防范金融風險財政措施管理

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一、我國金融風險的各種表現(xiàn)

從我國以下金融風險的表現(xiàn)中就可以看出，有許多問題與財政有關(guān)。

1.金融機構(gòu)不良資產(chǎn)比例過高

我國的商業(yè)銀行、信托投資公司、城市信用社和農(nóng)村信用社的不良資產(chǎn)（逾期、呆滯和呆賬貸款之和）的比例較高，這是我國金融風險的首要特征。

2.金融機構(gòu)資本金嚴重不足

國有獨資商業(yè)銀行（四大商業(yè)銀行）1998年末的資本充足率大約是4％—6％，遠達不到8％的國際標準，信托投資公司、城鄉(xiāng)信用社的資本充足率更低。一些金融機構(gòu)更是資本金不實，如借款注資、虛假增資、股東貸款返還資本、虛假股東等等。

3.金融信息失真

金融機構(gòu)在一定程度上存在財務會計、統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真，金融機構(gòu)的賬外賬和虛假報表較多，信息透明度不夠等現(xiàn)象，這是很大的風險隱患。

4.部分金融機構(gòu)掛賬甚至虧損

這當中以信托投資公司、城市信用社和農(nóng)村信用社為甚。國有獨資商業(yè)銀行的帳面盈利水平也在下降，如果把呆賬全部沖掉，利潤就更少了。實際上，部分金融機構(gòu)的虧損已經(jīng)吃掉了相當部分的存款，這很危險的。

5.部分金融機構(gòu)出現(xiàn)支付危機

從法人機構(gòu)看，主要是部分地區(qū)的信托投資公司、城市信用社和農(nóng)村信用社。另外，一些金融機構(gòu)的匯款不能按時支付，壓票、壓單嚴重。

6.隱蔽外債數(shù)量大

從外債統(tǒng)計上看，我國的外債數(shù)量、期限結(jié)構(gòu)、償債率等指標都不錯。但有相當部分外債沒有進入統(tǒng)計，例如，有些投資名義上是外商直接投資，但實際中，地方政府或部門（項目單位）卻許諾每年給予固定收益率并在若干年后還本金。此外還有未經(jīng)批準的信托投資公司國外借款、非居民在境內(nèi)的人民幣存款和有價證券、以對外貿(mào)易支付名義的境外融資等。

7.某些債券不能按期兌付

1995年以前發(fā)行的地方企業(yè)債券在這兩年已經(jīng)逐步進入償還期，在一些城市出現(xiàn)了企業(yè)無力兌付債券的情況。另外，某些國債代保管單不能兌付，這種情況主要發(fā)生在信托投資公司和證券公司的證券營業(yè)部，以及一些財政部門辦的國債服務部。這些機構(gòu)利用國債代保管單的形式吸收了個人存款，但資金并沒有購買國債，而是用于貸款、炒房地產(chǎn)和股票，結(jié)果導致到期兌付不了。

8.一些地方的證券交易中心在柜臺交易股權(quán)類憑證，引起混亂

這些所謂的“場外”股票交易在上市公司、市場監(jiān)管、資金清算、證券托管等方面都不規(guī)范，容易引起內(nèi)幕交易和價格操縱。

9.其他問題與風險

這包括：第一，農(nóng)村合作基金會問題嚴重。目前正在清理整頓之中，局部地區(qū)已出現(xiàn)支付危機。第二，非金融企事業(yè)單位亂集資、亂發(fā)各種債務憑證和亂辦金融業(yè)務，引起兌付風險。第三，證券公司和信托投資公司挪用股民保證金從事股票自營和房地產(chǎn)投資引起支付風險。第四，大量金融詐騙犯罪以及賬外賬等金融機構(gòu)內(nèi)部違法行為引起的風險。第五，政策性銀行的虧損和不良貸款較多。例如，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款中，糧食企業(yè)掛賬；開發(fā)銀行貸款項目可能沒有充足還款能力。

二、防范金融風險的財政性措施

近兩年以來，在防范金融風險方面，我國政府已經(jīng)采取了積極的對策，其中財政性措施引人注目，主要有：（1）1998年上半年以來，商業(yè)銀行和其持股的證券公司、信托投資公司脫鉤，其股權(quán)采取無償劃撥的方式。（2）1998年開始在廣東實行新的貸款資產(chǎn)分類方法，由原來的“一逾兩呆”改為五項分類法，對不良貸款資產(chǎn)的定義由期限原則改為償還性原則。這一方式于1999年下半年在全國推廣，這對未來中央財政收入是有影響的。（3）1998年3月，財政部發(fā)行特種國債2700億元，用來補充國有獨資商業(yè)銀行的資本金。（4）1997年開始加快國有商業(yè)銀行的呆賬沖銷。1997年沖銷了300億元，1998年沖銷了400億元。與此同時改革了提取和沖銷銀行呆賬準備金的方法。（5）1998年開始，將商業(yè)銀行應收未收利息的計收年限，由原來的兩年改為一年。這意味著，貸款逾期一年以后，其應收未收利息不計入商業(yè)銀行營業(yè)稅稅基。（6）對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行逾期貸款的利息，由地方政府財政從1998年起在10年內(nèi)償還。（7）財政部已經(jīng)禁止發(fā)行任何形式的國債代保管單，并開始清理財政部門的國債服務部。

目前值得進一步研究的財政措施還有：金融機構(gòu)的營業(yè)稅稅率8％可否降低，貸款應收未收利息的核算年限可否進一步減少為6個月，以貸款余額1％計算的呆賬準備金制度可否改進，如依據(jù)五項貸款資產(chǎn)分類法建立特別準備金，提高呆賬準備金比例，再增加國有獨資商業(yè)銀行的資本金或采取其他增資辦法。

三、金融機構(gòu)重組方面的財政性措施

有關(guān)金融機構(gòu)市場退出方面的金融監(jiān)管，是目前我國金融監(jiān)管中最難的問題，而難點就在于償付資金的來源。這幾年我國在金融機構(gòu)市場退出方面的案例有：中銀信托整頓（1995年，先是由中國人民銀行責令停業(yè)整頓，1年后由廣東發(fā)展銀行收購其債務和分支機構(gòu)），中農(nóng)信公司關(guān)閉（1997年1月關(guān)閉，由中國建設銀行托管其債權(quán)債務和分支機構(gòu)），申銀萬國證券公司合并（1996年，合并新設），光大國際信托公司轉(zhuǎn)讓（1996年，債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)），永安保險公司重組（1996年，人民銀行托管、重組，增資擴股），?？诘?3家城市信用社被收購（1997年，關(guān)閉并由海南發(fā)展銀行收購并承付債務），中創(chuàng)信托投資公司關(guān)閉（1998年1月關(guān)閉，人民銀行托管，正在清算中），海南發(fā)展銀行關(guān)閉（1998年1月關(guān)閉，中國工商銀行托管，正在清算中），君安證券公司合并（1998年內(nèi)部整頓和合并，與國泰證券公司合并），廣東國際信托投資公司破產(chǎn)（1998年10月關(guān)閉，1999年1月進入破產(chǎn)程序），中國投資銀行收購（1999年2月由國家開發(fā)銀行收購，1999年3月其分支機構(gòu)由光大銀行收購）。其他的還有，廣西北海的城市信用社關(guān)閉、廣東恩平縣的農(nóng)村信用社重組等等。

從各國的實際情況看，金融機構(gòu)和銀行的重組都需要財政予以支持。典型有：80年代末，美國國會撥款1300億美元給重組信托公司（RTC），解決了800多家儲蓄貸款機構(gòu)在破產(chǎn)關(guān)閉后的債務償還問題；日本政府計劃在近3年出資3200億美元解決銀行業(yè)的重組，主要用于沖銷壞賬，注資有問題商業(yè)銀行和擴大存款保險；1997年以來，韓國、印尼、泰國在解決銀行破產(chǎn)、沖銷壞賬方面也動用了大量預算資金。從過去幾年看，我國在金融機構(gòu)市場退出或重組方面采取的財政性措施主要有以下幾種：

1.注資（再資本化）

1998年3月，中國財政部發(fā)行了2700億特別國債，用于補充國有獨資商業(yè)銀行資本金，這一次30年期的國債也是由這四家商業(yè)銀行購買的。因為當時存款準備金率由13％降到8％，商業(yè)銀行正好用這筆資金購買國債。地方政府在地方性信托投資公司、城市商業(yè)銀行和城市信用社的增資擴股中也注入一部分資本金，以緩解支付困難，但數(shù)量非常小。

2.債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)

1996年10月，中國光大信托投資公司不能支付到期債務，而其中最大的債權(quán)人是一家國有石油公司和兩家國有商業(yè)銀行。于是，中央銀行就決定把這些債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)，約50億元人民幣，從而避免了這家信托公司的倒閉。實際上，信托投資公司在未來3年也不會有收益，這種做法使債權(quán)人蒙受了損失。因為這兩家商業(yè)銀行和石油公司都是中央財政獨資的，這一損失也是中央財政的損失。

3.中央銀行貸款損失

在處理金融機構(gòu)關(guān)閉、破產(chǎn)，或者為了化解金融機構(gòu)的支付危機中，中央銀行往往要損失部分過去的老貸款或增加新貸款支持。這是我國處理金融機構(gòu)重組的一個特點，因為要財政（特別是地方財政）出錢十分困難，要中央銀行出錢相對容易，但實際上這兩者沒有本質(zhì)的區(qū)別，中央銀行借款的損失實際上屬于中央財政資助（下面還要分析）。

4.地方財政的支持

地方財政的支持形式多樣，主要有：（1）在地方金融機構(gòu)破產(chǎn)后出錢償付自然人的存款債務，例如廣東省政府支付了廣東國際信托投資公司的境內(nèi)自然人存款。（2）動員地方國有企業(yè)注資有問題的金融機構(gòu)，緩解支付危機。（3）對本地存在支付危機的金融機構(gòu)予以稅收減免。（4）在農(nóng)村基金會整理關(guān)閉后，由于沒有足夠資金償付存款，鄉(xiāng)政府同意延期支付，并同意存款者可以存單做抵押來上交款項。（5）某地方金融機構(gòu)關(guān)閉后，為了保證資金償付個人存款，地方政府不得不犧牲本地的單位存款，甚至財政性存款，有時還以其他優(yōu)惠條件讓本地企業(yè)收購金融機構(gòu)的不良資產(chǎn)。（6）地方財政償還本地信托投資公司的部分外債。

5.中央財政的暗補

例如，某國有商業(yè)銀行在接受被關(guān)閉信托投資公司的資產(chǎn)債務后，減免該銀行一定期限內(nèi)應交的中央銀行貸款利息，這實際上接受財政補貼；或者，某國有商業(yè)銀行償付了被關(guān)閉信托投資公司的外債后，該銀行上交的利潤減少了。

6.中央財政直接償付

中央財政償付被關(guān)閉金融機構(gòu)的外債，這些外債多為應付國際金融機構(gòu)的主權(quán)債務。

四、資產(chǎn)管理公司的財政問題

目前，國務院已經(jīng)決定成立四家資產(chǎn)管理公司，專門處置四家國有獨資商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，而且第一家信達資產(chǎn)管理公司已經(jīng)于1999年4月成立。這是我國金融改革和化解金融風險的重大舉措，但關(guān)鍵的問題仍然是財政問題，而且這次完全是中央財政問題。無論資產(chǎn)管理公司（下稱AMC）以何種方式處置國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，AMC最后會有一塊損失。這一損失誰來補？怎么補？會對我國未來的財政產(chǎn)生多大影響？這些都十分重要的問題。我們把可能的各種方式列舉如下。

1.AMC發(fā)行金融債券，財政部擔保該債券，國有商業(yè)銀行購買此類債券

假設該債券期限很長，AMC可能10年內(nèi)不用兌付該債券，其利息（市場利率）由AMC支付不會有問題，因為每年不良資產(chǎn)處置中有收益，但10年后的兌付壓力（實際是財政部的壓力）很大。

2.財政部向國有商業(yè)銀行發(fā)行特種債券

債券籌集的資金用于AMC收購國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，其結(jié)果與是第一種方式相同，但利息由財政部支付，增加了每年的預算負擔。

3.采取鑄幣稅方式

假設上述債券期限特別長（例如30—50年），發(fā)行后第二年，國有商業(yè)銀行就可以把此類債券賣給中央銀行（公開市場交易品種）。再假設中央銀行每年增加持有此類債券1000億元，并因此吐出等量基礎貨幣。7—10年內(nèi)這些債券會全部（或絕大部分）作為中央銀行的資產(chǎn)。AMC或財政部每年要支付利息，7—10年以后也主要是付給中央銀行，壓力不大。這種方式的實質(zhì)是：以鑄幣稅（貨幣發(fā)行收入）來支付處置不良資產(chǎn)的損失，其代價是未來幾年可能一定程度的通貨膨脹。一般認為，目前我國處于負通貨膨脹率時期，以這種方式處置的余地較大。而且可以根據(jù)未來幾年的物價變化，計算出每年中央銀行可賣入的債券數(shù)量，也就是鑄幣稅可以用來沖銷不良貸款資產(chǎn)的數(shù)量。

4.國有商業(yè)銀行把不良貸款資產(chǎn)（按面值）劃給AMC的同時，在負債方也把欠中央銀行的貸款（存量）劃給AMC.

兩者的數(shù)量不可能相同，因為目前國有商業(yè)銀行持有的中央銀行貸款余額小于不良貸款，但因此可以減少AMC或財政部的債券發(fā)行量。這種方式可以部分減少財政負擔和通貨膨脹壓力，但商業(yè)銀行的資產(chǎn)負債雙方減少上千億元。如果AMC處置不良貸款后的損失由沖銷中央銀行貸款彌補，則有通貨緊縮效應。因此，這種方式只能是輔助性的措施。

5.中央銀行直接貸款

AMC成立后，可以直接從中央銀行獲得貸款，其財政效應與以上第三種方式相同。

6.共同分擔方式

國有商業(yè)銀行把不良貸款交給AMC托管處置，其損失由商業(yè)銀行和AMC根據(jù)一定比例負擔，或者財政部予以定額補貼，使AMC有最佳處置不良貸款的激勵機制。但這種方式不能使不良貸款離開商業(yè)銀行的資產(chǎn)負債表，達不到區(qū)分“好銀行”和“壞銀行”的目的。而且也很難設計出有效的激勵機制。

7.折價出售方式

國有商業(yè)銀行直接以一定折扣把不良貸款資產(chǎn)批發(fā)給AMC，其差額損失由財政部發(fā)行特別債券予以沖銷，這類債券也就是賣給商業(yè)銀行的債券，然后中央銀行可以視宏觀經(jīng)濟情況購買這類債券。另一方面，AMC以收購的貸款資產(chǎn)發(fā)行抵押債券以支付收購款，財政部可擔保也可不擔保，因為這部分已經(jīng)打折的貸款資產(chǎn)收回可能性要大一點。這種方式的財政總量負擔是一樣的，但對AMC的激勵機制不一樣，可以防止后期財政補貼越來越大。

這次以成立資產(chǎn)管理公司的模式來解決國有商業(yè)銀行的不良貸款資產(chǎn)，從財政負擔角度分析，有三種情況必須特別注意：一是要防止AMC在處置不良貸款資產(chǎn)過程中與負債企業(yè)串謀套取財政補貼（或中央銀行貸款）。在不良貸款回收率低、AMC運行成本高的情況下，每年補虧損會越來越大，成了“無底洞”，變成了另一類“農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行”，導致財政每年負擔很大。二是防止國有商業(yè)銀行一邊把不良貸款存量劃給AMC處置，另一邊又不斷產(chǎn)生大量新的不良貸款，使AMC的事情永遠干不完（這次規(guī)定AMC生存期10年）。因此，成立AMC不能解決全部問題，關(guān)鍵是要進一步深化改革國有商業(yè)銀行的管理體制。三是要防止國有企業(yè)的“道德風險”。有些企業(yè)一看國有商業(yè)銀行的不良貸款可以由AMC接受處置，財政部還出資補貼，就更加賴賬不還貸款，貸款債務約束由此更加弱化?，F(xiàn)在，一些部門已經(jīng)提出“減債增資”的說法，把銀行貸款轉(zhuǎn)為國有股權(quán)。這就可能出現(xiàn)嚴重的“道德風險”。中央財政出資補貼（或沖銷）國有商業(yè)銀行的不良貸款資產(chǎn)，是因為國有商業(yè)銀行的破產(chǎn)（或支付危機）具有“外部性”，會對社會公眾（不僅是上億的存款者）產(chǎn)生極大危害。而國有企業(yè)借貸款不還，必須要以破產(chǎn)清算為代價，不然就沒有市場經(jīng)濟的規(guī)則了，其道德風險的蔓延將危害無窮。

五、加強財政對國有商業(yè)銀行的監(jiān)管

國有獨資商業(yè)銀行是我國防范和化解金融風險的重點，正因為它們是國有獨資企業(yè)，財政部就必須加強對它們的監(jiān)督。中央銀行對商業(yè)銀行的金融監(jiān)管總的來說是一種外部監(jiān)管，并不能解決國有獨資商業(yè)銀行的一些內(nèi)部機制問題。目前我國的國有獨資商業(yè)銀行也得了“國有企業(yè)病”，如所有制缺位、預算軟約束、委托鏈條過長、局部利益極大化、效益遞減，等等。國有獨資商業(yè)銀行之所以不像國有工商企業(yè)那樣困難，是因為銀行的特殊業(yè)務，即存款業(yè)務，不會產(chǎn)生現(xiàn)金流量困難。因此，財政部作為出資者，要真正行使“老板”的職能，加強對國有獨資商業(yè)銀行的監(jiān)管：（1）強化對國有獨資商業(yè)銀行的利潤約束和預算約束。不能因為國有商業(yè)銀行在我國經(jīng)濟中的重要地位（外部性）和上交稅收量大而忽視了它們的企業(yè)性質(zhì)。如果國有獨資商業(yè)銀行不以利潤為經(jīng)營目標，就不可能真正建立起現(xiàn)代商業(yè)銀行的管理機制，就不可能具備市場競爭能力，在WTO之后這個問題會更加突出。（2）要盡快建立一套科學的指標體系。該指標體系應能夠全面科學地衡量國有獨資商業(yè)銀行的業(yè)績，以此作為考核銀行領導層的基礎。（3）降低成本與費用。精簡國有獨資商業(yè)銀行的機構(gòu)和人員，停止自身固定資產(chǎn)投資，減少成本支出。（4）按國際標準建立我國商業(yè)銀行的審慎會計準則和審計規(guī)則。這可以保證商業(yè)銀行會計統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實性，有利于建立商業(yè)銀行信息披露制度。（5）盡快組建國有獨資商業(yè)銀行的監(jiān)事會。監(jiān)事會代表出資者監(jiān)督商業(yè)銀行領導層的工作，這有利于國有獨資商業(yè)銀行內(nèi)部機制的完善。

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