yè)或者職工本人存在欠費的，按有關(guān)規(guī)定分別予以補繳。企業(yè)欠費部分確有困難暫時難以補繳的，不強行轉(zhuǎn)移給職工個人，如職工本人同意，可先由本人以墊付的方式補繳，并由企業(yè)與職工簽訂償還協(xié)議，明確償還期限；企業(yè)或者職工本人欠費部分沒有能力補繳的，欠費期間不計算繳費年限。

福州市社會勞動保險公司規(guī)定外地到福州務(wù)工人員可轉(zhuǎn)移、領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險金；累計繳費滿15年的，可按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，也可以一次性支付。按規(guī)定農(nóng)村戶口的勞動合同制工人在與企業(yè)解除勞動合同時，經(jīng)過勞動者本人申請，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)可以將其個人賬戶儲存額一次性支付給本人，并終止其基本養(yǎng)老保險關(guān)系。家居農(nóng)村的勞動合同制工人達到退休年齡時，累計繳費滿15年的，可以按《福建省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險條例》的規(guī)定按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金；累計繳費不滿15年的，按規(guī)定予以一次性支付，同時終止其基本養(yǎng)老保險關(guān)系。私營企業(yè)主和個體工商戶主達到男年滿60周歲、女年滿55周歲可以辦理基本養(yǎng)老金領(lǐng)取手續(xù)，其中，達到領(lǐng)取基本養(yǎng)老金年齡時累計繳費滿15年及其以上的，可按規(guī)定按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金；不滿15年的，按規(guī)定予以一次性支付，同時終止基本養(yǎng)老金保險關(guān)系。

福州成功做法的優(yōu)點在于提高社會保障統(tǒng)籌層次，合理調(diào)劑新老企業(yè)和不同行業(yè)結(jié)構(gòu)的職工繳費比例負擔(dān)水平，為各類企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的條件。省級統(tǒng)籌可以分散風(fēng)險，有利于加強對基金的管理和監(jiān)督。特別值得稱道的是，對各種錯過了參加保險機會的職工或者城鎮(zhèn)人口采取靈活性模式，放寬政策可以補交，譬如女職工50歲退休，可以補交到55歲，為了社會穩(wěn)定和保護職工利益，采取實際工齡和參加保險年限分離，退休工齡與享受養(yǎng)老保險分離，充分滿足了社會成員對社會保障的需求。

（二）全面覆蓋城鄉(xiāng)一體規(guī)范管理體現(xiàn)公平

東莞市是一個不管縣的地級市，目前有32個鎮(zhèn)，戶籍人口達到160多萬。東莞自1984年開始搞社會保障，1984年7月，為了更好地適應(yīng)改革開放的需要，東莞以企業(yè)養(yǎng)老保險為突破口，啟動國有企業(yè)退休人員養(yǎng)老金社會統(tǒng)籌，邁出了社會保險工作的第一步。1986年10月在國有企業(yè)、市屬集體企業(yè)開展失業(yè)保險；1990年2月推行社會工傷保險；1992年3月啟動社會醫(yī)療保險；1998年3月推行生育保險；2000年11月實施東莞市農(nóng)（居）民基本養(yǎng)老保險制度；2004年7月實施東莞市農(nóng)（居）民基本醫(yī)療保險制度，并全面支付農(nóng)民醫(yī)保醫(yī)療待遇。據(jù)今年一季度統(tǒng)計，東莞參保單位50625個，參保人數(shù)1053176人，人均繳費工資1183元，退休人員平均養(yǎng)老金929元，目前享受職工養(yǎng)老保險的退休人數(shù)43287人，當期繳費7.53191億元，當期支付2.8441億元，養(yǎng)老保險基金積累已達到68.51831億元。

東莞市的社會保障工作也不是一開始就一帆風(fēng)順的，1997年曾經(jīng)出現(xiàn)收不抵支的險情，當時7萬人參保，卻有3萬人享受待遇，每年需要財政補貼五千萬。那時人們對參加保險的認識不統(tǒng)一，尤其是基層反映非常強烈，有人認為增加成本、增加負擔(dān)，老板會搬廠，發(fā)展經(jīng)濟完不成任務(wù)怎么辦。東莞市領(lǐng)導(dǎo)非常重視社會保障工作，明確指出社會保險是社會主義市場經(jīng)濟的六大支柱之一，如果不搞社會保險，職工在跨國公司干了多年，人家公司搬走了，職工的退休金到哪里去拿。東莞用了那么多土地，建了那么多廠房，給老板來做生意，給外來工打工。繳社會保險是老板的責(zé)任，是他們應(yīng)該支付的成本。1997年7月東莞市委、市政府召集市直所有單位和32個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一二把手研究社保問題，考慮可以有三種辦法，一是調(diào)高繳費比例，15％不夠調(diào)到18％，或者調(diào)到20％；二是擴面，范圍擴大到所有企業(yè)；三是財政補貼，每年缺多少填多少。市委最終決定選擇第二種辦法，向非國有企業(yè)擴面，當年擴面10萬人，以后年年擴面。2000年兩次擴面，上半年達到49.8萬人，當時任省委書記的李長春同志要求東莞達到80萬人。下半年擴面如數(shù)完成，2002年參保人數(shù)擴大到100萬人。到2003年底，東莞職工參加各種保險累計472萬多人次，其中職工養(yǎng)老保險參保人數(shù)達100萬人，失業(yè)保險100萬人，職工醫(yī)療保險106萬人，工傷保險150萬人，生育保險16萬人；各項基金征繳率達到99.59％。

去年7月東莞啟動了農(nóng)民基本醫(yī)療保險，實行“保大病、保住院”的基本醫(yī)療保險。外來工與當?shù)厝藚⒓颖ｋU同樣對待，待遇公平，外來工繳費年限較長的已經(jīng)有12—13年了。通過實施全市統(tǒng)籌、落實社保責(zé)任制和社保擴面征繳等措施，積極開展社會保險規(guī)范化、信息化和社會化管理，參保對象從固定工、合同工向臨時工、外來勞動者和全市農(nóng)民全面推進。初步構(gòu)建了涵蓋全市城鎮(zhèn)和農(nóng)村、保險項目齊全、制度建設(shè)規(guī)范、管理服務(wù)科學(xué)的社會保險體系。

社會保險工作良性循環(huán)，為社會穩(wěn)定和企業(yè)改制發(fā)揮了不可低估的作用。政府部門之間通力合作，配合默契。外經(jīng)辦盯住外資企業(yè)有無參保，不參保不簽定合同。工商部門每年年檢要看參保記錄，沒有參保記錄的企業(yè)不予年檢。地稅部門代征，社保部門登記，還將進一步由地稅部門全職征收、稽查?，F(xiàn)在東莞已經(jīng)形成這樣的氛圍，職工就業(yè)即參加基本養(yǎng)老保險，沒有就業(yè)的既可以參加養(yǎng)老保險，也可以選擇參加農(nóng)村養(yǎng)老保險。原來沒有參加保險的、搞個體的都可以自己接續(xù)上去，在東莞城鄉(xiāng)居民中形成了這樣的共識，參加保險意味著具有東莞市民身份，影響很大。

東莞市社會保障全面覆蓋極富超前意識，擴面工作鍛煉了一支700多人的特別能戰(zhàn)斗的隊伍，計算機系統(tǒng)升級，實現(xiàn)了全系統(tǒng)無紙化辦公，基金安全、業(yè)務(wù)規(guī)范、流程暢通、收單錄入稽核互相制約，用指紋識別遠程備份，收支職能不交叉，32個分局全部連網(wǎng)。該成果國內(nèi)領(lǐng)先，獲東莞市特等獎?？傊瑬|莞社會保障全面覆蓋，做到了城鄉(xiāng)一體化，從城市拓展到農(nóng)村，從工業(yè)拓展到農(nóng)業(yè)，機構(gòu)健全，網(wǎng)絡(luò)覆蓋，互相配合，良性循環(huán)，為構(gòu)建社會主義和諧社會與可持續(xù)發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。

（三）摸清情況統(tǒng)一政策加大力度動態(tài)管理

常州市現(xiàn)轄兩個縣級市五個區(qū)，總?cè)丝?48.9萬。其中，市區(qū)人口217.1萬。2004年GDP實現(xiàn)1100.6億，人均GDP超過3800美元。財政總收入175.54億元，其中地方財政一般預(yù)算收入67.34億元，擁有常柴、東風(fēng)、新科等3個中國馳名商標，56個江蘇名牌產(chǎn)品。去年以來，常州市社會保險擴面征繳工作力度加大，社會保險覆蓋范圍快速擴大，參加保險人數(shù)快速增加，到2004年年底，養(yǎng)老保險參保單位13930個，當年新增7491戶。養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到56.38萬人。當年新增加22.84萬人，營造了社會保障事業(yè)良好發(fā)展的氛圍。

常州市社會保險自2003年6月收支倒掛，基金出現(xiàn)赤字，不少企業(yè)少參保、慢繳費，等待觀望，認為參保吃虧了，不積極落實措施，政府為此每年要墊支1億多元。去年常州市社會保險擴面征繳工作力度大，成效快，市政府要求認真調(diào)查摸底，了解情況。勞動保障部門迎難而上，宣傳發(fā)動、稽核、發(fā)送函件、電話通知、監(jiān)察執(zhí)法、現(xiàn)場辦公，掌握了第一手資料，為市領(lǐng)導(dǎo)果斷決策創(chuàng)造了條件。市領(lǐng)導(dǎo)審時度勢，決定全年擴面20萬人，其中市區(qū)14萬人，并且經(jīng)過市政府常務(wù)會議決定，發(fā)出文件，下達任務(wù)。市政府和各個目標地區(qū)簽訂社會保險擴面征繳和就業(yè)工作責(zé)任書，嚴格執(zhí)行“一票否決制”，將考核結(jié)果作為衡量工作和班子是否稱職的重要依據(jù)。

因為政策統(tǒng)一，要求明確，市、區(qū)、縣擴面征繳工作迅速推開，減少了基金赤字，有力地緩解了財政壓力。2004年全市養(yǎng)老保險擴面209345人，其中市區(qū)擴面145571人，養(yǎng)老保險基金增收顯著，扭轉(zhuǎn)了自2003年6月以來收支倒掛的被動局面。全年養(yǎng)老保險基金收入20.97億元，比上年增收4.08億元。其中，市區(qū)基金征收11.57億元，基金支出12.59億元，基金收支相抵赤字1.01億元。全市養(yǎng)老保障覆蓋面達到67.8％，其中城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員參加養(yǎng)老保險的覆蓋率為79.49％，市區(qū)達到88.76％。通過社保擴面倡導(dǎo)社會成員之間的公平待遇，做到城鎮(zhèn)職工和外來務(wù)工人員在參保上一視同仁。均衡了城鎮(zhèn)職工和外來務(wù)工人員用工成本，保護了企業(yè)之間的公平競爭，引導(dǎo)企業(yè)增強社會責(zé)任，切實保障職工的合法權(quán)益，消除了地區(qū)差異，隨著應(yīng)保盡保，城區(qū)之間參保水平拉近，沒有出現(xiàn)企業(yè)為參保水平不一而外流的現(xiàn)象。

2005年常州市政府發(fā)出46號文件，即《關(guān)于進一步加強社會保險費征繳工作的通知》，加大工作力度，到年底要求凈增8萬參保指標。對服裝、餐飲行業(yè)有所照顧，對微利行業(yè)和流動性較大的企業(yè)從實際出發(fā)。企業(yè)因為人員流動要求退保的，必須退一補一，動態(tài)管理。這樣做的結(jié)果，元旦、春節(jié)期間保持穩(wěn)定，參保人員不僅沒有減少，還新增加了1000多人。

常州市社保擴面工作依靠部門協(xié)調(diào)配合，樹立全局一盤棋思想，市勞動、財政、統(tǒng)計、監(jiān)察部門聯(lián)合派員，收集行業(yè)協(xié)會成員單位信息，人事、交通、工商部門運用所屬行業(yè)管理優(yōu)勢，主動承擔(dān)擴面任務(wù)，經(jīng)貿(mào)委、建設(shè)局等部門把擴面任務(wù)和規(guī)范行業(yè)管理結(jié)合起來，公安、交通部門積極動員保安、治安協(xié)管員、交通協(xié)管員、駕駛教練和出租車司機參保，把最廣大人民群眾的根本利益落到實處。針對部分困難企業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道內(nèi)的小企業(yè)、個體工商戶資金相對緊張的實際情況，常州市專門研究完善相關(guān)政策，方便廣大群眾參保。從繳費基數(shù)、繳費比例、參保方式上作了專門設(shè)計，切實體現(xiàn)尊重歷史、有利當前、放眼未來的原則。勞動者在國有企業(yè)的工齡可以視同繳費工齡、繳費可以前補后延。為個體工商戶、自由職業(yè)者、外來務(wù)工人員參保提供個性化、人性化政策平臺，采取月繳費、半年繳費、全年繳費等可供靈活選擇的方式，到去年12月底，外省市戶籍的打工者在常州市區(qū)參加保險的人數(shù)達到63589人。從制度、法規(guī)和技術(shù)層面認真探索，真正體現(xiàn)了以人為本的社會責(zé)任感。

二、社會保障改革需要公共政策創(chuàng)新

公共政策創(chuàng)新要以社會成員的利益需求作為政策的著眼點和落腳點。社會保障制度操作性非常強，要妥善處理新舊體制的關(guān)系，既要考慮經(jīng)濟與社會長期發(fā)展的需要，又要考慮保障最廣大人民群眾基本生活安全的需要。福州市提高社會保障統(tǒng)籌層次、調(diào)整統(tǒng)籌內(nèi)外政策的做法，東莞市全面覆蓋打破身份、地域與人員性質(zhì)的界限，常州市對流動性大的單位以及靈活用工的對象，采取靈活處理的方法均值得借鑒。人們的利益需求和滿足是公共政策創(chuàng)新的根本依據(jù)，社會保障制度建設(shè)是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)性工程，需要政府各個部門相互配合支持，形成合力，解決矛盾，與時俱進。

1、從構(gòu)建和諧社會的高度充分認識社會保障工作的重要性

黨的十六屆三中全會明確提出要加快建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，同志多次提出要切實把最廣大人民的根本利益實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好。首先，要重視政策回應(yīng)度，即群眾滿意不滿意度。一項政策要使所有的人同等獲益，是不可能的，事實上也是不公平的。只有隨著人們認識的深化而進行調(diào)整，才能達到真正意義上的公平。社會保障的普惠性體現(xiàn)了政府對國民收入再分配的調(diào)控功能，互濟性實質(zhì)上是政府通過實施社會保險過程，實現(xiàn)對國民收入的再分配，調(diào)節(jié)社會分配不均，縮短貧富懸殊，從而實施對經(jīng)濟的調(diào)控。我市實行社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合，通過擴大社保覆蓋率，覆蓋到個體、私營企業(yè)、三資企業(yè)，使企業(yè)的業(yè)主承擔(dān)為員工上繳社保統(tǒng)籌金的義務(wù)，等于在其利潤中再切出一部分互濟社會，調(diào)節(jié)分配。通過這種調(diào)節(jié)手段來調(diào)節(jié)國民收入的再分配，比通過稅收調(diào)節(jié)更為直接、更為廣泛、更具有社會效果。

其次，公共政策是一個相互聯(lián)系、相互作用的系統(tǒng)，具有整體相關(guān)性。實現(xiàn)社?；鹗罩胶?，可以減輕地方財政壓力，增強政府調(diào)控經(jīng)濟的能力。國務(wù)院規(guī)定基本養(yǎng)老保險基金發(fā)生困難時，由同級財政予以支持。要實現(xiàn)社會保險基金的收支平衡，必須在提高覆蓋率、收繳率和降低負擔(dān)率上下功夫。如果社會保險基金收支不平衡，勢必要動用更多的財政資金來確保給付。提高我市社會保險的覆蓋面，提高社保費收繳率，降低負擔(dān)率，實現(xiàn)社?；鸬氖罩胶?，就能減輕地方財政壓力，增強政府調(diào)控經(jīng)濟的能力。

再次，公共政策的實施是一個動態(tài)的過程，社會保障是社會綜合性工程。在提高社保覆蓋率方面，不論哪種所有制和用工形式都要強制實施。針對部分企業(yè)以種種理由拒付、拖欠社?；疬@一情況，在國家社會保險法尚未出臺之前，要加強對市政府84號文件的執(zhí)行力度，把有關(guān)的處罰條款運用到收繳實踐之中。各部門要通力合作，共同推進社保事業(yè)的發(fā)展。

2、提高社會保障的社會化程度，執(zhí)行法規(guī)統(tǒng)一規(guī)范統(tǒng)一步伐。

公共政策是用來調(diào)節(jié)和約束人們的行為，從而實現(xiàn)一定政策目標的規(guī)范。要把擴大社會保障覆蓋面列入全市經(jīng)濟與社會發(fā)展的總體規(guī)劃、列入經(jīng)濟體制改革的目標，采取有效措施，有步驟地抓好落實。首先，全市范圍內(nèi)要做到統(tǒng)一行動，要統(tǒng)一標準、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一操作，不能各行其是。否則用工成本不一樣，難以達到公平競爭。在執(zhí)行國家法規(guī)政策的前提下，企業(yè)全面核，人員分批進，處理好擴面工作與企業(yè)發(fā)展的關(guān)系，職工穩(wěn)定的企業(yè)與人員流動性大的企業(yè)應(yīng)該有所區(qū)別，鑒于外來務(wù)工者實際收入不高，繳費基數(shù)可以確定一個下限，至于靈活就業(yè)者如何繳費，應(yīng)該采取妥善的方案與尺度，在全市范圍內(nèi)應(yīng)保全保，統(tǒng)一操作，就不會出現(xiàn)規(guī)避現(xiàn)象，常州市的做法和經(jīng)驗證明了這一點。

其次，力爭社會保障覆蓋面的最大化。要加大宣傳力度，既要使企業(yè)經(jīng)營者明白，參加社會保險有利于分散企業(yè)的風(fēng)險，促進企業(yè)長遠發(fā)展。又要提高企業(yè)職工的認識，從維護自己合法權(quán)益出發(fā)自覺維權(quán)，督促企業(yè)或者業(yè)主參加社會保險，使社保工作進入良性循環(huán)的軌道。在擴面征繳中企業(yè)要全覆蓋，參加保險的職工基數(shù)可以留有一定的空間，由各縣區(qū)自己掌握，要做到收支平衡。

再次，必須合理劃分政府與企業(yè)（雇主）、個人之間的責(zé)任邊界，實現(xiàn)政府與市場職能的合理分工。要充分強調(diào)決策民主化科學(xué)化，注重實踐與調(diào)查，政策形成過程應(yīng)該充分討論、比較和研究，形成有效的試錯與糾錯機制，選擇好的方案，借鑒各地成功的經(jīng)驗與先進的現(xiàn)代管理手段。

3、明確社會保障預(yù)算的地位，從有限的財力中增加社保支出。

無論是社會保障的歷史責(zé)任還是現(xiàn)實責(zé)任，政府都不能缺位，社會保障資金不足要負責(zé)兜底，要保障人民群眾分享社會經(jīng)濟發(fā)展成果。首先，建立社會保障預(yù)算，既是市場經(jīng)濟下政府職能轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)，也是深化社會保障制度改革、加強社會保障資金管理的內(nèi)在要求?，F(xiàn)行社會保障制度存在著體制不順、統(tǒng)籌層次低、覆蓋面不完整、基金收繳困難等問題。政府在加大財力支持的同時，積極開拓籌資渠道，采取包括劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)和財政撥款等多種方式，充實社會保障基金。舊體制沒有為勞動者的社會保障留有積累，劃出部分國有資產(chǎn)充實社會保障基金，解決已經(jīng)喪失勞動能力、但是為創(chuàng)造國家財產(chǎn)做出貢獻的廣大群眾對社會保障的需求，既是合理的，也是公平的。

其次，為保證社會穩(wěn)定，必須從有限的財政收入中增加社會保障支出。財政每年應(yīng)提取一定的基金解決政府欠帳，逐步做實個人帳戶。社會保障預(yù)算作為一種由政府編制的反映社會保障收支規(guī)模、結(jié)構(gòu)和盈虧狀況的計劃，理應(yīng)在政府預(yù)算體系中占有一席之地。

再次，社會保障預(yù)算的編制應(yīng)遵循四條原則：一是完整性原則，社會保障預(yù)算應(yīng)涵蓋政府行使社會保障職能。將各類社會保障收支全面納入預(yù)算，提高資金的使用效果。二是專款專用原則，必須在全面、完整地反映社會保障收支情況的基礎(chǔ)上，對社會保障資金實行專戶儲存，保證社會保障資金的?？顚Ｓ谩Ｈ枪胶托试瓌t。預(yù)算收支劃分必須做到科學(xué)合理和公開透明，使社會各企業(yè)和個人對預(yù)算的編制和執(zhí)行情況做到心中有數(shù)，便于接受全社會的監(jiān)督，對預(yù)算收支的安排要體現(xiàn)低投入、高效果的原則。四是留有結(jié)余原則，社會保障支出是為面臨生活困難的社會成員提供資助的，而社會成員面臨生活困難的成因是多方面的，有許多是不確定因素，應(yīng)使年度社會保障預(yù)算收支相抵留有結(jié)余。

4、堅持全面覆蓋，逐步做實個人帳戶積累。

首先，堅持社會公正原則，對外來務(wù)工人員要一視同仁，同樣對待。必須做好就業(yè)登記，特別是服務(wù)餐飲行業(yè)，要實行嚴格的就業(yè)登記制度，強化權(quán)益保障，努力使外來人員病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，安全有保障。

其次，體現(xiàn)社會進步原則，根據(jù)不同行業(yè)特點，在統(tǒng)一覆蓋的基礎(chǔ)上，對參保人數(shù)和方法采取適當?shù)撵`活性。要制定適合城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保險政策，實現(xiàn)參加保險機會均等。但是也要看到，目前能夠迅速擴面，不僅使更多的人得到保障，繳費人數(shù)的增加也能夠降低保險體系本身的壓力。

再次，根據(jù)利益原則，社會成員的利益需求及其滿足是公共政策制定的根本依據(jù)。必須將社會統(tǒng)籌基金與個人帳戶基金分開管理，不再相互挪用和擠占，個人帳戶要逐步做實，進而達到實積累。

5、健全社?；鸬谋O(jiān)督機制，拓寬社?；鸨Ｖ翟鲋档那?/p>

由于社會保障的立法體制不規(guī)范，各地做法差異很大，存在部門利益法律化問題，容易造成政策碰撞，互相扯皮。必須加強政策之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，建立健全社會保障基金使用過程的有效監(jiān)督機制，防止社會保障基金被違法挪用和擠占。社會保障基金的統(tǒng)籌與發(fā)放，是社會保險制度運行的中心環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)，是社會保險制度可持續(xù)性的根本保障。一方面與社會保障相關(guān)的行政管理部門、審計部門、稅務(wù)部門應(yīng)該依法對社會保障基金的征收、運用和積累情況進行必要的監(jiān)督審計。社會保障基金要按規(guī)定定期向社會公布收支狀況，接受社會各個方面的咨詢。社會輿論部門、參保單位及職工可以隨時垂詢并且要求答復(fù)，接受監(jiān)督和提供服務(wù)。另一方面社會保障基金必須全部進入財政專門帳戶，嚴格管理，?？顚Ｓ?。根據(jù)國家經(jīng)濟運行情況，社會保障基金主要購買國債和存入信譽良好的銀行，保值增值，確保安全。

6、將慈善事業(yè)作為現(xiàn)代社會保障體系的有機組成部分，救助弱勢群體社會成員的特殊困難

慈善事業(yè)是一項必要的民營社會公益事業(yè)，通過慈善救助解決弱勢群體社會成員的特殊困難，已經(jīng)成為現(xiàn)代社會保障制度的必要補充，激發(fā)社會成員的善心和愛心，為促進和諧社會的進程發(fā)揮了重要的作用。養(yǎng)老保險是為了平衡代際之間的養(yǎng)老負擔(dān)，醫(yī)療保險是為了解決人們的疾病風(fēng)險，對低收入家庭的援助是為了縮小收入差距，創(chuàng)造并且維護社會公平。慈善事業(yè)的目的與社會保障的功能不謀而合，應(yīng)該鼓勵一切有能力幫助他人的社會成員參與社會公益事業(yè)，在追求慈善效果奉獻愛心的同時提升社會道德。