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公共財(cái)政稅制改革

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摘要:湯教授首先指出自己在學(xué)術(shù)研究上的一點(diǎn)體會(huì),即財(cái)政稅收和法學(xué)聯(lián)系非常緊密。因此,他認(rèn)為財(cái)政稅收的理論研究應(yīng)當(dāng)和法學(xué)研究聯(lián)系起來(lái)。其中,經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬鏈和法學(xué)家江平聯(lián)手創(chuàng)建的上海經(jīng)濟(jì)研究所,是探索這兩者結(jié)合的一個(gè)先驅(qū)和榜樣。關(guān)鍵詞:公共財(cái)政;稅制改革;財(cái)政稅收Abstract:ProfessorTangfirstpointedoutthatheinascholarlyresearch''''sexperience,namelythefiscallevyisclosewiththelegalsciencerelation.Therefore,hethoughtthatthefiscallevythefundamentalresearchmustcontactwiththelegalscienceresearch.And,economistWuJinglianandjuristJiangPingcollaboratestheShanghaiEconomicsinstitutewhichfounds,isapioneerwhoandexampleexploresthisbothunion.keyword:Publicfinance;Taxreform;Fiscallevy引言湯教授的講話分為兩個(gè)部分:第一,關(guān)于公共財(cái)政的基本理論,包括公共財(cái)政的特征、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政的陣容及其實(shí)行機(jī)制、公共財(cái)政框架完善以及稅收在公共財(cái)政中的地位等問(wèn)題。第二,基于稅收在公共財(cái)政中的重要地位,當(dāng)前分布實(shí)施稅制改革應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題。一、公共財(cái)政的相關(guān)問(wèn)題湯教授認(rèn)為盡管公共財(cái)政的相關(guān)內(nèi)容存在諸多方面爭(zhēng)議,但是總體看,公共財(cái)政具有其道理,個(gè)人贊同這個(gè)提法。十六屆三中全會(huì)對(duì)于稅制改革和財(cái)政體制有特定的論述。該論述要求分步實(shí)習(xí)稅制改革,并具體提出了實(shí)施分步稅制改革的八項(xiàng)具體要求。十六屆三中全會(huì)對(duì)于財(cái)政體制改革的要求,包括完善分稅制的財(cái)政體制、國(guó)家預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中收付制度以及整個(gè)財(cái)政制度。湯教授認(rèn)為,公共財(cái)政體制改革的原則,從理論上講,是以市場(chǎng)失效和社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面、持續(xù)健康發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)。因此,只有那些市場(chǎng)不能有效配置資源的領(lǐng)域,政府和公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)介入。由此,導(dǎo)出公共財(cái)政的介入領(lǐng)域范圍。(一)公共財(cái)政的特征和應(yīng)當(dāng)介入的領(lǐng)域公共財(cái)政的含義是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,國(guó)家和政府為滿足社會(huì)公共需要而建立的財(cái)政收支活動(dòng)新的機(jī)制和新的體制,是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的體制。公共財(cái)政的基本點(diǎn)包括:(1)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的財(cái)政;(2)公共財(cái)政提供一視同仁的服務(wù);(3)非營(yíng)利性的財(cái)政;(4)法制化的財(cái)政。公共財(cái)政涉足于公共領(lǐng)域。從一般的角度講,公共領(lǐng)域是市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域,包括;(1)第一個(gè)層次:國(guó)家安全、公共秩序與法律、公共工程與支出、公共服務(wù);(2)第二層次:經(jīng)濟(jì)的外部性、壟斷、分配不公、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、信息不完善等;這兩個(gè)領(lǐng)域都是公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)介入的領(lǐng)域,也是公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)涉足的領(lǐng)域。(3)從特殊的角度來(lái)看,應(yīng)當(dāng)聯(lián)系市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看。從市場(chǎng)發(fā)育的角度來(lái)看,發(fā)展中國(guó)家比發(fā)達(dá)國(guó)家需要介入的領(lǐng)域更多,某些私人資本在一些領(lǐng)域無(wú)法介入。由經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈領(lǐng)域成為公共財(cái)政的第三層次。(4)我國(guó)特有的國(guó)情:地域廣闊、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡;公有制經(jīng)濟(jì)比重大,改制改組的難度較大,必須政府介入。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展國(guó)情構(gòu)成我國(guó)公共財(cái)政的第四個(gè)層次。(5)另外,按照十六屆三中全會(huì)的要求,我國(guó)的公共財(cái)政的范圍還涉及到宏觀調(diào)控領(lǐng)域。(二)公共財(cái)政的職能和機(jī)制財(cái)政的范圍由政府的只能決定,同時(shí)這兩者以一定條件下經(jīng)濟(jì)體制為前提。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的職能,包括政治、社會(huì)、文化教育和經(jīng)濟(jì)管理管理職能。基本職能直接配置資源和間接調(diào)控私人配置資源的能力。具體表現(xiàn)為,提高市場(chǎng)資源配置的能力、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的能力,維護(hù)公平的能力,拉攏經(jīng)濟(jì)體制的能力完善經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力,完善經(jīng)濟(jì)體制的能力、法制的能力,對(duì)外宣傳的能力等八項(xiàng)。政府的這些職能規(guī)定著財(cái)政職能運(yùn)行的方向,規(guī)范著財(cái)政職能的范圍。十六屆三中全會(huì)對(duì)政府職能的暫行定位,反映在財(cái)政領(lǐng)域就是建立公共財(cái)政和公共服務(wù)性財(cái)政。財(cái)政職能包括,資源配置,收入公平分配職能和穩(wěn)定社會(huì)發(fā)展的職能。除了這些傳統(tǒng)職能之外,對(duì)應(yīng)政府的職能的轉(zhuǎn)換,財(cái)政職能也有了新的表現(xiàn)形式。(三)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政框架體系的構(gòu)建。公共財(cái)政框架體系至少包括:進(jìn)一步完善部門預(yù)算制度;構(gòu)建完善的政府采購(gòu)制度;建立完善的國(guó)庫(kù)集中支付制度;進(jìn)一步完善票款分離、收支兩條線的支出管理制度;進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革;完善宏觀調(diào)控的協(xié)調(diào)機(jī)制;實(shí)行權(quán)責(zé)化的政府會(huì)計(jì);建立政府管理信息制度。關(guān)于稅收和公共財(cái)政關(guān)系有三種觀點(diǎn)。第一,建立和規(guī)范以稅收收入為主,以輔助化收入為輔的財(cái)政體系。稅收收入是基本內(nèi)容,制度化收費(fèi)處于輔助地位。采購(gòu)成為新的金融工具。公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)以稅收為主要的手段。因此,公共財(cái)政改革以稅制改革為基礎(chǔ),其中稅費(fèi)改革是關(guān)鍵和難點(diǎn)。第二,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,在總體上稅收制度應(yīng)當(dāng)保持較高中性,它對(duì)配置資源非常重要。保持稅收的中性要求依法治稅。稅收制度也成為財(cái)政制度的中心。第三,在公共財(cái)政下,政府收入來(lái)源于社會(huì)的公共收入。政府提供的是個(gè)人難以提供的公共服務(wù),這種服務(wù)要求與之相對(duì)應(yīng)的無(wú)需償還的財(cái)政收入,即稅收。稅收成為公眾取得公共服務(wù)的對(duì)價(jià)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,稅收是公共收入的基本甚至唯一的形式。此外,還應(yīng)當(dāng)考慮公共財(cái)政和納稅人的權(quán)利之間的關(guān)系。公共財(cái)政的直接來(lái)源是公眾提供的稅金,因此公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)保障納稅人的正當(dāng)權(quán)利。保護(hù)納稅人的合法權(quán)利本身就是公共財(cái)政的目的。二、當(dāng)前分步實(shí)施稅制改革的幾個(gè)想法(一)稅收理論能否成為稅制改革的依據(jù)1、應(yīng)當(dāng)把中國(guó)稅制改革放到加入世貿(mào)組織下,放到世界性稅制改革背景下分析。關(guān)于世界性稅制的改革的理論依據(jù)和中國(guó)稅制改革的背景。世界稅制改革有三大理論依據(jù):公平課稅論、最優(yōu)課稅論和財(cái)政交換論。對(duì)于該三項(xiàng)理論能否成為稅制改革的理論依據(jù)有肯定和否定兩種觀點(diǎn)。湯教授認(rèn)為應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)的國(guó)情進(jìn)行分析后區(qū)分性借鑒。關(guān)于公平課稅理論。公平課稅理論主要根據(jù)收益原則和課稅能力原則。理想的公平課稅理論主要根據(jù)綜合所得概念,寬稅基。既要強(qiáng)調(diào)橫向公平,又要強(qiáng)調(diào)縱向公平。稅收公平和稅收中性之間存在一定的矛盾。我國(guó)進(jìn)行稅制改革應(yīng)當(dāng)以公平稅負(fù)理論為依據(jù)。但存在一定問(wèn)題。稅費(fèi)加上無(wú)法統(tǒng)計(jì)的制度外收費(fèi)大約占30%。因此,應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)的國(guó)情,進(jìn)行合理的借鑒。關(guān)于比較有分歧的最優(yōu)課稅理論。湯教授應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其在世界稅制改革中發(fā)揮過(guò)的重大作用。公共選擇理論和最優(yōu)課稅理論是獲得諾貝爾獎(jiǎng)兩種財(cái)政稅收理論。其中強(qiáng)調(diào)的最優(yōu)商品課稅、最優(yōu)所得課稅、以及最優(yōu)商品課稅和最優(yōu)所得課稅的最優(yōu)搭配值得我們思考。盡管該理論中的很多假定并不存在或者有一些前提,但是這種思路給我們很大啟發(fā)。比如,應(yīng)當(dāng)注意到產(chǎn)品的需求彈性和稅率的關(guān)系。對(duì)于需求彈性較小的應(yīng)當(dāng)征收較高稅率。這些思路應(yīng)當(dāng)值得我們思考。再如,最低邊際稅率和最高邊際稅率都應(yīng)當(dāng)?shù)鸵稽c(diǎn),應(yīng)當(dāng)選擇合理區(qū)間,這樣一個(gè)視角具有其價(jià)值意義。應(yīng)當(dāng)注意稅率的調(diào)整和效率的關(guān)系。此外,維克里較早提出中性稅收的思想,盡可能減少納稅人的稅收負(fù)擔(dān)。湯教授認(rèn)為,把稅收的公平原則、效率原則等細(xì)化一下,可能就推斷出最優(yōu)課稅理論。我國(guó)《個(gè)人所得稅法》中個(gè)人所得的最高邊際稅率過(guò)高。一方面導(dǎo)致勞動(dòng)者的逃稅動(dòng)機(jī),另外這樣的邊際稅率在實(shí)際中很少得到運(yùn)用。因此,最優(yōu)稅收理論在某些方面可以借鑒。關(guān)于財(cái)政交換論。財(cái)政交換論和法制已經(jīng)憲法經(jīng)濟(jì)學(xué)聯(lián)系較為緊密。中心問(wèn)題是如何約束不良政府行為。政府從公民哪里獲得財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)如何限制?湯教授主張通過(guò)重新確立一套經(jīng)濟(jì)和政治活動(dòng)的憲法法制,對(duì)政府權(quán)力實(shí)施憲法上的約束。稅收設(shè)計(jì)屬于憲法問(wèn)題,稅制改革應(yīng)當(dāng)屬于立憲性問(wèn)題。稅收法定原則等是這種思想的體現(xiàn)。主張應(yīng)當(dāng)約束預(yù)算和平常所講的政府權(quán)利來(lái)源于憲法,保障公民的權(quán)利等理論是一致的。政府的財(cái)政權(quán)利來(lái)源于憲法,立憲原則還涉及到許多公共財(cái)政思路:公債、預(yù)算、政府采購(gòu)、轉(zhuǎn)移支付等。湯教授在此問(wèn)題上的看法是,財(cái)政交換理論的核心——貫徹稅收法定主義有其道理。2、關(guān)于中國(guó)稅制改革的背景,湯教授還從經(jīng)濟(jì)全球化態(tài)勢(shì)和十六屆全面建設(shè)小康社會(huì)背景下進(jìn)行了分析。他認(rèn)為,在全球化背景下,更可以看出我國(guó)稅制改革的緊迫性。國(guó)際層面上的稅制改革應(yīng)當(dāng)考慮到稅收競(jìng)爭(zhēng)和稅收協(xié)調(diào)問(wèn)題、居民管轄權(quán)原則和來(lái)源地管轄權(quán)原則問(wèn)題等。我國(guó)進(jìn)行稅制改革過(guò)程中應(yīng)當(dāng)看到我國(guó)稅制和世貿(mào)組織基本原則不相符合的地方。除此之外,我國(guó)稅制改革還應(yīng)當(dāng)考慮如何按照國(guó)際慣例經(jīng)濟(jì)貿(mào)易區(qū)域化、國(guó)際稅收協(xié)調(diào)等對(duì)國(guó)際稅收產(chǎn)生影響,并最終如何和國(guó)際進(jìn)行接軌,怎樣和國(guó)際減稅浪潮協(xié)調(diào)。另外,湯教授認(rèn)為現(xiàn)今倡導(dǎo)的稅制改革并非新一輪稅制改革,而應(yīng)當(dāng)是94年稅制改革的后續(xù)部分。(二)關(guān)于現(xiàn)行稅制改革應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)問(wèn)題1、關(guān)于加快增值稅暫行試點(diǎn)工作。中央已經(jīng)在東北八個(gè)行業(yè)進(jìn)行增值稅轉(zhuǎn)移試點(diǎn)工作。對(duì)當(dāng)年新增加的機(jī)器設(shè)備中所包含的稅進(jìn)行試點(diǎn),范圍并不是很大。湯教授認(rèn)為,不應(yīng)當(dāng)因?yàn)榫植窟^(guò)熱而延遲增值稅試點(diǎn)工作。目前投資過(guò)熱有結(jié)構(gòu)性原因。因此,既然主要的行業(yè)都已經(jīng)試點(diǎn)了,其他的行業(yè)應(yīng)當(dāng)改革。另外,試點(diǎn)的時(shí)間不宜過(guò)長(zhǎng),應(yīng)當(dāng)向全國(guó)較快推開??梢越梃b很多國(guó)家的做法。采取分步到位辦法。其中,關(guān)于小規(guī)模納稅人的稅率應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步降低。2、關(guān)于兩法合并問(wèn)題。兩法合并工作已經(jīng)展開。其中,關(guān)于兩法的名稱,主導(dǎo)意見仍然采用《企業(yè)所得稅法》的名稱,但在條文表達(dá)中體現(xiàn)法人所得稅的精神。但也有有人提出一步到位,湯教授在此問(wèn)題上的看法是,現(xiàn)行企業(yè)所得稅界定納稅人的關(guān)鍵是實(shí)行獨(dú)立經(jīng)濟(jì)核算,其弊端日益顯露。因此,盡量與會(huì)計(jì)制度保持一致,以減少納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅和征稅的成本。其中關(guān)于企業(yè)所得稅的稅率問(wèn)題,大體的傾向是在25%左右。3、農(nóng)業(yè)稅問(wèn)題。今年的政府工作報(bào)告為現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)稅制改革提出了基本思路。湯教授提出建議,全國(guó)范圍內(nèi)是否可以加快在三年內(nèi)基本上取消或者全部取消農(nóng)業(yè)稅?其觀點(diǎn)是,按照現(xiàn)有進(jìn)度,三年內(nèi)可以完成農(nóng)業(yè)稅改革。但是,關(guān)鍵在于配套改革以及農(nóng)業(yè)稅改革后續(xù)問(wèn)題。難點(diǎn)在于農(nóng)業(yè)稅的配套改革。湯教授的第二個(gè)建議是統(tǒng)籌規(guī)劃,加快配套改革。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展、國(guó)家財(cái)政的充裕、農(nóng)村基層政府的改革和機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)是配套改革完善的三個(gè)條件。第三,還應(yīng)當(dāng)及早研究具體方案,推進(jìn)制度創(chuàng)新。方案和步驟是在三年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅、統(tǒng)一研究稅制問(wèn)題、五年之后推進(jìn)城鄉(xiāng)稅制的統(tǒng)一。如果條件成熟的情況下,有人主張農(nóng)業(yè)商品增值稅,或者有選擇性的征收所得稅,以上設(shè)想應(yīng)當(dāng)調(diào)查確認(rèn)。農(nóng)業(yè)稅制改革解決的兩個(gè)難題是征收機(jī)關(guān)和農(nóng)民打交道和如何進(jìn)行計(jì)稅核算和評(píng)定。解決這個(gè)問(wèn)題有三個(gè)思路,即不直接對(duì)納稅人直接征稅;盡量避免農(nóng)戶的經(jīng)常核算,采用粗線條定下征稅的數(shù)額和征收土地使用稅。4、加快消費(fèi)稅的調(diào)整問(wèn)題。前段時(shí)間,官方對(duì)奢侈品征收消費(fèi)稅進(jìn)行辟謠。湯教授認(rèn)為,消費(fèi)稅應(yīng)當(dāng)加快調(diào)整步伐。選擇性強(qiáng)是消費(fèi)稅的特征。消費(fèi)稅和現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)。因此,應(yīng)當(dāng)完善消費(fèi)稅,適當(dāng)提高消費(fèi)稅基。對(duì)于某些環(huán)境污染嚴(yán)重的,資源稀卻性的,國(guó)家壟斷性的,資源不再生的,傾向于適當(dāng)提高一些稅率。對(duì)于破壞環(huán)境等的,也應(yīng)當(dāng)提高一些稅率。對(duì)于小汽車,老百姓都認(rèn)為高檔的消費(fèi)品等并且具有一定財(cái)政意義的,可以適當(dāng)擴(kuò)大稅基。對(duì)于化妝品等應(yīng)當(dāng)作出不同的調(diào)整。對(duì)于某些高消費(fèi)性行為有人主張開征消費(fèi)稅。在營(yíng)業(yè)稅基礎(chǔ)上加征消費(fèi)稅。5、湯教授還對(duì)于當(dāng)前稅制改革中的其他問(wèn)題進(jìn)行了探討。包括個(gè)人所得稅改革、物業(yè)稅和財(cái)產(chǎn)稅、社會(huì)保障稅的開征問(wèn)題、出口退稅問(wèn)題和稅收立法權(quán)的下放問(wèn)題等。這些問(wèn)題都是當(dāng)前的熱點(diǎn)問(wèn)題和稅制改革的難點(diǎn)問(wèn)題

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