公共物品供給經(jīng)驗(yàn)研究

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編者按：本論文主要從發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)公共物品市場(chǎng)化供給的經(jīng)驗(yàn)；當(dāng)代公共物品市場(chǎng)化供給的經(jīng)驗(yàn)給我們的啟示等進(jìn)行講述，包括了美國(guó)公共物品的市場(chǎng)化供給的主要做法、德國(guó)公共物品的市場(chǎng)化供給的做法、英國(guó)公共物品市場(chǎng)化供給的做法、我國(guó)香港的公共物品市場(chǎng)化供給方式、公共品市場(chǎng)化供給并非完全“市場(chǎng)化”等。具體資料請(qǐng)見(jiàn)：

摘要：公共物品的市場(chǎng)化供給是有效彌補(bǔ)政府供給缺陷、糾正“政府失敗”的重要途徑。本文詳細(xì)考察當(dāng)代公共物品的市場(chǎng)化供給成熟國(guó)家和地區(qū)的做法，對(duì)公共物品市場(chǎng)化供給經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，并提出改善我國(guó)公共產(chǎn)品市場(chǎng)化供給的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：公共物品；市場(chǎng)化供給；政府

政府在公共物品供給方面存在諸多缺陷，主要有：公共物品的政府供給在總體上不足；公共物品的種類和數(shù)量無(wú)法滿足公眾對(duì)公共物品的多元化需求；公共物品的供給效率低下；容易滋生尋租與腐敗，從而加大了公共物品的成本，造成資源的浪費(fèi)和公共物品質(zhì)量下降等。正是政府供給的上述“缺陷”導(dǎo)致公共物品的市場(chǎng)化供給的必要性逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，近年來(lái)有關(guān)公共物品市場(chǎng)化供給研究的理論層出不窮。在上述理論的指導(dǎo)下，當(dāng)代不少國(guó)家的公共物品市場(chǎng)化供給都取得了巨大成功，市場(chǎng)化供給與政府供給兩者相得益彰，共同滿足了不同人群的差異化需要，在供給效率及資源節(jié)約方面都有了很大改進(jìn)。

一、發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)公共物品市場(chǎng)化供給的經(jīng)驗(yàn)

(一)美國(guó)公共物品的市場(chǎng)化供給的主要做法

1、公共產(chǎn)品由政府提供，但交給私人企業(yè)生產(chǎn)。在美國(guó)，政府可采取與私人企業(yè)簽訂合同和特許經(jīng)營(yíng)兩種方式將公共物品轉(zhuǎn)移給私人生產(chǎn)。兩者的區(qū)別在于：在合同承包安排制度下，政府(安排者)向生產(chǎn)者支付費(fèi)用，而在特許安排制度下，消費(fèi)者向生產(chǎn)者支付費(fèi)用。一方面，美國(guó)政府使用的大多數(shù)有形資產(chǎn)如補(bǔ)給、裝配和設(shè)備等都是通過(guò)合同購(gòu)買(mǎi)的，461家州政府機(jī)構(gòu)(代表全部50個(gè)州)中，平均每個(gè)機(jī)構(gòu)有7.5項(xiàng)服務(wù)實(shí)施了民營(yíng)化。另一方面，在特許經(jīng)營(yíng)方式下，政府成為安排者，私人組織成為生產(chǎn)者。美國(guó)的高速公路沿線、公園、體育館、飛機(jī)場(chǎng)等場(chǎng)所的飲食和其他服務(wù)，都是通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式安排的。事實(shí)證明，在某些領(lǐng)域公共物品的私人供給能夠取得更高的效率。

2、政府采取補(bǔ)貼的方式支持公共品市場(chǎng)化供給。美國(guó)的政府補(bǔ)貼范圍比較廣泛，涉及領(lǐng)域包括對(duì)生產(chǎn)廠商進(jìn)行的補(bǔ)貼；對(duì)提供老年醫(yī)療及窮人醫(yī)療的醫(yī)院進(jìn)行補(bǔ)貼；還可以采取憑單制的方式直接補(bǔ)貼消費(fèi)者。美國(guó)的許多州和政府將憑單制廣泛運(yùn)用于食品、住房、醫(yī)療服務(wù)、藥品和酒精管制等領(lǐng)域。對(duì)有經(jīng)驗(yàn)的失業(yè)工人進(jìn)行培訓(xùn)等等也用到了憑單制。3、第三部門(mén)提供公共產(chǎn)品成為潮流。美國(guó)是世界上NPO發(fā)展最為成熟的國(guó)家之一。近幾年來(lái)，美國(guó)第三部門(mén)提供了政府出資的所有社會(huì)服務(wù)的56％，就業(yè)和訓(xùn)練服務(wù)的48％，保健服務(wù)的44％。從提供公共物品的種類上看，主要包括實(shí)施型公共品。即具有廣泛、持續(xù)的社會(huì)需求，對(duì)增進(jìn)公民福利有著直接的影響的公共品，如：舉辦教育、資助研究、城市建設(shè)、文化設(shè)施等；聲援倡導(dǎo)型公共品。有些非營(yíng)利組織專門(mén)從事游說(shuō)、聲援、競(jìng)選等活動(dòng)試圖宣傳倡導(dǎo)某種思想觀念，或是試圖影響法律、政策的決策。

(二)德國(guó)公共物品的市場(chǎng)化供給的做法

從歷史的角度來(lái)看，德國(guó)的公共行政在某種程度上一直依賴于市場(chǎng)。其主要特征是公共服務(wù)的提供者實(shí)現(xiàn)了多元化。如，非營(yíng)利部門(mén)已廣泛從事于許多傳統(tǒng)上依賴于地方當(dāng)局或志愿組織及福利事業(yè)協(xié)會(huì)提供的兒童看護(hù)、老人看護(hù)、保健及針對(duì)個(gè)人的公共服務(wù)等

(三)英國(guó)公共物品市場(chǎng)化供給的做法

1、完全私有化。即把某些原來(lái)由政府提供的公共服務(wù)完全轉(zhuǎn)給私人公司，這類服務(wù)具有私益性質(zhì)且邊際效益不為零。把某些原來(lái)由政府提供的公共服務(wù)完全轉(zhuǎn)給私人公司承擔(dān)是依據(jù)“企業(yè)比政府有效率”的論述，因?yàn)椤靶姓w制在經(jīng)濟(jì)上是次優(yōu)的”。公共服務(wù)私有化的范圍很廣，涉及從道路保潔到園林服務(wù)等眾多公共服務(wù)領(lǐng)域。

2、合同外包。將政府提供的公共服務(wù)通過(guò)簽訂合同的方式實(shí)現(xiàn)外包，政府負(fù)責(zé)質(zhì)量監(jiān)督，私營(yíng)部門(mén)提供服務(wù)給社會(huì)，并從服務(wù)當(dāng)中收取一定的費(fèi)用。在執(zhí)行中，雙方簽訂服務(wù)水平協(xié)議，以此來(lái)規(guī)定彼此的權(quán)利和義務(wù)。

3、結(jié)成伙伴關(guān)系。這是一種政府付錢(qián)，私營(yíng)部門(mén)提供服務(wù)的方式。在過(guò)去，公共服務(wù)都由政府一手包辦。由于沒(méi)有進(jìn)行專業(yè)分工，導(dǎo)致其運(yùn)行效率較低。改革后，政府能夠把某項(xiàng)公共服務(wù)的全過(guò)程劃分為若干階段，分階段的將其分配給效率最高的不同私營(yíng)部門(mén)加以完成，從而不同私營(yíng)部門(mén)之間結(jié)成伙伴關(guān)系，這樣的模式一方面減少了本部門(mén)工作人員數(shù)量，另一方面又提高了整體的服務(wù)質(zhì)量和效率。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年該模式的顧客滿意率達(dá)到了95％。

(四)我國(guó)香港的公共物品市場(chǎng)化供給方式

1、公辦商營(yíng)式。公辦商營(yíng)式指的是公共產(chǎn)品供給由法人團(tuán)體以商業(yè)形式經(jīng)營(yíng)并自負(fù)盈虧，政府擁有全部或部分股權(quán)。采用這種方式的主要是那些盈利率不高，或盈利前景不明朗，但投資龐大的公共物品。采用這種方式供給公共物品，一方面可以及時(shí)解決巨額投資問(wèn)題；另一方面又可以使政府盡早收回投資或?qū)⑼顿Y風(fēng)險(xiǎn)降至最低限度，而且還可以從其盈利中提出一定股息作為財(cái)政收入。

2、專利經(jīng)營(yíng)式。即在政府監(jiān)管下由私人資本通過(guò)投標(biāo)取得政府特許的專利經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)公共物品的生產(chǎn)與供給。目前，以這種方式供給的公共物品包括公共汽車、電車、纜車、渡輪、電話電報(bào)、電力、海底隧道等。采用這種方法一方面使經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)不斷采用先進(jìn)技術(shù)來(lái)改善基本設(shè)施，提高社會(huì)效益和降低經(jīng)營(yíng)成本，另一方面也確保經(jīng)營(yíng)者在政府允許的范圍內(nèi)獲得合理的利潤(rùn)。

3、私商經(jīng)營(yíng)式。即將某些公共物品的生產(chǎn)和供給完全交由一些私人機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)。目前，香港煤氣供應(yīng)和集裝箱碼頭是不受香港政府調(diào)控的兩類公共物品，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)完全由市場(chǎng)供求關(guān)系和競(jìng)爭(zhēng)情況調(diào)節(jié)，不必經(jīng)由政府批準(zhǔn)。隨著時(shí)間的推移，采取私商經(jīng)營(yíng)式的部門(mén)將會(huì)越來(lái)越多。

二、當(dāng)代公共物品市場(chǎng)化供給的經(jīng)驗(yàn)給我們的啟示

(一)公共品市場(chǎng)化供給并非完全“市場(chǎng)化”

即使是在當(dāng)今私有制最發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，公共品也并非完全是由市場(chǎng)獨(dú)立提供，政府的宏觀調(diào)控不但涉及生產(chǎn)領(lǐng)域，在分配領(lǐng)域內(nèi)也發(fā)揮著不可或缺的作用。在公共物品供給領(lǐng)域內(nèi)，政府仍處于主體地位，市場(chǎng)處于從屬與被支配地位。政府決定供給種類與規(guī)模，并且對(duì)公共品的市場(chǎng)供給進(jìn)行宏觀監(jiān)管(如，德國(guó)的“內(nèi)部市場(chǎng)”模式；我國(guó)香港的“專利經(jīng)營(yíng)”)或予以直接補(bǔ)貼(如：美國(guó)的行政補(bǔ)貼)。

(二)公共品供給主體的多元化趨勢(shì)日益明顯

目前看來(lái)，政府指導(dǎo)與市場(chǎng)供給相結(jié)合的方式是提供公共物品供給的有效途徑，它不但能夠解決“政府失敗”，有效提高公共品供給的效率，滿足差異化需求，對(duì)于提振經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)私人投資也有一定促進(jìn)作用。首先，政府有意將公共品供給轉(zhuǎn)包給市場(chǎng)，以降低成本(如：美國(guó)的公共品私企生產(chǎn)模式；德國(guó)的公共實(shí)體的自主化和公司化；英國(guó)的合同外包與伙伴關(guān)系；我國(guó)香港的“公辦商營(yíng)式”等)。其次，“趨利性”是私人參與市場(chǎng)的主要?jiǎng)恿?，在政府的政策鼓?lì)下，公共物品完全由私人供給的現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮(如：德國(guó)公共實(shí)體的自主化和公司化；英國(guó)部分公共品供給的完全私有化；我國(guó)香港的私商經(jīng)營(yíng)模式)。再次，“第三部門(mén)”提供公共物品逐漸成為公共品供給的潮流(如：美國(guó)NPO的公共品供給；德國(guó)非營(yíng)利部門(mén)的公共品供給等)。

(三)公共品供給者的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈

競(jìng)爭(zhēng)性是市場(chǎng)的基本屬性之一，這一點(diǎn)在公共品供給領(lǐng)域也不例外。在英國(guó)，各公共品供給主體在某種程度上已經(jīng)開(kāi)始從競(jìng)爭(zhēng)走向合作(Kirkpatrick1999)。而德國(guó)的發(fā)展情況正好相反，正在從合作走向競(jìng)爭(zhēng)。地方政府和福利事業(yè)協(xié)會(huì)之間的高度合作的、網(wǎng)絡(luò)化的關(guān)系正被公共提供者和私人提供者以第三部門(mén)，包括地方當(dāng)局之間更加激烈的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系所取代。

(四)按需提供公共物品，政府服務(wù)不僅是手段也是目的

政府提供公共服務(wù)的核心價(jià)值觀是體現(xiàn)正義與平等，服務(wù)不是恩賜。政府的服務(wù)應(yīng)從人民群眾的切身利益出發(fā)，積極落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以群眾的需要為前提。對(duì)服務(wù)型政府而言，服務(wù)是目的而不僅僅是手段。

(五)要選擇適合自己國(guó)情的公共品供給模式

以政府為主導(dǎo)的、多元主體的公共品供給模式是當(dāng)前各國(guó)和地區(qū)普遍采用的方式。但由于不同國(guó)家和地區(qū)由于具體情況的不同，其供給方式也不同。因此，我國(guó)必須考慮我國(guó)的國(guó)情構(gòu)建具有中國(guó)特色的公共品供給模式。