現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建

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摘要：本文從地方的案例來(lái)考察現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的兩個(gè)主要層面——現(xiàn)代行政科層制發(fā)展與社會(huì)生長(zhǎng)的歷程，厘清改革開放以來(lái)中國(guó)國(guó)家轉(zhuǎn)型歷程中存在的一些誤區(qū)。作者認(rèn)為，由于中國(guó)發(fā)展的復(fù)線狀態(tài)，使得學(xué)術(shù)界在解釋和研究中國(guó)問(wèn)題時(shí)往往出現(xiàn)錯(cuò)位。例如在國(guó)家與社會(huì)、國(guó)家權(quán)力與國(guó)家能力、現(xiàn)代官僚制與新公共管理的知識(shí)體系中，其理論基礎(chǔ)無(wú)不與現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的知識(shí)相關(guān)。然而，學(xué)界卻鮮有人提升至此高度，凸現(xiàn)了理論界關(guān)于現(xiàn)代國(guó)家體制構(gòu)建的學(xué)術(shù)積累仍有許多重大疏漏。因此，學(xué)習(xí)如何構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家體制并精益求精，乃是攸關(guān)未來(lái)中國(guó)發(fā)展的核心議題。

2004年底，法蘭西斯?福山在完成《歷史的終結(jié)》和《信任》兩部巨著七年后，再次為學(xué)界帶來(lái)了震憾，其宏作《國(guó)家構(gòu)建》（State-building）①一書展示了一個(gè)全新的政治學(xué)研究視野。福山的轉(zhuǎn)向值得注意，他認(rèn)為“歷史之終結(jié)”并不是一個(gè)自動(dòng)自發(fā)的過(guò)程，必須以治理健全的政治實(shí)體（國(guó)家構(gòu)建）為先決條件。②書中的一些觀點(diǎn)印證了筆者近十年來(lái)在東南沿海J市所觀察到的結(jié)論，③讓我重新認(rèn)識(shí)到中國(guó)國(guó)家轉(zhuǎn)型進(jìn)程中復(fù)雜的社會(huì)與政治層面，給筆者以深刻啟發(fā)。本文擬從東南沿海一個(gè)地方的案例，考察改革開放以來(lái)中國(guó)現(xiàn)代行政科層制發(fā)展和社會(huì)生長(zhǎng)的歷程，用“國(guó)家構(gòu)建”這一理論來(lái)彌補(bǔ)國(guó)家與社會(huì)、國(guó)家權(quán)力與國(guó)家能力、現(xiàn)代官僚制與新公共管理知識(shí)體系中可能存在的疏漏，并從馬克思·韋伯、邁克爾·曼和法蘭西斯?福山④三位大師的著作中汲取廣裘的知識(shí)資源，以因應(yīng)中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建中面臨的挑戰(zhàn)。

一、現(xiàn)代行政科層體制與國(guó)家構(gòu)建：政府力量的成長(zhǎng)

現(xiàn)代國(guó)家或者說(shuō)民族-國(guó)家是衡量現(xiàn)代性的最重要維度，也是迄今為止人類創(chuàng)造的最有效的政治組織單位，其構(gòu)建是一個(gè)公共權(quán)力不斷尋求國(guó)家與社會(huì)、市場(chǎng)關(guān)系合理化的持續(xù)性歷史進(jìn)程。這種持續(xù)性不僅體現(xiàn)在單個(gè)民族國(guó)家發(fā)展的過(guò)程中，而且體現(xiàn)在諸多民族國(guó)家發(fā)展的共時(shí)性和歷時(shí)性上，可以這樣認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)的本質(zhì)特征之一就是現(xiàn)代國(guó)家的興起。⑤就現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，其基本構(gòu)件有五個(gè)要素：（1）核心的能動(dòng)者；（2）現(xiàn)代行政科層制的建立；（3）可持續(xù)的財(cái)政；（4）社會(huì)生長(zhǎng)（市民社會(huì)）；（5）憲政。⑥限于篇幅，本文將就第二、四兩個(gè)構(gòu)件與現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的關(guān)系作考察。

在現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建中，完備的現(xiàn)代行政科層制建立是最重要和基礎(chǔ)的構(gòu)件之一。韋伯曾指出：官員制度的科層化（或官僚化）⑦是國(guó)家現(xiàn)代化“明確無(wú)誤的尺度”，“純粹的科層體制的行政管理……一旦實(shí)施充分的科層制，就屬于最難摧毀的社會(huì)實(shí)體”。它不僅是社會(huì)分工深化在政治領(lǐng)域中產(chǎn)生的結(jié)果，而且充分體現(xiàn)了國(guó)家構(gòu)建的合理化。⑧這種行政科層制度的一些基本特點(diǎn)：第一，各部門有依據(jù)規(guī)則、法律或行政章程而確定的權(quán)限；第二，官職層級(jí)制與審級(jí)制有一套明確制定的上下關(guān)系，上下級(jí)必須遵循法律秩序的一般原則及由其設(shè)置的行政程序；第三，職務(wù)運(yùn)作以原本草案形式保留下來(lái)的文書檔案為基礎(chǔ)，以幕僚與各種書記所組成的部門為平臺(tái)；第四，職務(wù)活動(dòng)以專業(yè)訓(xùn)練為前提；第五，科層制支配制度具有嚴(yán)格的可操作性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性。⑨概括而言，其特征為層級(jí)制、連續(xù)性、非人格性、專業(yè)化。

改革開放以來(lái)，韋伯意義上的現(xiàn)代行政科層制在中國(guó)取得了相當(dāng)大的成就。為了避免從宏觀理論的演繹上或泛道德化的解說(shuō)，下面筆者以東南沿海的J市⑩作為具體地展現(xiàn)這一成就的“現(xiàn)實(shí)樣本”。

J在傳統(tǒng)時(shí)期曾處于國(guó)家的控制邊緣，海洋型商工文化和民間社會(huì)較為活躍。改革開放之后，J曾以其獨(dú)特的農(nóng)村工業(yè)化方式被中國(guó)社會(huì)廣為重視。它之所以可以成為研究韋伯式現(xiàn)代行政體制成就的一個(gè)典型意義的樣本，是因?yàn)樵诮甑陌l(fā)展中，J完成了由農(nóng)業(yè)縣到工業(yè)縣再到中等城市的過(guò)程，相當(dāng)契合現(xiàn)代化是科層制成長(zhǎng)的“供應(yīng)器”這一生長(zhǎng)邏輯。從上個(gè)世紀(jì)90年代中期以來(lái)，筆者多次到J作實(shí)地調(diào)查，收集豐富的文獻(xiàn)資料，觀察這一區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府職能與社會(huì)生長(zhǎng)的互動(dòng)，試圖揭示現(xiàn)代國(guó)家在地方的構(gòu)建與成長(zhǎng)歷程。

揆諸J在建國(guó)以來(lái)的政權(quán)發(fā)展史，可以看到，統(tǒng)制主義時(shí)期J縣的行政體制表現(xiàn)為官僚制的不穩(wěn)定和政權(quán)結(jié)構(gòu)的“一元化”。由于J縣地處前線，政府的組織和行為在一定程度上受軍事建制的影響，在期間，革命委員會(huì)的成立又把各種管理職能統(tǒng)一起來(lái)，取消了原來(lái)分工較明確的部門，破壞了政府科層制的建構(gòu)，而武斗的地方化曾一度導(dǎo)致國(guó)家對(duì)暴力不能有效的壟斷，加上計(jì)劃時(shí)代的J縣經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、社會(huì)事務(wù)簡(jiǎn)單，因此，依靠社會(huì)分工和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“供給”建立起來(lái)的現(xiàn)代官僚科層制在當(dāng)時(shí)尚未成形。

1976年“”結(jié)束后，J縣原有的機(jī)構(gòu)被陸續(xù)恢復(fù)，并隨著改革開放的發(fā)展增加了一些新的機(jī)構(gòu)。1978-1983年，縣政府、縣人大、縣政協(xié)、縣法院、縣檢察院、縣紀(jì)律檢查委員會(huì)陸續(xù)建立，分別承擔(dān)了國(guó)家政權(quán)運(yùn)行的不同功能。而黨政“五套班子”的重建則體現(xiàn)了權(quán)力體系內(nèi)部的分工，構(gòu)成了地方國(guó)家11運(yùn)行的基本框架。而縣以下的政治組織也開始改革和增加，原來(lái)被統(tǒng)一在一起的政治、經(jīng)濟(jì)功能被分開。作為國(guó)家政權(quán)體系中居于基礎(chǔ)和末梢地位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，陸續(xù)建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人民政府、工商聯(lián)、人大主席團(tuán)，在制度形式上實(shí)現(xiàn)了黨政分工，各種職能部門先后落戶鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成了國(guó)家控制社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)。

值得注意的是，縣政府的行政科層組織生長(zhǎng)和完善最快。從J市近三十年的政府部門設(shè)置的沿革來(lái)看，有三個(gè)基本特征：一是政府系統(tǒng)的權(quán)力和地位相較于統(tǒng)制主義時(shí)期的狀況，有了很大程度的提升；二是職能部門的數(shù)量在總體上呈增加趨勢(shì)，這反映了政府內(nèi)部分工的深化和政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理深度和廣度的增強(qiáng)；三是社會(huì)管理部門和宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門的不斷加強(qiáng)，這反映了政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理方式的逐漸改變，這些特征在J市的第二次創(chuàng)業(yè)時(shí)期表現(xiàn)尤為明顯。12

1992年后，J開始撤縣建市，由工業(yè)化向城市化轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)保持高速增長(zhǎng)，13其社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，J市開始面對(duì)一系列新的問(wèn)題：市場(chǎng)秩序混亂、假冒偽劣產(chǎn)品泛濫、交通與道路網(wǎng)絡(luò)不足、城市排放系統(tǒng)不全、工業(yè)與環(huán)境事故頻發(fā)、勞資關(guān)系緊張、犯罪率上升等等，使政府的業(yè)務(wù)量陡然增加。在此背景下，J市地方政府逐漸從幕后走向前臺(tái)，活躍于經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)各個(gè)領(lǐng)域，動(dòng)員資源去實(shí)現(xiàn)國(guó)家的、社會(huì)的及它自身的目標(biāo)，在這一過(guò)程中，現(xiàn)代行政科層體制也隨現(xiàn)代化進(jìn)程加快而不斷完備。

在二次創(chuàng)業(yè)時(shí)期，隨著J市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)事務(wù)增多，政府作為上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變革，增加了相應(yīng)的職能部門。新增的部門涉及能源通訊、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)監(jiān)察、金融管理等，還有因J市經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展而進(jìn)駐J市的部門，如海關(guān)、檢疫局、民航、機(jī)場(chǎng)等，表明了聚集在J市區(qū)域內(nèi)的政府力量迅速增長(zhǎng)。

在增加的政府機(jī)構(gòu)中，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)有密切關(guān)聯(lián)的有生產(chǎn)力促進(jìn)中心、市政府采購(gòu)中心、土地檔案室、城監(jiān)大隊(duì)規(guī)劃中隊(duì)、企業(yè)調(diào)查聯(lián)絡(luò)站、建筑工程招投標(biāo)中心、流動(dòng)人口辦、土地儲(chǔ)備中心、博士后科研管理中心等，這些機(jī)構(gòu)成立后都掛靠在某些局辦下面。還有許多帶有官方色彩的機(jī)構(gòu)，如食檢所、質(zhì)檢所、實(shí)驗(yàn)室等。由于J市卷入了與全國(guó)各地和其他國(guó)家和地區(qū)更廣泛的貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)中，J市在與其有密切關(guān)系往來(lái)的幾個(gè)省市設(shè)立了辦事機(jī)構(gòu)。總的來(lái)說(shuō)，雖然1992年后確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，J市取消或合并了一些不必要的部門，但增加的數(shù)量遠(yuǎn)大于取消的數(shù)量。

二次創(chuàng)業(yè)時(shí)期，一些政府部門的職能明顯強(qiáng)化，而且在職能上分工更細(xì)，這些強(qiáng)化和擴(kuò)展的職能部門包括如下領(lǐng)域：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理、經(jīng)濟(jì)秩序、勞動(dòng)人事與社會(huì)保障、公共資源管理與保護(hù)、安全和秩序。隨著J市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)的規(guī)模日益擴(kuò)大，地方政府以公共物品提供者的身份日益突出。在道路、碼頭、飲用水供應(yīng)、電力供應(yīng)、燃?xì)夤?yīng)系統(tǒng)的提供、公園和停車場(chǎng)等公益性建設(shè)方面，隨處可見(jiàn)政府的影子，客觀上使得城建局、交通局、電力局的作用越來(lái)越重要。

進(jìn)入上個(gè)世紀(jì)90年代，J市不斷壯大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政府對(duì)財(cái)力的追求，使得國(guó)稅局和地稅局成為J市重要的政府部門。由于J市地方經(jīng)濟(jì)在二次創(chuàng)業(yè)時(shí)期日趨多樣化和復(fù)雜化，工商行政管理局的職能比第一次創(chuàng)業(yè)時(shí)期明顯強(qiáng)化，在對(duì)全市市場(chǎng)主體和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行管理的同時(shí)，還要監(jiān)管合同、商標(biāo)、廣告、計(jì)量、食品衛(wèi)生等，其機(jī)構(gòu)的設(shè)置越來(lái)越嚴(yán)密和合理，職位分等、層層相扣。14

1992年后J市面臨著外來(lái)人員不斷流入、勞動(dòng)力市場(chǎng)無(wú)序化和勞資糾紛日益增多的問(wèn)題。勞動(dòng)局不僅要強(qiáng)化對(duì)全市勞動(dòng)工作的宏觀調(diào)控，監(jiān)督安全生產(chǎn)勞動(dòng)，協(xié)調(diào)勞資爭(zhēng)議，處理行政訴訟和行政復(fù)議事項(xiàng)。勞動(dòng)局還組織職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，以鎮(zhèn)為單位，建立實(shí)行就業(yè)準(zhǔn)入工種的培訓(xùn)基地，由此，許多科室被健全起來(lái)，形成了明確的專業(yè)分工。

在二次創(chuàng)業(yè)時(shí)期，隨著工業(yè)的發(fā)展，J市的環(huán)境污染也日趨嚴(yán)重，因污染糾紛而引發(fā)的信訪事件在上個(gè)世紀(jì)90年代后不斷增加。因此政府不得不強(qiáng)化環(huán)保部門在J市社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的地位，環(huán)保局對(duì)影響城市環(huán)境的各種因素經(jīng)常進(jìn)行系列專項(xiàng)整治，成立環(huán)境監(jiān)察隊(duì)，并在各鎮(zhèn)成立分隊(duì)，擴(kuò)大了環(huán)保局的監(jiān)察范圍，各科室都制定了嚴(yán)格的崗位責(zé)任制和評(píng)估機(jī)制。

作為國(guó)家暴力的壟斷者——警察隊(duì)伍也在迅速增加。1978年，J市每萬(wàn)人中的警力部署是5名警察，每平方公里警力分布0.6名警察；但到2003年，每萬(wàn)人中的警力部署是15名警察，每平方公里警力分布2.3名警察。15警察隊(duì)伍的制服自1978年以來(lái)更換了三次，新制服顏色將以紫藍(lán)色代替以前的橄欖綠，和國(guó)際上許多現(xiàn)代國(guó)家的警服顏色一致，表明中國(guó)正努力建立一個(gè)現(xiàn)代警察體制。而警銜制的實(shí)施標(biāo)識(shí)警察隊(duì)伍依據(jù)行政職務(wù)和警銜構(gòu)成上下級(jí)以及同級(jí)的關(guān)系，推動(dòng)著警察機(jī)構(gòu)科層制的建設(shè)和完善，僅2001年至2006年五年間，J市公安局就新設(shè)立了刑事偵查、經(jīng)濟(jì)犯罪偵查、治安、國(guó)保、禁毒、特警等六個(gè)職能大隊(duì)。對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建來(lái)說(shuō)，這一類機(jī)構(gòu)的設(shè)置是有必要的。16

與此同時(shí)，J市的政治精英產(chǎn)生的途徑也發(fā)生了改變。作為執(zhí)行國(guó)家權(quán)威、處理社會(huì)繁雜事務(wù)的一個(gè)工具，官僚機(jī)構(gòu)必須由受過(guò)專業(yè)化訓(xùn)練的精英群體組成，招收的人員應(yīng)具有一定的技術(shù)才能和必要的訓(xùn)練。在一次創(chuàng)業(yè)時(shí)期和二次創(chuàng)業(yè)初期，J縣的官僚化隊(duì)伍明顯不足，大多數(shù)公務(wù)員是從本縣的教育界中小學(xué)師資選錄和抽調(diào)，官員文化水平參差不齊。但這種狀況迅速改變，特別是在1997年推行國(guó)家公務(wù)員考試后，淘汰了一批“萬(wàn)金油”式的干部，官僚隊(duì)伍的錄用、考核、晉升更加制度化、正規(guī)化、專業(yè)化，逐漸形成了一支有“官僚制精神”的職業(yè)化官員隊(duì)伍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，J市的機(jī)關(guān)與事業(yè)單位干部數(shù)從1993年的9114人，增加到了2001年的至少20204人，八年時(shí)間J市機(jī)關(guān)與事業(yè)單位人員擴(kuò)張了一倍多，17大批受過(guò)良好教育、具有較高素質(zhì)的社會(huì)精英被吸納到行政體制內(nèi)，促進(jìn)了行政效率的提高。

在近三十年的發(fā)展中，J市地方國(guó)家的規(guī)模和任務(wù)兩個(gè)方面都明顯地增大，直接產(chǎn)生了一種不同于農(nóng)業(yè)縣時(shí)期的統(tǒng)制主義行政體制模式——韋伯意義上的現(xiàn)代行政體制。在這一過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化伴隨著政府活動(dòng)范圍的日益擴(kuò)大和業(yè)務(wù)量的不斷增長(zhǎng)，政府權(quán)力在經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域活動(dòng)呈現(xiàn)擴(kuò)散現(xiàn)象，政府機(jī)關(guān)辦公場(chǎng)所在13年內(nèi)不得不搬遷三次，其機(jī)構(gòu)在增長(zhǎng)、行政職能在擴(kuò)大，初步構(gòu)建了一個(gè)門類齊全的現(xiàn)代官僚行政國(guó)家體制。它既擔(dān)負(fù)著過(guò)去統(tǒng)制主義時(shí)期政府所履行的許多職能，又獲得了某些過(guò)去任何體制所不履行的新職能，并對(duì)中國(guó)的國(guó)家構(gòu)建有著積極的意義。第一，它培植和強(qiáng)化了國(guó)家能力。作為后發(fā)趕超型國(guó)家，國(guó)家為了有效地動(dòng)員資源并對(duì)社會(huì)的各種需求做出相應(yīng)的回應(yīng)，就必須擁有一支龐大的科層結(jié)構(gòu)及其成千上萬(wàn)名的官員共同構(gòu)成的現(xiàn)代政府作為后盾，才能使國(guó)家機(jī)器能夠精確、迅速地運(yùn)轉(zhuǎn)，保障了政府的意志和命令能夠被治理對(duì)象所遵守。事實(shí)上，與統(tǒng)制主義時(shí)期相比，國(guó)家的控制方式更加有效，采用的措施和方法更加系統(tǒng)，對(duì)全社會(huì)的管理水平也有了質(zhì)的提高。第二，形成了國(guó)家的“理性化”。國(guó)家不再像統(tǒng)制主義時(shí)期那樣簡(jiǎn)單地使用暴力，而是以工作和職位分工的專門化、等級(jí)化、非人格化、規(guī)則化、技術(shù)化、工作程序法制化與系統(tǒng)化來(lái)行使權(quán)力，拋棄經(jīng)驗(yàn)式管理，重視知識(shí)與技術(shù)，這種行政結(jié)構(gòu)能夠使廣大公務(wù)員熟悉檔案、謹(jǐn)慎和嚴(yán)格服從，保持組織運(yùn)行的持續(xù)性，有效地減少統(tǒng)制主義時(shí)期國(guó)家行政體制中的人為因素影響，18并在法治的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)公共行政的科學(xué)化和民主化。第三，確保了國(guó)家轉(zhuǎn)型的安全和秩序?，F(xiàn)代行政體制建設(shè)是中國(guó)國(guó)家構(gòu)建的重要部分，它只限于行政層面而非憲政層面，民主與憲政是一種政治體制，但每一種政治體制必須先獲得權(quán)力，并建立一個(gè)完備的現(xiàn)代科層政府來(lái)履行其基本的政府職能，然后才能對(duì)它進(jìn)行限制，否則不論采取何種形式，都可能造成治理的失敗?，F(xiàn)代官僚制把社會(huì)中的精英整合到行政決策結(jié)構(gòu)，在這一過(guò)程，賦予了統(tǒng)治權(quán)力以某種合法性，使國(guó)家在復(fù)雜的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中得以穩(wěn)固。這種“行政吸納政治”19的體制更多地強(qiáng)調(diào)秩序而非民主，強(qiáng)調(diào)專家治國(guó)而非大眾參與，強(qiáng)調(diào)治理而非政體類型，國(guó)家的實(shí)質(zhì)不發(fā)生根本變化，保證了國(guó)家在現(xiàn)代化進(jìn)程中所需要的秩序。

二、社會(huì)生長(zhǎng)與國(guó)家構(gòu)建：社團(tuán)組織的發(fā)展

社會(huì)生長(zhǎng)（市民社會(huì)）是現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建不可或缺的組成部分，與其它四個(gè)基本構(gòu)件相比，社會(huì)生長(zhǎng)不是國(guó)家本身的制度組成，而是國(guó)家構(gòu)建過(guò)程的基本要素。20從世界范圍的經(jīng)驗(yàn)看，各國(guó)的社會(huì)發(fā)育程度優(yōu)劣都對(duì)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建起到了支撐或阻礙的作用。

為了更加確切地透視社會(huì)生長(zhǎng)的真實(shí)狀況，將各種社團(tuán)性組織納入研究視野當(dāng)中，本文更多地用社會(huì)資本21的視角來(lái)觀察J市社團(tuán)組，織的發(fā)展，并將“社團(tuán)”定義為一種社會(huì)空間，在這個(gè)空間中通過(guò)正式或非正式團(tuán)體的成員關(guān)系把分散的個(gè)體或緊或松地聯(lián)系在一起。22在J市，這類廣義概念的社團(tuán)組織很多，既有傳統(tǒng)的草根性組織、也有現(xiàn)代性的社會(huì)中介組織。

傳統(tǒng)性的草根社團(tuán)復(fù)興和活躍主要得益于其深厚的社會(huì)基礎(chǔ)。通過(guò)對(duì)J市地方社會(huì)歷史的分析，這一區(qū)域有著悠久的海洋型商工文化、濃厚的家族傳統(tǒng)和海外華僑資源。在傳統(tǒng)時(shí)代，就普遍存在活躍的民間組織和組織網(wǎng)絡(luò)，如興修水利的聯(lián)莊會(huì)、主管互助的義社、迎神的廟會(huì)。進(jìn)入近代以來(lái)，各種政治社會(huì)文化組織先后出現(xiàn)在閩南的舞臺(tái)上，錯(cuò)綜復(fù)雜的格局為該地方社會(huì)留下不小的生存和發(fā)展空間，特別是這一區(qū)域的華僑和地方勢(shì)力，都曾經(jīng)借助于地方社會(huì)既有的以家族和地緣關(guān)系為基礎(chǔ)的初級(jí)社團(tuán)組織，積極參與地方社會(huì)的公共事務(wù)。231949年后，這些民間組織退出鄉(xiāng)村權(quán)力舞臺(tái)，被帶有政權(quán)性質(zhì)的各種人民團(tuán)體所取代，不可缺少的民間娛樂(lè)則由帶有宣傳意味的會(huì)演和類似的活動(dòng)替代了，祭神活動(dòng)則在破除迷信中似乎消亡。不過(guò)，到了上個(gè)世紀(jì)70年代末，隨著生產(chǎn)成為個(gè)人與家戶的事，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包的實(shí)行，為傳統(tǒng)社會(huì)關(guān)系的恢復(fù)提供了發(fā)展空間，促使非正式地方性制度的再現(xiàn)24，加上原先中斷的海外—鄉(xiāng)土聯(lián)系也被激活。一些沿著歷史、社會(huì)、文化所塑造的地方性傳統(tǒng)社會(huì)組織，如宗祠會(huì)、老人會(huì)、丁氏回族會(huì)、太原學(xué)會(huì)、虞舜協(xié)會(huì)、比干協(xié)會(huì)、媽祖會(huì)、道教協(xié)會(huì)、漁業(yè)協(xié)會(huì)、種糧協(xié)會(huì)、家族或海外基金會(huì)等被重新建立起來(lái)。25

當(dāng)然，J市的社會(huì)生長(zhǎng)更得益于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。1980年代后，以市場(chǎng)為導(dǎo)向的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)率先在J市崛起，原先以農(nóng)業(yè)為特征的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為以工業(yè)發(fā)展為特征，同時(shí)第三產(chǎn)業(yè)也隨之迅速發(fā)展，出現(xiàn)了許多前所未有的社會(huì)群體，由原先單一身份的農(nóng)民分化為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工人、外出的銷售員、農(nóng)村私營(yíng)企業(yè)主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者、外貿(mào)業(yè)管理者、商業(yè)經(jīng)紀(jì)人等，這些不同群體有著不同的利益需求。隨著1992年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全面推進(jìn)，為了建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新的政府—企業(yè)關(guān)系，在地方政府的支持下，同業(yè)公會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等現(xiàn)代型社團(tuán)組織快速發(fā)展，J市的民營(yíng)企業(yè)主群體先后成立了玩具、紡織服裝、煙酒食雜、機(jī)械五金、建材、皮業(yè)、摩托車工貿(mào)、機(jī)動(dòng)車市場(chǎng)、鞋材、印刷、種植養(yǎng)殖、短褲、拖鞋、傘業(yè)、美容美發(fā)、石業(yè)共22個(gè)同業(yè)公會(huì)，會(huì)員總數(shù)1500多家，涵蓋J市經(jīng)濟(jì)的主要行業(yè)26。這些社會(huì)團(tuán)體依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則，制訂行規(guī)或公約，協(xié)調(diào)本行業(yè)事務(wù)，實(shí)行同行企業(yè)自律，維護(hù)會(huì)員企業(yè)利益，提供社會(huì)服務(wù)?；顒?dòng)范圍包括：同行企業(yè)的保護(hù)和自律；發(fā)揮溝通政府與企業(yè)之間聯(lián)系，為政府決策提供咨詢依據(jù)；為企業(yè)發(fā)展提供信息；研究制定本行業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，提出相應(yīng)發(fā)展規(guī)劃建議；幫助企業(yè)解決就業(yè)培訓(xùn)人才等。

社會(huì)生長(zhǎng)并不是自發(fā)形成的，其發(fā)育和強(qiáng)大得力于市場(chǎng)與國(guó)家的發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動(dòng)了社會(huì)結(jié)構(gòu)的多樣化，而現(xiàn)代國(guó)家為社會(huì)生長(zhǎng)提供了制度支持。政府作為公會(huì)和協(xié)會(huì)的后盾，逐步賦予其相應(yīng)的職能，使公會(huì)和協(xié)會(huì)的工作較正常地開展，會(huì)員在法律上取得了平等地位，享有了政治社會(huì)的基本權(quán)利。

在中國(guó)的國(guó)家構(gòu)建中，社會(huì)生長(zhǎng)與之相互依存，互相參照，它有四個(gè)基本功能：第一，填補(bǔ)了國(guó)家治理機(jī)制所遺漏或無(wú)法達(dá)到的領(lǐng)域。尤其是一些新的、無(wú)法被納入正式制度解決范圍的問(wèn)題。以J市管理福埔機(jī)動(dòng)車市場(chǎng)為例，由于機(jī)動(dòng)車報(bào)牌程序繁瑣，漏洞甚多，因此，J市公安局車輛管理所和福埔機(jī)動(dòng)車同業(yè)公會(huì)合作共同成立的機(jī)動(dòng)車報(bào)牌中心，該中心成立于機(jī)動(dòng)車交易市場(chǎng)內(nèi)，形成了一條龍服務(wù)，使國(guó)家（或政府）能夠借助社會(huì)的力量達(dá)成管理的目標(biāo)。第二，充當(dāng)了公共權(quán)力與私人領(lǐng)域的中介。把私人領(lǐng)域中形成的共識(shí)通過(guò)言論、行動(dòng)轉(zhuǎn)達(dá)給公共權(quán)力。以J市的安海玩具同業(yè)公會(huì)在1999年向政府申請(qǐng)“減稅”事件為例，當(dāng)時(shí)遇到1998年的東南亞金融危機(jī)，外貿(mào)出口形勢(shì)十分嚴(yán)峻，安海玩具行業(yè)整體滑坡，同業(yè)公會(huì)屬下的73家會(huì)員通過(guò)同業(yè)公會(huì)，與政府相關(guān)部門積極溝通，最終使政府同意將公會(huì)所屬的會(huì)員企業(yè)稅賦維持在上一年的水平。27第三，使國(guó)家的基礎(chǔ)性力量增強(qiáng)。由于社團(tuán)發(fā)展能夠推動(dòng)社會(huì)成員自發(fā)合作，志愿地而不需要外部強(qiáng)制地達(dá)成集體行動(dòng)，避免國(guó)家偶遇動(dòng)蕩時(shí)所面臨解體的風(fēng)險(xiǎn)，28因?yàn)樯鐣?huì)生長(zhǎng)使整個(gè)國(guó)家的“基礎(chǔ)性力量增強(qiáng)”,使國(guó)家權(quán)力能夠透過(guò)社團(tuán)組織居中調(diào)控社會(huì)，并促使國(guó)家制定規(guī)則的空間和能力增大。29以J市為例，在二次創(chuàng)業(yè)期間，日益凸現(xiàn)的貧富分化和保障機(jī)制的不完善，曾一度影響了J市的社會(huì)和諧和穩(wěn)定。在這種情況下，慈善總會(huì)協(xié)助政府在全市范圍內(nèi)展開助困、助學(xué)、助老、助殘等多項(xiàng)社會(huì)公益活動(dòng)，有效應(yīng)對(duì)社會(huì)秩序和安全問(wèn)題。30第四，培育公民政治參與能力。不論傳統(tǒng)型社團(tuán)還是現(xiàn)代型社團(tuán)，或者社團(tuán)是否受到國(guó)家控制，其成員都可以在參與非政治組織的活動(dòng)中慢慢學(xué)會(huì)妥協(xié)和寬容，生產(chǎn)著信任，培養(yǎng)組織和交流技巧，從而最終提高人們參與政治的積極性和能力，增強(qiáng)政治效能感。31如Verba，Schlozman和Brady所說(shuō)的，“政治參與的積極性和能力根源于基礎(chǔ)性的非政治制度當(dāng)中?！?2

三、中國(guó)國(guó)家構(gòu)建的目前情勢(shì)：復(fù)線式狀態(tài)與厘清誤區(qū)

前面筆者以個(gè)案的方式描繪了中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家在地方的構(gòu)建和成長(zhǎng)史，現(xiàn)在讓筆者簡(jiǎn)要回溯一下現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的世界歷史，其發(fā)端的地區(qū)為英國(guó)、法國(guó)、西班牙與瑞典等歐洲大陸國(guó)家，在四、五百年前，它們開始進(jìn)入了能夠合法壟斷暴力并向人民征稅的現(xiàn)代國(guó)家歷程，逐漸形成了能夠?qū)V大領(lǐng)土行使主權(quán)的現(xiàn)代行政官僚體系，國(guó)家有能力提供秩序、安全、法律與財(cái)產(chǎn)權(quán)，并讓現(xiàn)代性經(jīng)濟(jì)世界得以出現(xiàn)。

中國(guó)傳統(tǒng)的國(guó)家體制是有一套訓(xùn)練有素的官僚系統(tǒng)構(gòu)成，運(yùn)作達(dá)二千年之久，但與已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了制度成熟化的西方社會(huì)相比，中國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建只有一個(gè)世紀(jì)的歷史，其間充滿著曲折，呈波浪型和復(fù)線式發(fā)展。清朝末年，在西方列強(qiáng)的侵略下，清政府才試圖“變法自強(qiáng)”，通過(guò)立憲來(lái)建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家體制，但由于清王朝很快解體，隨后而來(lái)的民國(guó)一直處在內(nèi)外動(dòng)蕩之中，國(guó)民政府能夠有效進(jìn)行國(guó)家政權(quán)建設(shè)的時(shí)間只有1928至1936年的短暫八年。1949年之后的三十年，國(guó)家的構(gòu)建表現(xiàn)為統(tǒng)制主義（或全能主義）體制的形成。因此，我們必須承認(rèn)，中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的主要成就是在近三十年間取得的。本文所描述的J市現(xiàn)代行政科層制的成長(zhǎng)與社會(huì)生長(zhǎng)的個(gè)案，即生動(dòng)地展現(xiàn)國(guó)家構(gòu)建的歷程。33

然而，在筆者所截取的時(shí)段中，中國(guó)國(guó)家體制構(gòu)建所處的國(guó)內(nèi)國(guó)際背景錯(cuò)綜復(fù)雜，國(guó)家構(gòu)建面臨著相當(dāng)大的挑戰(zhàn)。就國(guó)內(nèi)背景而言，中國(guó)曾歷經(jīng)三十年時(shí)間的統(tǒng)制主義時(shí)期，計(jì)劃國(guó)家政府太過(guò)強(qiáng)大，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)過(guò)度干預(yù)。1978年后，中國(guó)的改革表現(xiàn)為由“國(guó)家崇拜”向“市場(chǎng)崇拜”的轉(zhuǎn)變，縮小國(guó)家部門的規(guī)模因此成為大勢(shì)所趨，并轉(zhuǎn)而倚重先前受到忽視的市場(chǎng)或社會(huì)，學(xué)界和政界不少人主張建構(gòu)一個(gè)“小政府—大社會(huì)”的目標(biāo)模式，34并在一部分省市進(jìn)行了嘗試。35就國(guó)際背景而言，二戰(zhàn)后，各主要西方國(guó)家的行政職能空前膨脹，行政行為不但在傳統(tǒng)領(lǐng)域的作用不斷加強(qiáng)，還把這種作用擴(kuò)充到許多新的領(lǐng)域，如調(diào)控國(guó)內(nèi)國(guó)際貿(mào)易、管理國(guó)內(nèi)國(guó)際金融、開發(fā)和利用資源、控制環(huán)境污染和改善生態(tài)環(huán)境、監(jiān)控產(chǎn)品質(zhì)量和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、組織大型工程建設(shè)等。同時(shí)，為了因應(yīng)福利國(guó)家的建設(shè)，西方國(guó)家的行政職能作用還擴(kuò)張到教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共部門，其體制的規(guī)模、功能與范圍蒸蒸日上。大部分西歐國(guó)家與美國(guó)在二十世紀(jì)之初，國(guó)家部門占用的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值只略高于10％，但是到了1980年代卻逼近50％。36在這種情況下，“撒切爾主義”和“里根主義”成為1980年代至1990年國(guó)際政治的一大特征，以反思韋伯式現(xiàn)代行政官僚制的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”就是在這一時(shí)期推行起來(lái)的。西方國(guó)家普遍認(rèn)為，必須遏止國(guó)家部門的擴(kuò)張，削減國(guó)家的體制規(guī)模，從而新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)也聲勢(shì)大振，成為社會(huì)科學(xué)的主流。37在兩種背景的疊加下，使得本來(lái)辛苦追求現(xiàn)代國(guó)家體制構(gòu)建的中國(guó)面臨著更加復(fù)雜的情勢(shì)，由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)、社會(huì)變遷與政治轉(zhuǎn)型急速發(fā)展，傳統(tǒng)、現(xiàn)代、后現(xiàn)代、西方、東方、世界、本土的現(xiàn)象同時(shí)并起，這種復(fù)線式狀態(tài)使得許多已經(jīng)被提煉得很精致的理論顯得無(wú)所適從，致使學(xué)術(shù)界在解釋和研究中國(guó)問(wèn)題時(shí)往往出現(xiàn)知識(shí)錯(cuò)位。例如，有關(guān)改革與市場(chǎng)化的問(wèn)題，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)理論界不少人有過(guò)這樣的期待：即改革等于市場(chǎng)化——市場(chǎng)化等于改革。他們強(qiáng)調(diào)自發(fā)秩序的可能性與合理性，政府只要當(dāng)甩手掌柜，就可以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)所要求的小政府、有限政府、服務(wù)型政府，而當(dāng)時(shí)的新聞媒體多有附和與渲染。

在我看來(lái)，后來(lái)隨之出現(xiàn)的“郎顧產(chǎn)權(quán)事件”、“醫(yī)療改革”到“教改失誤”、“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”到“新農(nóng)村建設(shè)”等等，其論爭(zhēng)的理論基礎(chǔ)無(wú)不與現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的知識(shí)相關(guān)。然而，學(xué)界卻鮮有人提升至此高度加以分析，38凸現(xiàn)了理論界關(guān)于現(xiàn)代國(guó)家體制構(gòu)建的知識(shí)積累仍有許多重大疏漏，但亡羊補(bǔ)牢猶時(shí)未晚。我以為，透過(guò)J市的個(gè)案分析，可在如下四方面提供決策層相關(guān)的知識(shí)增量。

第一，增強(qiáng)和健全韋伯意義上的現(xiàn)代行政國(guó)家體制仍是中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的當(dāng)務(wù)之急。上個(gè)世紀(jì)80年代，構(gòu)建一個(gè)“小政府—大社會(huì)”模式開始成為中國(guó)的政治和經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)之一，縮小國(guó)家部門的規(guī)模因此成為大勢(shì)所趨。但與此同時(shí)，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)卻成為現(xiàn)代科層組織的“供給器”，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致社會(huì)分層和大量社會(huì)事務(wù)的出現(xiàn)，政府的業(yè)務(wù)量反而大大增加，權(quán)力的機(jī)制在運(yùn)作范圍上因此更加廣泛，呈現(xiàn)“擴(kuò)散性”和“彌漫性”，因此，國(guó)家必須由原來(lái)簡(jiǎn)單的科層機(jī)構(gòu)成長(zhǎng)為一系列多功能、微型化單位組成的一個(gè)復(fù)雜的綜合性組織，它能滲透其疆域并型塑制度化的運(yùn)作，“小政府”的權(quán)能形態(tài)顯然不足以擔(dān)負(fù)此必要的功能。39另一方面，國(guó)家政權(quán)建設(shè)不可避免地涉及到制度的供應(yīng)和需求問(wèn)題，中國(guó)應(yīng)該選擇何種行政發(fā)展模式？是新公共管理，還是現(xiàn)代官僚制？也是必須認(rèn)真研究的問(wèn)題。“新公共管理”主張引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，把某些公共服務(wù)交給私人部門或其他非營(yíng)利組織，放棄政府的部分社會(huì)職能，以此來(lái)再造政府及公共管理，這或許適應(yīng)當(dāng)代西方政治與社會(huì)發(fā)展要求的產(chǎn)物，但由于我國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建與西方并不同步，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多領(lǐng)域也存在著巨大差異與差距，雖然新公共管理在西方取得了成績(jī)，但在中國(guó)卻未必能夠成功。福山在《國(guó)家構(gòu)建》一書中曾提到非洲國(guó)家失敗的教訓(xùn)：1980年代末至1990年代初，為了回應(yīng)市場(chǎng)化和新公共管理的趨勢(shì)，國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行以及美國(guó)政府向非洲國(guó)家提出了一系列援助建議，史稱為“華盛頓共識(shí)”，旨在透過(guò)經(jīng)濟(jì)自由化的改革，縮減國(guó)家部門的運(yùn)作。但在許多撒哈拉沙漠以南的非洲國(guó)家，由于國(guó)家的制度化水平相當(dāng)?shù)停∪默F(xiàn)代國(guó)家體制框架尚未建立，反而帶來(lái)經(jīng)濟(jì)每況愈下，貪污盛行。問(wèn)題在于，國(guó)家部門在某些領(lǐng)域應(yīng)該收斂，但在其它領(lǐng)域卻必須強(qiáng)化，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)于國(guó)家體制構(gòu)建知識(shí)和基本概念的混淆，無(wú)法厘清國(guó)家本質(zhì)的諸多層面，不能理解國(guó)家體制構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)性，結(jié)果導(dǎo)致失敗。40這表明，市場(chǎng)化和新公共管理運(yùn)動(dòng)并非萬(wàn)能，現(xiàn)代國(guó)家體制的建設(shè)在任何時(shí)候都不可忽視，討論削減政府人員和機(jī)構(gòu)多少并非是解決問(wèn)題的“萬(wàn)能之鑰”，重要的是政府能力和作用范圍，以及是否有法治和監(jiān)督。因此，學(xué)習(xí)如何構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家體制并精益求精，乃是攸關(guān)未來(lái)中國(guó)發(fā)展的核心議題。

第二，區(qū)分國(guó)家權(quán)力與國(guó)家能力之間的差別。在強(qiáng)調(diào)充實(shí)政府機(jī)構(gòu)的同時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)另一種誤區(qū)，即認(rèn)為國(guó)家的專斷性權(quán)力應(yīng)得以強(qiáng)化。事實(shí)上，筆者所主張的是強(qiáng)化國(guó)家的“基礎(chǔ)性權(quán)力”，即提供公共產(chǎn)品的能力，而非增強(qiáng)國(guó)家“專斷性權(quán)力”。為了搞清楚這兩個(gè)概念，我們有必要從馬克思·韋伯、邁克爾·曼和法蘭西斯?福山三位大師的著作中汲取廣裘的知識(shí)資源。其中，邁可爾·曼關(guān)于社會(huì)權(quán)力起源的研究向我們昭示兩個(gè)層面的國(guó)家權(quán)力，其一是國(guó)家的專制權(quán)力，即國(guó)家采取的系列行動(dòng)不需要與公眾社會(huì)進(jìn)行常規(guī)化、制度化的溝通。其二是國(guó)家的基礎(chǔ)性權(quán)力，即國(guó)家能力。它指的是國(guó)家事實(shí)上滲透公眾社會(huì)，在其統(tǒng)治的領(lǐng)域以提供“后勤補(bǔ)給的方式”有效貫徹其政治決策的能力，這種“基礎(chǔ)性權(quán)力”在所有的工業(yè)社會(huì)中不斷強(qiáng)大并得以發(fā)展。41他還指出，近代以來(lái)，就國(guó)家能力而言，專制的法國(guó)并不比民主的英國(guó)強(qiáng)大，因?yàn)椤皩嘈詸?quán)力”的后勤基礎(chǔ)不如“基礎(chǔ)性權(quán)力”的后勤基礎(chǔ)強(qiáng)大42。英國(guó)政府能夠汲取比法國(guó)更多的財(cái)政收入，能夠更有效地動(dòng)員社會(huì)各階層，從而更有效地提供內(nèi)部的統(tǒng)一秩序，維護(hù)國(guó)家的對(duì)外利益。43他的研究提示我們有必要對(duì)西方模式及蘇東改革實(shí)踐作出較為理性和公正的思考，反思一些似是而非的觀點(diǎn)，例如專制或統(tǒng)制主義有利于國(guó)家穩(wěn)定與強(qiáng)大，而民主可能削弱國(guó)家能力等所謂“常識(shí)性”問(wèn)題。就當(dāng)前中國(guó)的改革而言，實(shí)際上面臨著艱巨的雙重任務(wù)，即在縮小國(guó)家的專斷性權(quán)力同時(shí)，又要擴(kuò)大國(guó)家的基礎(chǔ)性權(quán)力；在限制國(guó)家專制權(quán)力的基礎(chǔ)上又要強(qiáng)化國(guó)家提供公共產(chǎn)品的能力。換句話來(lái)說(shuō)，在解構(gòu)統(tǒng)制主義國(guó)家的同時(shí)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家的構(gòu)建。44因此，我們不應(yīng)簡(jiǎn)單將J市的政府建設(shè)理解為一個(gè)政府累積權(quán)力的過(guò)程。事實(shí)上，它是一個(gè)累積“基礎(chǔ)性權(quán)力”的過(guò)程，其制度化建設(shè)正穩(wěn)健發(fā)展。

第三，厘清國(guó)家與社會(huì)關(guān)系中常見(jiàn)的兩個(gè)誤區(qū)。首先，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系不是簡(jiǎn)單的“你撤我進(jìn)”，過(guò)去的這十年間我們常?？吹竭@樣的情形發(fā)生：政府把不該交領(lǐng)域交給社會(huì)來(lái)承擔(dān)（任由市場(chǎng)本身通過(guò)自發(fā)的價(jià)值規(guī)律），在該由社會(huì)來(lái)承擔(dān)的領(lǐng)域卻不交；在該到位的地方不到位，在不該出現(xiàn)的地方則肆意出現(xiàn)，致使社會(huì)矛盾變得更加尖銳對(duì)立，反而削弱國(guó)家治理能力。其次，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系并非此消彼長(zhǎng)，而可能呈現(xiàn)“雙強(qiáng)”關(guān)系。從J市國(guó)家與社會(huì)關(guān)系發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，進(jìn)入二次創(chuàng)業(yè)階段，J市轉(zhuǎn)入到以地方政府為導(dǎo)向的制度變遷過(guò)程，這一時(shí)期J市的現(xiàn)代行政科層體制建設(shè)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，政府職能有了顯著的擴(kuò)張，“強(qiáng)政府性”和“強(qiáng)國(guó)家性”色彩較濃，但地方社會(huì)也并沒(méi)有因此凋敝，相反呈現(xiàn)豐富多彩的面貌。J市社會(huì)力量的出現(xiàn)正是現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建本身的成果，通過(guò)地方國(guó)家的作用，做出了新的制度安排以建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，在積極介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，充分尊重和調(diào)動(dòng)社會(huì)的各種資源，培育社會(huì)生長(zhǎng)，而社會(huì)能夠保持相對(duì)獨(dú)立性，發(fā)育起來(lái)的社會(huì)組織（如商會(huì)、行會(huì)）具有自我發(fā)育和自我服務(wù)的能力，雖然這一階段的成就和活動(dòng)主要集中和反映在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。45目前，中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)應(yīng)進(jìn)入第二階段，即社會(huì)成員在繼續(xù)發(fā)展和完善自身的同時(shí)，逐步進(jìn)入“公域”，參與和影響國(guó)家的決策，并起到對(duì)國(guó)家與政府的監(jiān)督平衡作用，雙方力量同時(shí)并存、互補(bǔ)增益，政府通過(guò)與日益壯大的公民社會(huì)機(jī)制的不斷交互更接，形成了一個(gè)結(jié)構(gòu)緊密、環(huán)節(jié)眾多、相互間能進(jìn)行“反思性監(jiān)控”的治理形態(tài)，46而國(guó)家構(gòu)建將在這一互動(dòng)過(guò)程中不斷發(fā)展。

第四，中國(guó)國(guó)家構(gòu)建的終極目標(biāo)應(yīng)是憲政國(guó)家的建立。西歐國(guó)家構(gòu)建的歷程表明，行政國(guó)家與憲政國(guó)家是同步構(gòu)建。在西歐，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，致使賦稅征集、司法裁判、軍事力量、關(guān)稅設(shè)立等權(quán)限逐漸收歸中央政府的職能范圍，逐步集權(quán)化的君主通過(guò)擴(kuò)大官員隊(duì)伍，健全了中央到地方的組織系統(tǒng)，統(tǒng)一的政治科層機(jī)構(gòu)逐漸成長(zhǎng)起來(lái)并得以強(qiáng)化。與此同時(shí)，國(guó)家建立了保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與公共事務(wù)有序進(jìn)行的法律體系，發(fā)展出了一套憲政的國(guó)家理論。

中國(guó)作為后發(fā)國(guó)家，行政國(guó)家與憲政國(guó)家構(gòu)建并不同步，中國(guó)發(fā)展道路的復(fù)合性表明，必須先建立一個(gè)現(xiàn)代行政國(guó)家和健全政治實(shí)體為先決條件。然而，中國(guó)的國(guó)家構(gòu)建不僅僅是一般意義上的行政職能的擴(kuò)張問(wèn)題，而且涉及到政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)體制的方方面面；它不但意味著要使行政組織系統(tǒng)自身合理化，還要負(fù)為社會(huì)其他領(lǐng)域確定運(yùn)行規(guī)則、奠定制度基礎(chǔ)的職責(zé)，當(dāng)政府具備了一整套高度制度化體系作為支撐時(shí)，走向憲政國(guó)家將成為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建中不可或缺的一部分。

注釋：

①[美]FrancisFukuyama.2004:State-Building:GovernanceandWorldOrderinthe21stCentury.Ithaca,NY:CornellUniversityPress。中文版已由臺(tái)灣時(shí)報(bào)出版社在2005年11月出版，譯者為閻紀(jì)宇。

②[美]法蘭西斯?福山：《國(guó)家構(gòu)建》（或譯《強(qiáng)國(guó)論》），閻紀(jì)宇譯，臺(tái)北：時(shí)報(bào)出版社2005年版。

③賀東航：“現(xiàn)代化進(jìn)程中國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重新定位——晉江模式的一個(gè)嘗試性解答”，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2005年第4期。全文轉(zhuǎn)載于《中國(guó)人民大學(xué)報(bào)刊復(fù)印資料?政治學(xué)》2006年第1期。

④福山的著作給我們很大的啟發(fā)，不足的是，他對(duì)韋伯與曼的知識(shí)資源沒(méi)有全部理解清晰，在他的書中也沒(méi)有關(guān)于中國(guó)國(guó)家構(gòu)建的經(jīng)驗(yàn)映證其理論假設(shè)。

⑤參見(jiàn)寧騷：《民族與國(guó)家》，北京大學(xué)出版社1995年版；楊雪冬：《市場(chǎng)發(fā)育、社會(huì)生長(zhǎng)和國(guó)家構(gòu)建——以縣為微觀分析單位》，河南人民出版社2002年版；李強(qiáng)：《后全能體制下的現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建》，《戰(zhàn)略與管理》2001年第6期。

⑥根據(jù)學(xué)界對(duì)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建歷史的描述和分析，特別是楊雪冬的研究成果，筆者抽象出現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的五個(gè)基本構(gòu)件。參見(jiàn)楊雪冬：《市場(chǎng)發(fā)育、社會(huì)生長(zhǎng)和國(guó)家構(gòu)建——以縣為微觀分析單位》，河南人民出版社2002年版，第29-31頁(yè)。

⑦“官僚制”與“科層制”是相同概念，但由于在漢語(yǔ)中“官僚”通常表達(dá)的是貶義，為了避免引起人們的誤解，在本文中筆者更多使用“科層制”一詞。

⑧[德]馬克思?韋伯著，林榮遠(yuǎn)譯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（下卷），北京：商務(wù)印書館1997年版，第736頁(yè)。

⑨[德]馬克斯?韋伯著，康樂(lè)、簡(jiǎn)惠美譯：《支配社會(huì)學(xué)——韋伯作品集(Ⅲ)》，廣西師范大學(xué)出版社2004版，第22-24頁(yè)。

⑩歷史上，J的行政區(qū)劃有過(guò)多次變遷，在1991年之前J的建制為縣，1992年后J正式撤縣設(shè)市，本文關(guān)于“J縣”“J市”的稱呼亦伴隨之而變化。

11地方國(guó)家(1ocalstate)是指“地方層次的國(guó)家組織，是國(guó)家在地方層次的完備體現(xiàn)物。它是國(guó)家在地方的代表，其行為不僅體現(xiàn)著具有普遍性的國(guó)家性，而且還帶有鮮明的地方性?！本唧w的內(nèi)涵可參見(jiàn)楊雪冬：《市場(chǎng)發(fā)育、社會(huì)生長(zhǎng)和國(guó)家構(gòu)建——以縣為微觀分析單位》，河南人民出版社2002年版，第39頁(yè)；賀東航：《當(dāng)前中國(guó)政治學(xué)研究的困境與新視野》，《中國(guó)人民大學(xué)報(bào)刊復(fù)印資料?政治學(xué)》2005年第3期。

12J的發(fā)展大致可以分為兩個(gè)時(shí)期：第一個(gè)時(shí)期是上個(gè)世紀(jì)70年代至1992年J撤縣建市，這個(gè)時(shí)期屬于J的第一次創(chuàng)業(yè)時(shí)期；第二個(gè)時(shí)期則是從1992年至今，這個(gè)時(shí)期屬于J的第二次創(chuàng)業(yè)時(shí)期。

131992年J市的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為34.98億元，財(cái)政收入2.2億元。至2005年，J市國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)500.3億元，財(cái)政收入38.65億元。如果以不變價(jià)格來(lái)考察，13年內(nèi)GDP增長(zhǎng)14.3倍，年增長(zhǎng)率為22.7%；財(cái)政收入增長(zhǎng)17.6倍，年增長(zhǎng)率為24.7%。

14賀東航：《地方社會(huì)、政府與經(jīng)濟(jì)發(fā)展——閩南晉江模式的生成與演變研究》，廈門大學(xué)博士學(xué)位論文，2004年。

15參見(jiàn)J市地方志編纂委員會(huì)編：《J市市志》（下卷），上海：三聯(lián)書店1994版，第907頁(yè)。J市地方志編纂委員會(huì)編：《2002年度J市年鑒》，北京方志出版社2005年版，第79頁(yè)。

16有關(guān)警察機(jī)構(gòu)與現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)的關(guān)系可以參考查爾斯·蒂利的《西歐民族國(guó)家的起源》（普林斯敦大學(xué)出版社1975年版）第五章“歐洲警察與警察發(fā)展”。這里須要強(qiáng)調(diào)的是，中國(guó)現(xiàn)有警察按人口平均是每萬(wàn)人有12名警察，警力配置僅僅是西方現(xiàn)代國(guó)家的三分之一。

17賀東航：《現(xiàn)代化進(jìn)程中國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重新定位—晉江模式的一個(gè)嘗試性解答》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2005年第4期。全文轉(zhuǎn)載于《中國(guó)人民大學(xué)報(bào)刊復(fù)印資料?政治學(xué)》2006年第1期。

18鄧小平曾提到“一個(gè)國(guó)家的命運(yùn)建立在一兩個(gè)人的聲望上面，是很不健康的”，因此，他主張建立制度化的科層組織。參見(jiàn)鄧小平：《鄧小平文選》第二卷的《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，北京：人民出版社1994年版，第322頁(yè)。

19金耀基：《行政吸納政治——香港的政治模式》，《中國(guó)政治與文化》，香港：牛津大學(xué)出版社1997年版，第27頁(yè)。

20楊雪冬：《市場(chǎng)發(fā)育、社會(huì)生長(zhǎng)和國(guó)家構(gòu)建——以縣為微觀分析單位》，河南人民出版社2002年版，第29-31頁(yè)。

21所謂“社會(huì)資本”指“嵌在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的資源，網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者行動(dòng)時(shí)能夠方便地得到并利用這種資源”，社團(tuán)活動(dòng)被認(rèn)為是社會(huì)資本存在的重要載體。參見(jiàn)LinNan，SocialCapital：ATheoryofSocialStructureandAction.CambridgeUniversityPress，2001，pp.25.

22王紹光、何建宇：《中國(guó)的社團(tuán)革命——勾勒中國(guó)人的結(jié)社的全景圖》，《浙江學(xué)刊》2004年第6期。

23賀東航：《地方社會(huì)、政府與經(jīng)濟(jì)發(fā)展——閩南晉江模式的生成與演變研究》，廈門大學(xué)博士學(xué)位論文，2004年。

24王銘銘：《村落視野中的文化與權(quán)力——閩臺(tái)三村五論》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店1997年版。

25賀東航：《地方社群傳統(tǒng)與政府主動(dòng)性——福建晉江慈善總會(huì)對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的啟示》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第5期。

26賀東航：《地方社群傳統(tǒng)與政府主動(dòng)性——福建晉江慈善總會(huì)對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的啟示》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第5期。

27賀東航：《地方社會(huì)、政府與經(jīng)濟(jì)發(fā)展——閩南晉江模式的生成與演變研究》，廈門大學(xué)博士學(xué)位論文，2004年。

28以前蘇聯(lián)為例，由于蘇聯(lián)解體前政治制度的特征是統(tǒng)制主義國(guó)家，即以國(guó)家及其各級(jí)基層組織作為組織社會(huì)的唯一力量，統(tǒng)制主義國(guó)家在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里摧殘各種社會(huì)機(jī)制，任何其他社會(huì)力量，諸如家族、行業(yè)與地域組織等均沒(méi)有生長(zhǎng)出來(lái)。在政治權(quán)威喪失后，由于整個(gè)社會(huì)不存在可以維系秩序的力量，造成相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的失序狀態(tài)。

29[美]邁克爾?曼：《國(guó)家自治權(quán)：其始源、機(jī)制與結(jié)果》，載于汪民安、陳永國(guó)、張?jiān)迄i主編：《現(xiàn)代性基本讀本》，河南大學(xué)出版社2005年版，第591頁(yè)。

30賀東航：《地方社群傳統(tǒng)與政府主動(dòng)性——福建晉江慈善總會(huì)對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的啟示》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第5期。

31王紹光、何建宇：《中國(guó)的社團(tuán)革命——勾勒中國(guó)人的結(jié)社的全景圖》，《浙江學(xué)刊》2004年第6期。

32SidneyVerba，KeyLehmanSchlozman，andHenryE.Brady，VoiceandEquality：CivicVoluntarisminAmericanPolitics.Cambridge，MA：HarvardUniversityPress，1995，pp.3.

33詳細(xì)的記載可參見(jiàn)賀東航：《地方社會(huì)、政府與經(jīng)濟(jì)發(fā)展——閩南晉江模式的生成與演變研究》，廈門大學(xué)博士學(xué)位論文，2004年。

34韓竹林：《小政府大社會(huì)——關(guān)于政府機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)模式的探討》，《上海社會(huì)科學(xué)》1989年第3期。

35如在海南省和福建省的石獅市進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革的試驗(yàn)，參見(jiàn)賀東航：《地方社會(huì)、政府與經(jīng)濟(jì)發(fā)展——閩南晉江模式的生成與演變研究》，廈門大學(xué)博士學(xué)位論文，2004年。

36[美]法蘭西斯?福山著，閻紀(jì)宇譯：《國(guó)家構(gòu)建》，臺(tái)北：時(shí)報(bào)出版社2005年版，第29頁(yè)。

37[美]法蘭西斯?福山著，閻紀(jì)宇譯：《國(guó)家構(gòu)建》，臺(tái)北：時(shí)報(bào)出版社2005年版，第29頁(yè)。

38徐勇、李強(qiáng)是較早意識(shí)到這一問(wèn)題的國(guó)內(nèi)學(xué)者。參見(jiàn)徐勇的《“回歸國(guó)家”與現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)》，。李強(qiáng)闡述有關(guān)此問(wèn)題的三篇文章：《國(guó)家能力與國(guó)家權(quán)力的悖論——兼評(píng)王紹光、胡鞍鋼〈中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告〉》，香港：《中國(guó)書評(píng)》1998年第11期，香港；《自由主義與現(xiàn)代國(guó)家》，《政治理論在中國(guó)》論文集，香港牛津大學(xué)出版社2001年版；《后全能體制下的現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建》，《戰(zhàn)略與管理》2001年第6期。海外學(xué)者王紹光從另外一個(gè)角度提出了國(guó)家制度建設(shè)的重要性，參見(jiàn)王紹光：《對(duì)國(guó)家制度建設(shè)的歷史思考》，載王紹光、胡鞍鋼、周建明合編：《國(guó)家制度建設(shè)——第二次轉(zhuǎn)型》，北京：清華大學(xué)出版社2003年版；《和平崛起與國(guó)家良治》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2004年1月11日。

39以S市為例，S市原屬J市管轄，1988年從J市析出建立S市。建市以后，S市就被國(guó)家賦予綜合改革試驗(yàn)區(qū)，實(shí)施“小政府—大社會(huì)”模式，當(dāng)年S市委只設(shè)兩個(gè)部門、市政府只設(shè)11個(gè)部門。這樣簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)設(shè)置到了1992-1995年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展時(shí)面臨了挑戰(zhàn)，當(dāng)時(shí)S市出現(xiàn)了房地產(chǎn)過(guò)熱、泡沫經(jīng)濟(jì)凸現(xiàn)、民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)品造假嚴(yán)重等現(xiàn)象，政府采取“無(wú)為而治”方式，想讓市場(chǎng)力量來(lái)自動(dòng)平衡，結(jié)果幾年內(nèi)S市發(fā)展速度迅速下降，在全國(guó)的排名次序退步。1996年，S市委的一份內(nèi)部報(bào)告中分析指出：“過(guò)去，S市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展等方面創(chuàng)造了不少成功的經(jīng)驗(yàn)，如小政府、大社會(huì)……但如果現(xiàn)在仍守著這些經(jīng)驗(yàn)，不去創(chuàng)新發(fā)展，就不利于二次創(chuàng)業(yè)，不利于兩個(gè)轉(zhuǎn)變?！毙≌畽C(jī)構(gòu)框架終因不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展而大部分被廢置。理論界所推崇的“小政府—大社會(huì)”格局最終并沒(méi)有出現(xiàn)。

40[美]法蘭西斯?福山著，閻紀(jì)宇譯：《國(guó)家構(gòu)建》，臺(tái)北：時(shí)報(bào)出版社2005年版，第31頁(yè)。

41[美]MichaelMann,States,War,andCapitalism,Oxford:Blackwell,1988,pp.5-9.

42邁克爾?曼援借了軍事后勤學(xué)學(xué)科資源，借用出征之時(shí)運(yùn)動(dòng)人員和補(bǔ)給品的軍事科學(xué)來(lái)度量“專斷性權(quán)力”和“基礎(chǔ)性權(quán)力”的所及限度。

43[美]MichaelMann,“StateandSociety,1130-1815:AnanqlysisofEnglishStateFinances,”States,WarandCapitalism,pp.73-123.

44李強(qiáng)：《后全能主義體制下現(xiàn)代國(guó)家的構(gòu)建》，《戰(zhàn)略與管理》2001年第6期。

45賀東航：《地方社會(huì)、政府與經(jīng)濟(jì)發(fā)展——閩南晉江模式的生成與演變研究》，廈門大學(xué)博士學(xué)位論文，2004年。

46楊雪冬：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、復(fù)合治理與能力建設(shè)》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2004年第4期。

來(lái)源：正來(lái)學(xué)堂來(lái)源日期：2007-5-5本站時(shí)間：2007-5-9