鐵路建設征地思考

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摘要：闡述了美、俄、日、法鐵路和我國臺北一高雄高速鐵路、集寧一通遼合資鐵路建設用地的優(yōu)惠政策，針對我國鐵路建設征地拆遷存在的問題提出了一些建議。

關鍵詞：鐵路用地新線建設投資效果

改革開放以來，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，鐵路建設征地拆遷和移民安置的費用不斷提高，已占工程造價的很大比重。即使這樣，仍有一些建設項目，因征地拆遷和移民安置問題影響工程進度，這方面工作做不好，還會直接影響社會的穩(wěn)定。

鐵路是國家基礎設施的重要組成部分，它的社會屬性和投資量大、回收期長、回報率低等行業(yè)特點就決定了鐵路建設的征地拆遷和移民安置不同于房地產(chǎn)開發(fā)。基礎設施的收益者是全社會，而政府的經(jīng)濟職能應該是通過稅收供給社會“公共物品”，從這個意義上講，鐵路建設的用地應由政府調(diào)撥，征地拆遷和移民安置的費用應由中央和地方各級政府負責，目前，起碼應該得到各級政府的支持和優(yōu)惠。

美國是一個鐵路大國，鐵路營業(yè)里程居世界首位，這與政府對鐵路的支持是分不開的。19世紀末，美國政府曾無償贈予土地修建鐵路，規(guī)定鐵路公司鋪設鐵路則鐵路兩側各份3kin土地劃歸鐵路公司，鐵路公司通過出售這些土地獲取鐵路建設和發(fā)展的資金，鐵路得到了迅速發(fā)展。〕

俄羅斯鐵路主要是在政府的扶植下發(fā)展起來的，政府除給予鐵路直接資助外，還提供許多優(yōu)惠政策以利鐵路發(fā)展，鐵路征用土地一律免費，拆遷只按固定資產(chǎn)凈值補償。

日本鐵路建設初期，政府對鐵路投資給予了非常優(yōu)厚的保護條件，早在日本鐵道公司成立之初，政府免征其所需土地的稅費;在后來的衛(wèi)星城鐵路修建過程中，市區(qū)部分的鐵路用地由衛(wèi)星城開發(fā)者以最低價轉(zhuǎn)讓給鐵路公司，市區(qū)外的部分，衛(wèi)星城開發(fā)者負擔實購價的差價及一半的鐵路路基工程費用，體現(xiàn)了收益人負擔的原則。

此外，法國政府給予鐵路巨額的財政補貼和資金;英國頒布土地購置法律支持鐵路建設;加拿大也曾用贈地方式鼓勵修建鐵路;瑞典實行上下分離后，鐵路基礎設施的建設由政府投資;德國政府對鐵路基礎設施的投資有2種形式:一是無償補貼，二是無息貸款，以折舊還本。

我國臺北一高雄的高速鐵路建設中，特許投資公司在工程建設與合同運營期間，以優(yōu)惠承租方式取得土地使用權。臺灣當局規(guī)定，高速鐵路經(jīng)與土地所有者商定，可采取出讓“地__仁權”的方式讓高速鐵路通過，而不一定征購土地。在車站等特定地段，土地征用面積大于單純車站建設所需面積。土地所有人可選擇政府一次付清補償費的出售方式，也可以選擇待車站建成后，以應得補償費參一與已成為公地的土地開發(fā)，或領回部分已開發(fā)土地或建筑物的方式。因為車站建成后相關土地或建筑物的區(qū)位條件有很大改善，地價和房價都將不斷上升，原土地所有人可得到較優(yōu)惠的回報。其余剩余土地作為公有地產(chǎn)，升值后也可補償政府的部分投資。

合資鐵路由于有地方政府的參與，地方政府往往給予更多的支持和優(yōu)惠，征地拆遷和移民安置間題比較容易解決。最有代表性的是集通鐵路的建設，內(nèi)蒙古自治區(qū)僅收取02元/rnz的征地費用。自治區(qū)對被征用土地的農(nóng)戶進行了統(tǒng)籌的調(diào)整，用補償費在新調(diào)整的地塊中打了灌溉機井，變旱地為水澆地，既解決了鐵路用地，又照顧了農(nóng)牧民的利益。全線征地73koZ，征地拆遷手續(xù)不到la時間就全部辦完。不僅保證了鐵路建設順利進行，而且降低了工程造價，集通鐵路綜合造價指標為225萬

元/km，大大低于平均水平。

而廣州北編組站擴建工程的征地拆遷和移民安置工作，雖然經(jīng)過鐵路各級領導多方努力，也不同程度得到了地方政府有關部門的支持，但其實際發(fā)生的征用土地單價還是高于廣州市政府當年頒布的國家建設征用土地單價控制標準。擴建工程征地拆遷平均補償單價約105元/mZ，但在同一地區(qū)，由地方政府牽頭統(tǒng)一承包，公路部門為新建公路征用土地的補償單價平均低于45元/mZ。

近來年，鐵路建設項目因為征地拆遷和移民安置問題增加投資的現(xiàn)象十分嚴重，如京九線衡商段增加投資1.2億元，寶中線增加投資22億元，蘭新線增加投資12億元，達成線增加投資06億元等等，大部分鐵路建設項目都因此調(diào)整過概算。因為征地拆遷和移民安置延誤工期的情況也時有發(fā)生，而且，這個問題如果解決得不好還會構成社會不安定因素，直接影響到穩(wěn)定大局。

針對目前鐵路建設項目征地拆遷、移民安置工作的基本情況和存在的問題，提出如下建議。

(l)征地拆遷與扶貧工作相結合。對于貧困地區(qū)的鐵路建設項目，征地拆遷，移民安置和扶貧工作一起考慮，由政府扶貧基金解決。水利工程的征地拆遷和移民安置就有類似情況。1999年5月國務院在京召開三峽工程移民工作會議，要求有關省市要積極接收安置移民，為三峽建設多做貢獻。遷人地政府要妥善解決遷人移民承包士地、購買或新建住房、轉(zhuǎn)人戶口等問題，安排好他們的生活和生產(chǎn)。對因遷建工礦企業(yè)破產(chǎn)或關閉而使地方財政減少的收人由中央財政采取轉(zhuǎn)移支付辦法予以適當補助。小浪底水利樞紐是黃河上的一個控制性樞紐工程，征地拆遷和移民安置全部為政府出資。水庫淹沒影響涉及河南、山西兩省，需搬遷的總人數(shù)約18萬人，淹沒耕地133.33kmZ，移民遷建靜態(tài)投資60億元，其中利用世界銀行軟貸款11億美元。

(2)建立健全組織機構，明確職責，加強制度化、規(guī)范化、科學化管理。端正“要想富，修鐵路”的思想，應該在鐵路建成以后，帶動沿線經(jīng)濟發(fā)展而致富，而不能利用鐵路建設征地拆遷而致富。嚴格控制建設區(qū)域人口的盲目增長和亂上基建項目，防止造成國家、集體和個人財產(chǎn)的損失;對初步設計后增加的實物嚴格把關，對協(xié)商征地后，突擊增加的實物不予補償，嚴格按有關規(guī)定辦事。建議有關部門，項目一旦確定，盡快開始征地拆遷和移民安置工作。

(3)提早做好調(diào)查研究和宣傳解釋工作，避免影響工程進度。凡是征地拆遷工作進展順利的項目，

地方政府、鐵路部門都進行了一系列宣傳解釋工作，包括搬遷者權利宣傳，補償方法宣傳，可選擇方案宣傳等。并且通過調(diào)查和宣傳，設計單位可以增加對受影響居民的現(xiàn)狀、需要和選擇的了解，防止發(fā)生需付出昂貴代價的錯誤，減少居民對搬遷的抵觸與搬遷有關的壓力，這樣做有利于得到搬遷者的合作，加快搬遷的過程。

(4)協(xié)調(diào)獲得地方政府最大限度的支持。號召地方對日支持移民工作，優(yōu)先安置就業(yè)、農(nóng)轉(zhuǎn)非、培訓物資供應等，減少農(nóng)業(yè)稅、所得稅，讓移民得到真正的實惠。合資建路是鐵路建設的一個發(fā)展方向，也是解決建設項目征地拆遷和移民安置的最好方法。合資鐵路的征地拆遷工作由地方政府全權負責，地方政府自己的事情自己辦，有利于降低征地拆遷和移民安置的費用，地方政府也能從鐵路建成運營后，沿線土地的升值中得到相應的回報。

(5)采取有效辦法，降低征地拆遷成本。由于鐵路征地的價格要遠遠低于商業(yè)開發(fā)的地價，可以多征用，一部分建設用地，靠出售沿線土地的開發(fā)權，籌集大量的建設基金，相應降低征地拆遷成本。合資鐵路在這方面容易得到地方政府的支持，廣梅汕鐵路以土地為資本，招商引資建站房，先后與外商簽定了合作建站房協(xié)議n個，使縣以上車站站房都是集運輸、商貿(mào)、賓館、餐廳、寫字樓于一體的綜合大樓，廣梅汕鐵路公司自己未投資，還分到10多萬耐的運輸和商貿(mào)用房，為合資鐵路的建設積累了很好的經(jīng)驗。

征地拆遷和移民安置工作是一項政策性很強的工作，不僅影響到鐵路建設項目的工程造價和工程進度，同時影響到鐵路和地方的關系以至社會的穩(wěn)定。應認真作好這項工作，以保證鐵路建設項目的順利進行。