公共財政體系下財政監(jiān)督

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隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和不斷完善，構建適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求、體現(xiàn)中國特色和滿足社會公共需要為目的的公共財政體制，已成為當前我國財政改革與發(fā)展的一項十分重要而又緊迫的任務。公共財政框架的建立，是轉(zhuǎn)變政府和財政職能的客觀需要，符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟的基本特點和內(nèi)在要求。公共財政框架體系是建立在市場失靈理論基礎之上的，在公共財政框架體系下，政府各項活動是為了滿足社會公共需要，彌補市場失靈，提供市場所不能提供的公共產(chǎn)品和服務，使全社會效率水平達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。在建立公共財政框架體系過程中，政府職能將變?yōu)樘峁┕伯a(chǎn)品，創(chuàng)造公平、公正、透明、統(tǒng)一和開放的市場環(huán)境，促進公平與效率。與此相適應，財政職能范圍也將進行調(diào)整，一是要優(yōu)化財政支出結構，對現(xiàn)有的國有企業(yè)進行產(chǎn)權制度改革，使國有企業(yè)逐步退出競爭性領域；二是逐步完善社會保障制度；三是逐步完善財政管理，建立政府采購、轉(zhuǎn)移支付、國庫集中支付等制度；四是推進稅費改革，完善稅制結構，實行費改稅，將預算外資金逐步納入預算管理。隨著公共財政框架體系的建立和財稅管理模式、管理內(nèi)容的變化，我們必須對財政監(jiān)督的內(nèi)容和方式也進行調(diào)整。充分發(fā)揮財政監(jiān)督的監(jiān)督作用，切實推進公共財政框架的建立。

一、公共財政體制下財政監(jiān)督的重點

公共財政框架體系的建立，對財政監(jiān)督產(chǎn)生了較大影響，財政監(jiān)督必須做出相應調(diào)整，適應和滿足公共財政新框架體系運行的需要。公共財政框架體系下財政監(jiān)督檢查的重點應包括：

（一）對國有企業(yè)產(chǎn)權制度改革過程的監(jiān)督檢查。針對國有企業(yè)進行產(chǎn)權制度改革，通過股份制改造、國有股減持、拍賣等多種方式逐步退出競爭性領域的情況，為確保公共利益和國有財產(chǎn)安全，財政監(jiān)督機關應通過審計等形式發(fā)揮好監(jiān)督職能，重點檢查股份制改造或拍賣等產(chǎn)權改革過程是否遵循公開、公正、公平的原則，國有資產(chǎn)包括無形資產(chǎn)價值的確定是否經(jīng)過了權威估價機構的評估審核，其價值是否體現(xiàn)了市場公允價值，是否存在借企業(yè)改制之機化公為私或損公肥私的情況，進一步檢查有關產(chǎn)權制度改革的各項規(guī)章制度以及管理是否有效，是否借企業(yè)改制之機逃廢銀行債務或稅款。

（二）對財稅改革中新出現(xiàn)的管理模式和監(jiān)督檢查。我國在構建公共財政管理體系過程中，采取了政府采購、轉(zhuǎn)移支付、社會保障、國庫集中支付等新的管理模式，但財政監(jiān)督檢查對這些新出現(xiàn)的財政管理和運行方式還存在不少問題和漏洞，必須根據(jù)財政管理模式的變化，選擇新的監(jiān)督檢查內(nèi)容，重點加強對政府采購的檢查，檢查政府采購制度是否有效，評標委員會成員是否真正獨立，招投標過程是否流于形式，是否存在串標等行為，是否存在地方或行業(yè)保護；檢查轉(zhuǎn)移支付制度是否科學合理，管理是否完善，執(zhí)行是否嚴格，專項補助資金是否嚴格按照指定用途使用；檢查社會保障資金管理和使用過程是否合法，是否存在挪用社會保障資金的情況；檢查部門預算編制和國庫集中支付的過程，評估預算編制辦法是否科學；檢查預算約束是否具有剛性，國庫集中支付金額及科目是否與預算一致；加強對“收支兩條線”的審計，檢查各項基金和收費項目的設立是否合法，征收使用是否合規(guī)，應納入預算的是否全部納入預算，是否存在亂收費、對收費實行全部或按比例返還、將收費與財政撥款掛鉤等情況。

（三）加強對財政風險的審計監(jiān)督。在我國構建公共財政框架體系、實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，不同程度地存在著財政風險。隨著我國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟的一體化，巨額國際資金迅速流動的不確定和我國對外資的依賴程度逐步增加，加重了我國金融機構、金融市場和國有企業(yè)的脆弱程度，并對財政存在潛在影響。此外，我國近幾年政府債務規(guī)模迅速擴大，中西部部分地區(qū)基層財政極端困難，上述因素都會導致我國財政風險增加。因此，在新時期，財政監(jiān)督檢查應將財政風險納為重點內(nèi)容，加強對政府的各種債務尤其是隱性債務和或有債務的監(jiān)督檢查，對財政風險水平進行評估，防范和化解財政風險。

（四）對違反WTO規(guī)定的財稅政策和政府行為的監(jiān)督檢查。在我國加入WTO之后，我國各級政府及其財稅部門必須接受國際“游戲規(guī)則”的約束，遵循公開行政、透明行政、效率行政的原則，在實施各項行政行為時，必須與我國在加入WTO時所承諾履行的各項義務和國際通行貿(mào)易與投資規(guī)則相一致。否則，我國有可能遭到其他國家的報復。因此，政府在安排財政支出、征稅或征收其他各種基金或收費時，必須符合公平競爭原則、國民待遇原則和非歧視性原則。在新形勢下，財政應檢查我國地方各級政府及其財稅部門出臺的各項政策和實施的具體行政行為是否符合我國加入WTO時所承擔的義務是否違反《補貼與反補貼措施協(xié)議》，以各種名義對特定對象給予財政補貼；是否違反公平競爭原則和非歧視性原則對特定對象給予稅收返還；是否違反國民待遇原則，實施各種地方封鎖或地方保護主義政策，征收歧視性稅費或基金；是否不實行國家的統(tǒng)一財稅法規(guī)政策執(zhí)行是否標準不統(tǒng)一、畸輕畸重內(nèi)外不一致，政策法規(guī)是否透明等。

（五）開展財政收支績效的監(jiān)督檢查。效率是公共財政的主要原則之一，在公共財政框架體系下，財政收支應遵循效率原則，與之相適應，財政審計應根據(jù)政府職能范圍，在繼續(xù)做好合法性和真實性審計的基礎上，開展對政府收支的績效進行審計和評價。對財政收支績效的審計包括對財政收支的效益性、經(jīng)濟性和效率性幾個方面。美國、英國、澳大利亞、加拿大、意大利等發(fā)達國家已經(jīng)開展了財政收支績效審計并取得了較好效果。我國審計機關可以借鑒國外成熟的經(jīng)驗，結合我國實際情況，采取合理的指標分析預算收支、機會成本、債務和或有負債，全面描述、衡量和監(jiān)管財政操作，建立有效的財政收支績效評估體系。在開展財政收支績效審計時，不僅應重視對近期效益的評估，而且更應重視對遠期效益的評估，既要考慮實際成本也應考慮機會成本，并要對政府承諾的財政未來資本性支出進行評估，對財政收支是否有利于社會經(jīng)濟的長遠發(fā)展和人民生活水平的改善發(fā)表意見；既應重視對經(jīng)濟效益的審計，也應重視對社會效益的評估，尤其是要對財政收支是否具有公共性、是否有助于克服市場失靈等方面發(fā)表意見，并檢查財政收支是否達到預期目標；既應重視對顯性收入和支出的審計，也應重視對財政風險、隱性和或有支出的審計，要建立有效的財政風險預警系統(tǒng)，監(jiān)督和預防風險，防止金融機構不良資產(chǎn)、國有企業(yè)虧損、拖欠工資及工程建設費用等問題轉(zhuǎn)化為財政風險。同時，還應試行對政府機構的設置是否符合公共財政的要求、政府機構的規(guī)模是否合理、政府收支規(guī)模與結構是否合理、財政支出是否存在損失浪費、政府機構效率水平等方面進行評估。

二、增強公共財政框架下財政監(jiān)督效能

隨著社會主義公共財政體系的逐步建立，財政職能的重大變化，我們必須與時俱進，開拓創(chuàng)新，有效地提高財政監(jiān)督效能，為公共財政框架的建立創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

（一）著眼公共財政建設需要，轉(zhuǎn)變財政監(jiān)督觀念。提高財政監(jiān)督效能，觀念的轉(zhuǎn)變十分重要?，F(xiàn)階段財政監(jiān)督工作之所以還存在這樣那樣的問題，一個重要原因就是在財政體制向公共財政轉(zhuǎn)變時，我們的財政監(jiān)督觀念沒有相應轉(zhuǎn)變，用老思想、老辦法無法滿足公共財政體制下監(jiān)督檢查工作的新要求。我們必須認識到，財政監(jiān)督不是財政的主要職能，而是一種促進財政管理水平提高的手段，它的主要效能不在于創(chuàng)收，而在于查補漏洞，促進管理，這是提高監(jiān)督效能的根本。其次要適應公共財政體制變化，全面創(chuàng)新財政監(jiān)督的內(nèi)容和方法。監(jiān)督內(nèi)容要從微觀轉(zhuǎn)向宏觀，由單一轉(zhuǎn)向全局。對預算收入、預算支出、資金使用效益、財稅政策執(zhí)行情況等進行重點監(jiān)督，監(jiān)督方式也要從突擊性檢查向管理性監(jiān)督轉(zhuǎn)變，采取事前預警、事中監(jiān)督、事后評價、跟蹤反饋等多種方式，注重從源頭解決問題。

（二）圍繞建立公共財政目標，創(chuàng)新財政監(jiān)督機制。高效的財政監(jiān)督需要有一個科學協(xié)調(diào)的工作機制。這一機制應包括三方面內(nèi)容：一是組織協(xié)調(diào)機制。財政監(jiān)督牽涉部門較多，為避免重復、扯皮現(xiàn)象，降低監(jiān)督成本，在明確各部門職責范圍、劃分職權范圍的同時，要建立以財政部門為核心的組織協(xié)調(diào)機構，機構召集人或負責人應為當?shù)攸h委分管紀檢工作的副書記或政府常務副職，并實行聯(lián)席會議制度，定期聯(lián)系和溝通，形成合力，提高財政監(jiān)督效益。二是工作運行機制。這套機制應突出創(chuàng)新主題，圍繞建立公共財政目標解決監(jiān)督什么、怎樣監(jiān)督、監(jiān)督評估。三是監(jiān)督保障機制。一方面要健全財政監(jiān)督機構，加強財政監(jiān)督干部隊伍建設，搞好財政監(jiān)督的組織保障，另一方面要加快財政監(jiān)督立法進程，健全財政監(jiān)督法律體系，為順利開展財政執(zhí)法，增強財政監(jiān)督的權威性、嚴肅性提供法律保障。

（三）以推動公共財政體系建立為目的，突出監(jiān)督檢點。財政監(jiān)督從微觀向宏觀轉(zhuǎn)變的同時，要結合公共財政建立的實際情況，從全局、整體和關鍵環(huán)節(jié)把握好監(jiān)督檢查的重點。要抓住包括項目資金在內(nèi)的專項資金的監(jiān)督檢查，進行從立項到使用的全過程監(jiān)督，對虛報、挪用、擠占專項支出的行為予以及時有力的查處。突出財政支出的監(jiān)督檢查，加大對部門預算編制執(zhí)行過程、政府采購、國庫集中支付等涉及公共財政核心內(nèi)容的監(jiān)督力度，規(guī)范財政收支行為。突出資金使用效益的監(jiān)督檢查。眾所周知，財政監(jiān)督的主要目的就是通過提高財政管理水平提高資金使用效益，因而必須對資金使用方向、使用效益進行有效監(jiān)督，做到財政資金支出到哪里，財政監(jiān)督就跟蹤到哪里。只有抓住對財政運行的關鍵環(huán)節(jié)和財政活動的重點的監(jiān)督檢查，才能確保公共財政體制的建立和正常運行。