中日社會(huì)保障對(duì)比

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摘要：我國(guó)建立社會(huì)保障制度的歷史比較短，不過(guò)這不應(yīng)該成為我國(guó)社會(huì)保障制度存在問(wèn)題的借口。日本社會(huì)保障制度的發(fā)展歷史也不長(zhǎng)，情況卻比我們好。以養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)人口老齡化為例，日本的社會(huì)保障制度有些方面值得我們借鑒。另外，我們需要引導(dǎo)和培育社會(huì)保障文化。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障／年金制度／雇傭保險(xiǎn)／社會(huì)保障文化

在談到中國(guó)社會(huì)保障的問(wèn)題時(shí)，有些人愛(ài)說(shuō)中國(guó)社會(huì)保障歷史短，太“年輕”。其言下之意；“年輕”當(dāng)然就“幼稚”，有問(wèn)題是在所難免的。然而，我們知道，在我們的鄰國(guó)日本，現(xiàn)代社會(huì)保障制度的歷史亦僅能追溯到第二次世界大戰(zhàn)之后，卻沒(méi)有如我們般難以為繼的沉重負(fù)荷。

一、社會(huì)保障發(fā)展歷程比較

在日本，現(xiàn)代社會(huì)保障制度是在第二次世界大戰(zhàn)后發(fā)展起來(lái)的。有日本學(xué)者將其社會(huì)保障制度的建立和發(fā)展劃分為四個(gè)階段：(1)明治維新至第二次世界大戰(zhàn)之前為社會(huì)保障制度的引進(jìn)期。恤救規(guī)則(1874年)十分有限地扶助沒(méi)有家庭扶養(yǎng)的老年人、殘疾人、孤兒等，軍人(1875、1876年)、官吏(1884年)則享有特權(quán)性質(zhì)的恩給制度，由國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)養(yǎng)老金。此后有以民間企業(yè)勞動(dòng)者為對(duì)象的1922年健康保險(xiǎn)法，以自營(yíng)業(yè)者為對(duì)象的自愿性的1938年國(guó)民健康保險(xiǎn)法，以工廠男性勞動(dòng)者為對(duì)象的1941年勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)以及擴(kuò)展到一般職員和女性的1944年厚生養(yǎng)老保險(xiǎn)，不過(guò)總的來(lái)說(shuō)此階段的社會(huì)保障制度很不成熟。(2)第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后至20世紀(jì)50年代前期，以救濟(jì)貧困者為中心。戰(zhàn)爭(zhēng)失敗造成了大量貧困者，救濟(jì)條件大幅放寬，制定了生活保護(hù)法(舊法1946年，新法1950年)、兒童福利法(1947年)、殘疾者福利法(1949年)、社會(huì)福利事業(yè)法(1951年)以及保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)利的工會(huì)法(1945年)、勞動(dòng)基準(zhǔn)法(1947年)、失業(yè)保險(xiǎn)法(1947年)、勞動(dòng)者災(zāi)害補(bǔ)償保險(xiǎn)法(1947年)。在這一階段，憲法(1947年實(shí)施)亦規(guī)定：“全體國(guó)民都享有健康和文化的最低生活水平的權(quán)利?！?3)20世紀(jì)50年代后期至1973年為社會(huì)保障的擴(kuò)展時(shí)期，以建立福利國(guó)家理念為基礎(chǔ)，社會(huì)保障制度不斷改善。20世紀(jì)50年代后期，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)到戰(zhàn)前水平。1958年制定了新國(guó)民健康保險(xiǎn)法，1959年制定了國(guó)民養(yǎng)老金法，二者于1961年4月全民實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)了“國(guó)民皆保險(xiǎn)”。另外還制定了精神薄弱者福利法(1960年)、老人福利法(1963年)、母子福利法(1964年)、兒童撫養(yǎng)補(bǔ)助法(1964年)、特別兒童撫養(yǎng)補(bǔ)助法(1964年)、兒童補(bǔ)助法(1971年)。(4)1973年石油危機(jī)后經(jīng)濟(jì)進(jìn)入低增長(zhǎng)階段，同時(shí)人口老齡化不斷加速，社會(huì)保障制度自1974年至今為改革重建時(shí)期。以雇傭保險(xiǎn)法“974年)代替了失業(yè)保險(xiǎn)法，制定了老年人保健法(1982年)，改革了養(yǎng)老金制度，制定了推進(jìn)高齡者保健福利十年戰(zhàn)略(1989年)、改善兒童補(bǔ)貼(1991年)、育兒休假法(1991年)以及男女雇傭機(jī)會(huì)均等法(1985年)、高齡者雇傭安定法(1986年)，實(shí)施了護(hù)理保險(xiǎn)(2000年)。

相對(duì)于部分發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障長(zhǎng)期形成的積重難返的問(wèn)題，中國(guó)、日本這樣歷史較短的社會(huì)保障在建立和發(fā)展過(guò)程中具有較強(qiáng)的可塑性。塑造出一個(gè)什么樣的社會(huì)保障取決于塑造的主體；政黨、政府、工會(huì)等。進(jìn)行比較可以發(fā)現(xiàn)，中日兩國(guó)的社會(huì)保障發(fā)展歷程各有特點(diǎn)，亦有共同之處。

第一，外部壓力方面。日本現(xiàn)代社會(huì)保障制度的建立和發(fā)展要晚于其他發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，這就使得日本的統(tǒng)治集團(tuán)在發(fā)展本國(guó)現(xiàn)代社會(huì)保障制度的過(guò)程中面臨較大的外部壓力。1919年第一屆國(guó)際勞工組織大會(huì)舉行的消息傳到日本后，引起了日本各界對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的普遍關(guān)心，各政黨加緊制定有關(guān)失業(yè)保險(xiǎn)的政策，以期提高其民眾支持率。這種傾向也是戰(zhàn)后世界資本主義國(guó)家向福利國(guó)家發(fā)展的過(guò)程中的一個(gè)共同點(diǎn)。戰(zhàn)后日本執(zhí)政時(shí)間最長(zhǎng)的自民黨，十分重視現(xiàn)代社會(huì)保障制度的建立和完善。自民黨在《黨的性質(zhì)》中規(guī)定：自民黨是國(guó)民政黨、和平政黨、真正的民主政黨、議會(huì)政黨、進(jìn)步政黨、謀求實(shí)現(xiàn)福利國(guó)家的政黨。自民黨將謀求實(shí)現(xiàn)福利國(guó)家作為其政治綱領(lǐng)，這對(duì)1955年以后日本福利國(guó)家的快速發(fā)展起到了不可忽視的作用。比較起來(lái)，盡管中國(guó)建立社會(huì)保障也是在戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束之后，但新中國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，人民翻身做主人的喜悅和社會(huì)制度的優(yōu)越性使人們沉浸在美好的理想中，建設(shè)現(xiàn)代社會(huì)保障制度的外在壓力似乎不大。

第二，與工人運(yùn)動(dòng)的呼應(yīng)及與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的協(xié)調(diào)方面。第二次世界大戰(zhàn)后的日本，國(guó)內(nèi)失業(yè)者驟然增加，總數(shù)多達(dá)1000萬(wàn)人以上，包括軍工廠關(guān)閉后流入社會(huì)的大批工人、軍隊(duì)解散后的大量復(fù)員軍人、回國(guó)的原駐外軍人、商人及其家屬等。于是，社會(huì)各界尤其是工會(huì)方面要求建立失業(yè)保險(xiǎn)制度的呼聲最終促進(jìn)了日本政府建立現(xiàn)代社會(huì)保障制度。日本的社會(huì)保障發(fā)展和改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是基本對(duì)應(yīng)的，當(dāng)社會(huì)出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，日本政府總是從發(fā)展社會(huì)保障方面來(lái)緩解矛盾，消除危機(jī)。1955年以后日本現(xiàn)代社會(huì)保障制度發(fā)展的動(dòng)力主要來(lái)自經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。從1955年開始的日本經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)持續(xù)了20年，這一時(shí)期，增加國(guó)庫(kù)支出來(lái)強(qiáng)化現(xiàn)代社會(huì)保障制度，成為政府社會(huì)保障的基本政策。20世紀(jì)70年代中后期，由于石油危機(jī)的影響，日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入低速增長(zhǎng)階段，政府財(cái)政陷入困境。為維持龐大的福利開支，只有發(fā)行國(guó)債來(lái)彌補(bǔ)社會(huì)保障支出，這使日本成為世界對(duì)國(guó)債依賴比率最高的國(guó)家。進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，日本政府開始調(diào)整社會(huì)保障制度以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。考察中國(guó)社會(huì)保障的發(fā)展可以發(fā)現(xiàn)，工會(huì)基本沒(méi)有發(fā)揮對(duì)社會(huì)保障的作用。至于社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的適應(yīng)性，中國(guó)的社會(huì)保障基本上長(zhǎng)期滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、社會(huì)保障模式與內(nèi)容比較

社會(huì)保障模式與內(nèi)容是一個(gè)復(fù)雜的概念，這里僅以養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)人口老齡化為例進(jìn)行比較。

第一，養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，多層次、廣覆蓋的目標(biāo)在各國(guó)都有共識(shí)，實(shí)施狀況則相去甚遠(yuǎn)。日本采取雙層次模式，覆蓋面廣。日本的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也稱年金制度。1985年日本建立雙層養(yǎng)老保險(xiǎn)制度：第一層次是覆蓋所有公民的國(guó)民年金制度，在日本擁有居住權(quán)的所有20—60歲的居民都必須參加(又稱基礎(chǔ)年金)；第二層次是與就業(yè)收入相關(guān)聯(lián)的雇員年金制度，按照加入者職業(yè)的不同又分為厚生年金和共濟(jì)年金，其中5人以上私營(yíng)企業(yè)職工的年金稱為厚生年金，國(guó)家公務(wù)員、地方公務(wù)員、公營(yíng)企業(yè)職工、農(nóng)林漁團(tuán)體雇員、私立學(xué)校教職員工各有專門的年金，統(tǒng)稱為共濟(jì)年金。厚生年金和共濟(jì)年金領(lǐng)取者的待遇由統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)年金部分和與收入相關(guān)聯(lián)的報(bào)酬年金部分組成。因此，加入厚生年金和共濟(jì)年金這兩種年金的職工自然加入國(guó)民年金，其基礎(chǔ)年金部分實(shí)際上就是國(guó)民年金，報(bào)酬年金部分則按照加入者保險(xiǎn)費(fèi)繳納的多寡來(lái)決定保險(xiǎn)金數(shù)額。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理方面，日本政府實(shí)行統(tǒng)一調(diào)配，保證了使用效率。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在金融監(jiān)管體制改革前全部委托大藏省資金運(yùn)用部(2001年大藏省改為財(cái)務(wù)省，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的金融監(jiān)管職能移交給2000年7月成立的金融廳)，納入國(guó)家預(yù)算，防止了資金流失，成為國(guó)家財(cái)政的重要支柱。中國(guó)雖然要建設(shè)多層次的社會(huì)保障體系，但包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的正式社會(huì)保障(政府舉辦的社會(huì)保障)不存在多個(gè)層次，保障內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)因地域(如城鄉(xiāng)之間、城城之間)和職業(yè)(公務(wù)員、事業(yè)單位、企業(yè)員工、個(gè)體戶之間)有很大不同，但可攜帶性(流動(dòng)性)差。

第二，失業(yè)保險(xiǎn)方面，日本以雇傭保險(xiǎn)取代失業(yè)保險(xiǎn)制度，在保證失業(yè)者基本生活的同時(shí)，重視促進(jìn)就業(yè)。雇傭保險(xiǎn)的對(duì)象是社會(huì)全體雇員和農(nóng)業(yè)工人，失業(yè)保險(xiǎn)金給付分為維持失業(yè)者基本生活費(fèi)的求職者給付和為失業(yè)者發(fā)放求職搬遷費(fèi)、跨地區(qū)求職費(fèi)等的促進(jìn)就業(yè)給付，此外，失業(yè)者還可享受培訓(xùn)津貼、住房津貼和家屬津貼等補(bǔ)助。日本的失業(yè)保險(xiǎn)體系包括雇傭安定事業(yè)、能力開發(fā)事業(yè)和雇傭福利事業(yè)，實(shí)施雇傭保險(xiǎn)的目的是為了預(yù)防失業(yè)、調(diào)整就業(yè)態(tài)度、開發(fā)和提高勞動(dòng)者能力、增進(jìn)和改善勞動(dòng)者福利。這種制度安排體現(xiàn)了抑制解雇和防止失業(yè)、開發(fā)人力資源和增加就業(yè)機(jī)會(huì)、提高員工福利的政策取向。中國(guó)在失業(yè)形勢(shì)比較嚴(yán)峻的情況下出臺(tái)了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，不過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)發(fā)揮的作用相對(duì)有限，失業(yè)保障內(nèi)容較單一，促進(jìn)就業(yè)主要靠其他政府政策實(shí)現(xiàn)。第三，在人口老齡化尤其是高齡老人比例不斷提高的形勢(shì)下，日本重視老年人的保障需求尤其是醫(yī)療保健需求。日本的醫(yī)療保險(xiǎn)分兩種：職工及家屬通過(guò)工作單位參加的受雇者健康保險(xiǎn)，農(nóng)民、自營(yíng)業(yè)者和退休人員參加的國(guó)民健康保險(xiǎn)。隨著人口的老齡化，政府取消了原本70歲以上者的免費(fèi)就醫(yī)，設(shè)立了老年人保健制度，由政府、企業(yè)、在職職工和老年人共同負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用。此外日本還于2000年建立了護(hù)理保險(xiǎn)，國(guó)家、地方政府、企業(yè)、40歲以上的人和老年人共同付費(fèi)支持老年人護(hù)理所需的設(shè)施、服務(wù)等。日本政府還通過(guò)擴(kuò)大家庭服務(wù)，培養(yǎng)家庭護(hù)理員，建立保健醫(yī)療和社區(qū)服務(wù)體系，緩解老齡化社會(huì)的醫(yī)療費(fèi)用壓力。中國(guó)人口老齡化速度也很快，不過(guò)老年群體總體上屬于弱勢(shì)群體，其保障需求尚未得到充分滿足。

在中國(guó)、日本開始建立社會(huì)保障的時(shí)候，已經(jīng)有其他國(guó)家的不同社會(huì)保障模式擺在面前。經(jīng)過(guò)不長(zhǎng)也不算短的幾十年的發(fā)展，我們不可能推倒現(xiàn)在的社會(huì)保障重來(lái)一次。但是既然我們的社會(huì)保障還“年輕”，我們?cè)诟母锓矫婢陀泻蟀l(fā)優(yōu)勢(shì)，不應(yīng)該再走其他國(guó)家走過(guò)的彎路。

三、社會(huì)保障文化(福利文化)比較

社會(huì)保障文化能極大地影響社會(huì)保障制度建設(shè)的理念和社會(huì)成員對(duì)社會(huì)保障的期望、行為習(xí)慣。

第一，平均壽命的延長(zhǎng)和高齡化社會(huì)的到來(lái)，以及獨(dú)生子女、小型家庭的大量出現(xiàn)，都對(duì)福利文化產(chǎn)生了影響。人們對(duì)福利待遇的要求趨于多樣化，健康保障、住宅條件等成為日本企業(yè)和從業(yè)人員關(guān)注度居前的方面。在中國(guó)，社會(huì)公眾已經(jīng)將醫(yī)療視為與養(yǎng)老同等重要的問(wèn)題。

第二，在日本，人們已逐步樹立責(zé)任觀念：福利費(fèi)用的增加并不影響企業(yè)的正常發(fā)展，即使企業(yè)不景氣也要承擔(dān)一定的福利費(fèi)用；行政部門不應(yīng)將福利計(jì)劃視為臨時(shí)性的工作，而應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)著想，并設(shè)立完整的社會(huì)保障體系，合理調(diào)劑福利費(fèi)用的流通和使用；至于個(gè)人，首要的是保證個(gè)人的身體健康，其次是努力創(chuàng)造和積累財(cái)富，為晚年生活打好基礎(chǔ)。這個(gè)方面中國(guó)還需要加強(qiáng)教育和規(guī)劃。

第三，日本文化注重家庭的傳統(tǒng)影響。日本在解決養(yǎng)老問(wèn)題上重視老年人的精神生活，注重老年人的社會(huì)貢獻(xiàn)，重視家庭養(yǎng)老的功能，實(shí)行家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老并舉的方針。家庭觀念也是中國(guó)傳統(tǒng)文化的內(nèi)容。

第四，社會(huì)平等的價(jià)值觀。日本的福利都市建設(shè)旨在為全體市民尤其是殘疾人、老年人創(chuàng)造豐富、愉悅、優(yōu)美的生活環(huán)境，包括立足于殘疾人、老年人生活自立的居住環(huán)境，立足于生活圈擴(kuò)大的交通環(huán)境，立足于社會(huì)自立、生活豐富的都市環(huán)境。比如，名古屋市借聯(lián)合國(guó)將1981年命名為“國(guó)際殘疾人年”的契機(jī)，于1982年制定了十年規(guī)劃，開展了各項(xiàng)福利政策啟蒙教育運(yùn)動(dòng)，努力謀求殘疾人在社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域機(jī)會(huì)平等，普及殘疾人與正常人共同生活的“正常化”的社會(huì)自立理念。這種平等的價(jià)值觀，就目前的社會(huì)狀況來(lái)看，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)恐怕難以在中國(guó)實(shí)現(xiàn)。不僅是殘疾人、老年人問(wèn)題，在中國(guó)還有大量的人口沒(méi)有被社會(huì)保障覆蓋。

其實(shí)，中國(guó)古時(shí)候的“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”以及大同思想、富民理論、兼愛(ài)學(xué)說(shuō)等，都是社會(huì)保障文化的代表。建立在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的封建家族觀念和以“孝”為核心的宗法文化，則形成了互助共濟(jì)、養(yǎng)兒防老的生活方式。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化，引導(dǎo)和培育新的社會(huì)保障文化應(yīng)該成為建設(shè)中國(guó)社會(huì)保障體系的一項(xiàng)基礎(chǔ)工程。

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