漸進(jìn)式改革國(guó)有銀行改革

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摘要:由于國(guó)有商業(yè)銀行存在國(guó)家擔(dān)保代替注資的特殊性,其資本充足率并不是最重要的,改革應(yīng)首先解決的問(wèn)題:一是國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)政策性金融支持形成的銀行不良資產(chǎn)再生機(jī)制,二是國(guó)有銀行投機(jī)行為形成的不良資產(chǎn)再生機(jī)制。我國(guó)自從1993年底確立了國(guó)有銀行①商業(yè)化的改革目標(biāo)以后,在最近幾年連續(xù)出臺(tái)了不少有關(guān)國(guó)有銀行商業(yè)化改革的重大舉措,從這一系列的舉措中我們可以明顯地看出國(guó)家改革國(guó)有銀行的思路:在保證國(guó)有金融產(chǎn)權(quán)的前提下,一邊剝離國(guó)有銀行的不良資產(chǎn),一邊又通過(guò)財(cái)政注資來(lái)提高國(guó)有銀行的資本充足率,希望用真實(shí)的注資代替國(guó)家信譽(yù)擔(dān)保來(lái)維持和明晰國(guó)有金融產(chǎn)權(quán),使國(guó)有銀行在各方面都能達(dá)到國(guó)際標(biāo)準(zhǔn),從而將國(guó)有銀行“塑造”成真正意義上的商業(yè)銀行,按照商業(yè)化規(guī)則運(yùn)作,國(guó)有銀行的經(jīng)營(yíng)效率也就會(huì)隨之提高,國(guó)家也會(huì)因此減少控制金融的凈成本并化解巨大的金融風(fēng)險(xiǎn),最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家金融體系的市場(chǎng)化改革。本文將首先就國(guó)家通過(guò)增發(fā)特別國(guó)債提高國(guó)有銀行的資本充足率這一舉措為例談些自己的觀點(diǎn),然后在此基礎(chǔ)上探討對(duì)國(guó)有銀行的改革次序問(wèn)題。

一、國(guó)有銀行具有特殊的資本結(jié)構(gòu),資本充足率并不是最重要的

我國(guó)國(guó)有銀行的資本結(jié)構(gòu)具有不同于一般商業(yè)銀行的虛置資本現(xiàn)象,即所謂的“擔(dān)保代替注資”(張杰,1997)。在國(guó)家實(shí)施金融抑制的條件下,絕大部分的居民儲(chǔ)蓄都流入了國(guó)有的銀行體系,從而充當(dāng)了這種擔(dān)保性注資的真實(shí)資本載體。這樣,國(guó)家就收稿日期:1999-12-16可以在不用通過(guò)財(cái)政付出真實(shí)資本來(lái)向國(guó)有銀行注資的情況下,憑國(guó)家擔(dān)保來(lái)成功地實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有金融產(chǎn)權(quán)的控制,并依此來(lái)支持國(guó)有經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)。

在有國(guó)家擔(dān)保的情況下,資本充足率就顯得不是很重要了。這是因?yàn)?銀行能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)的最關(guān)鍵之處在于其能保證充分的資產(chǎn)流動(dòng)性,可以隨時(shí)應(yīng)付可能出現(xiàn)的“擠兌”等流動(dòng)性問(wèn)題。巴塞爾協(xié)議對(duì)商業(yè)銀行資本充足率的要求正是為了保證銀行資產(chǎn)的流動(dòng)性才作出的一項(xiàng)重要規(guī)定,目的是通過(guò)限制銀行的過(guò)度放款來(lái)保持儲(chǔ)戶對(duì)商業(yè)銀行的信心以提高其抗風(fēng)險(xiǎn)能力。然而在我國(guó),雖然國(guó)有銀行的資本充足率很低,甚至是在凈資本比率從1990年的641%下降到1995年的實(shí)際-739%②的狀況下,國(guó)有銀行體系不但沒(méi)有出現(xiàn)流動(dòng)性問(wèn)題,反而其貸款總額和存款總額同時(shí)呈現(xiàn)出很高的增長(zhǎng)率(當(dāng)然,沒(méi)有出現(xiàn)問(wèn)題并不意味著沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn))。從這一點(diǎn)我們也可以清楚地看到,即使是處在“技術(shù)上已破產(chǎn)”的狀況下,只要有國(guó)家的擔(dān)保,居民方面就不會(huì)存在信心問(wèn)題,國(guó)有銀行也就不必?fù)?dān)心不良資產(chǎn)的產(chǎn)生而導(dǎo)致的凈資本比率下降,因此仍能照常運(yùn)轉(zhuǎn)。所以說(shuō),在當(dāng)前國(guó)有銀行商業(yè)化改革的各個(gè)重點(diǎn)之中,資本充足率并不是最重要的。

二、即使國(guó)家在靜態(tài)上補(bǔ)足了某一時(shí)刻國(guó)有銀行的資本金,卻很難在動(dòng)態(tài)上有效抑制住新生不良資產(chǎn)的增加

1中國(guó)的漸進(jìn)改革需要體制內(nèi)產(chǎn)出(國(guó)有經(jīng)濟(jì))的平穩(wěn)增長(zhǎng),否則GDP增長(zhǎng)率將出現(xiàn)大幅度下滑,漸進(jìn)改革也將難以為繼。而體制內(nèi)產(chǎn)出的平穩(wěn)增長(zhǎng)又需要國(guó)有金融的強(qiáng)力支持,從而使得政策性金融支持難以在短時(shí)期內(nèi)明顯縮減,政策性不良資產(chǎn)將是漸進(jìn)改革所必須付出的成本。我們有理由這樣認(rèn)為,迄今為止,中國(guó)的漸進(jìn)改革是成功的,這主要是因?yàn)樵隗w制外產(chǎn)出(非國(guó)有經(jīng)濟(jì))高速增長(zhǎng)的同時(shí),體制內(nèi)產(chǎn)出保持了平穩(wěn)的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),從而在整體上呈現(xiàn)出GDP的較快速度增長(zhǎng)。然而體制內(nèi)產(chǎn)出的增長(zhǎng)是離不開(kāi)國(guó)有金融體系支持的。國(guó)有部門(mén)在過(guò)去的十幾年里獲得了國(guó)有銀行體系貸款總額80%左右的信貸支持。這其中有一大部分是政策性貸款(1994年數(shù)據(jù):中國(guó)工商銀行18%,中國(guó)銀行22%,中國(guó)建設(shè)銀行53%,中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行48%,平均比重達(dá)3525%①),還有另一大部分是面對(duì)受政府保護(hù)的國(guó)有企業(yè)“倒逼”而發(fā)放的軟約束貸款。我們不妨把這兩種貸款合稱為政策性金融支持。事實(shí)上這部分貸款總是與低效率、不良資產(chǎn)等名詞聯(lián)系在一起。原因也很簡(jiǎn)單:獲得政策性金融支持的相當(dāng)一部分國(guó)有企業(yè)總是將這部分資金看作是可以不予歸還的國(guó)家注資或補(bǔ)貼,他們從借入資金的那一天起就沒(méi)有準(zhǔn)備還本付息。所以可以這樣說(shuō),只要中國(guó)還處在漸進(jìn)改革的過(guò)程當(dāng)中,國(guó)家通過(guò)國(guó)有的銀行體系對(duì)體制內(nèi)產(chǎn)出提供政策性金融支持(也可以看作是替代財(cái)政補(bǔ)貼的一種金融補(bǔ)貼)就是必需的,那么新的政策性不良資產(chǎn)的產(chǎn)生也就是不可避免的。

事實(shí)上正是國(guó)家付出了金融資源低效率配置(產(chǎn)生了巨額的政策性不良資產(chǎn))這個(gè)巨大的隱性改革成本才買來(lái)了中國(guó)的漸進(jìn)改革,否則體制內(nèi)產(chǎn)出將必然出現(xiàn)較明顯的下滑,漸進(jìn)改革將難以為繼。若改漸進(jìn)改革為激進(jìn)改革必然使改革成本顯性化,會(huì)在短期內(nèi)導(dǎo)致GDP增速下降和失業(yè)率上升。由于國(guó)家絕對(duì)無(wú)法承擔(dān)如此之大的改革成本在短時(shí)期內(nèi)迅速顯性化,因?yàn)檫@有可能直接導(dǎo)致民心不穩(wěn),社會(huì)矛盾激化,這不僅是政府肯定無(wú)法承受的,也是廣大人民群眾絕對(duì)不愿看到的,所以維持漸進(jìn)改革模式是正確的和必要的。但也正是維持漸進(jìn)改革的必要性決定了國(guó)有銀行的商業(yè)化經(jīng)營(yíng)就很難短期內(nèi)在真正意義上實(shí)現(xiàn)。

2國(guó)有的金融產(chǎn)權(quán)使得國(guó)有銀行經(jīng)常產(chǎn)生謀求自身利益最大化的機(jī)會(huì)主義沖動(dòng),而這種沖動(dòng)又是一種缺乏風(fēng)險(xiǎn)約束的單方面趨利行為,最后形成了大量的投機(jī)性不良資產(chǎn)。國(guó)有銀行具有自己的效用函數(shù)是很自然的事情。在完成了國(guó)家對(duì)其分派的政策性任務(wù)之后,國(guó)有銀行必然會(huì)追求自身的效用偏好,而發(fā)放由自己決策的商業(yè)性貸款是其追求本行利潤(rùn)最大化等目標(biāo)的主要手段。但由于銀行產(chǎn)權(quán)的國(guó)有性質(zhì),作為人的各銀行機(jī)構(gòu)就會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義沖動(dòng),在不承擔(dān)責(zé)任的情況下過(guò)度發(fā)放某些高風(fēng)險(xiǎn)貸款(如給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商提供貸款),結(jié)果導(dǎo)致大量不良債權(quán)的產(chǎn)生,我們不妨將此稱為投機(jī)性不良資產(chǎn)。由于國(guó)有金融產(chǎn)權(quán)的退出成本將很高和剩余索取權(quán)的不可轉(zhuǎn)讓、不可分割性,使得國(guó)家作為注資者和出資人無(wú)法通過(guò)行使退出權(quán)或轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)來(lái)威脅國(guó)有銀行的機(jī)會(huì)主義行為。國(guó)有銀行正是利用了國(guó)家在產(chǎn)權(quán)上的劣勢(shì)來(lái)滿足其自身的效用偏好,同時(shí)也容易出現(xiàn)金融資源配置上的低效率,其表現(xiàn)形式則是投機(jī)性不良資產(chǎn)的大量積累。

3國(guó)有銀行在風(fēng)險(xiǎn)壓力和外部競(jìng)爭(zhēng)壓力不足的情況下,自身也缺乏更多的金融創(chuàng)新激勵(lì),金融服務(wù)水平相對(duì)較低,呈現(xiàn)出明顯的X非效率特征。對(duì)于一個(gè)國(guó)有壟斷企業(yè)來(lái)說(shuō),沒(méi)有私人能夠合法占有企業(yè)的剩余,所以監(jiān)管效率低下,許多技術(shù)上可行的、實(shí)際上也很容易做到的事情,人們卻往往沒(méi)有積極性去做,所以生產(chǎn)了X無(wú)效(楊小凱,1997)。這個(gè)論點(diǎn)對(duì)于國(guó)有銀行也是適用的,國(guó)有銀行人均利潤(rùn)遠(yuǎn)低于股份制銀行就是一個(gè)明證:據(jù)統(tǒng)計(jì),1995年四大國(guó)有銀行的人均利潤(rùn)率僅為111萬(wàn)元,遠(yuǎn)低于中信實(shí)業(yè)銀行3953萬(wàn)元和中國(guó)光大銀行3949萬(wàn)元的水平(武捷思,1996)。

從以上三點(diǎn)的分析我們基本上可以得出結(jié)論:只要國(guó)家還處在漸進(jìn)改革的階段,即使國(guó)有銀行的資本金比率在某一個(gè)時(shí)點(diǎn)上達(dá)到了8%這個(gè)目標(biāo),也容易因?yàn)閲?guó)有銀行不可避免的資源配置低效率和X非效率而再次呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)。國(guó)家要維持8%這個(gè)目標(biāo),就得不斷給國(guó)有銀行注資。

三、國(guó)有銀行改革的重心應(yīng)是設(shè)法阻斷不良資產(chǎn)的再生機(jī)制

我們都知道治病要除根,國(guó)有銀行的病根究

竟在哪里?毋庸質(zhì)疑,不良資產(chǎn)的不斷再生甚至加速增長(zhǎng)是當(dāng)前金融改革的最主要問(wèn)題,而其中政策性金融支持是導(dǎo)致不良資產(chǎn)不斷產(chǎn)生的重要原因,所以對(duì)其應(yīng)在改革中首先予以解決。因?yàn)檫@個(gè)病根不除,任何存量改革都是無(wú)效的。筆者認(rèn)為,政策性不良資產(chǎn)源于漸進(jìn)改革本身,所以并不能在國(guó)有銀行內(nèi)部體制的改革中得到解決,而只能在漸進(jìn)改革這個(gè)更宏觀的層次上逐漸消化。以下就抑制政策性不良資產(chǎn)問(wèn)題從整個(gè)漸進(jìn)改革的角度提出兩點(diǎn)建議:1在非國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)GDP增長(zhǎng)貢獻(xiàn)份額已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)有經(jīng)濟(jì)卻又得不到足夠外源融資的情況下,國(guó)家應(yīng)鼓勵(lì)國(guó)有銀行逐漸加大對(duì)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的支持力度。這樣做的合理性在于:一方面,非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度更快,信用約束要相對(duì)好于國(guó)有企業(yè),銀行收回本息的可能性要大于向國(guó)有企業(yè)發(fā)放的貸款,這樣就會(huì)減少新增不良資產(chǎn)的發(fā)生。而更重要的是,國(guó)有銀行因此還可以在我國(guó)加入WTO直接面對(duì)外資銀行競(jìng)爭(zhēng)之前搶先爭(zhēng)得一批信譽(yù)良好的非國(guó)有經(jīng)濟(jì)客戶,增加優(yōu)良資產(chǎn)的比重和銀行利潤(rùn),提高自身的競(jìng)爭(zhēng)力,從而進(jìn)一步減小入世可能會(huì)給國(guó)有金融體系帶來(lái)的沖擊,這對(duì)于維護(hù)國(guó)家整體利益的作用是顯而易見(jiàn)的。另一方面,非國(guó)有經(jīng)濟(jì)在得到更多金融支持的情況下,發(fā)展會(huì)進(jìn)一步加快,從而對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、解決再就業(yè)、補(bǔ)貼利益受損階層等方面都會(huì)有很大的幫助。也就是說(shuō),國(guó)家因此可從“國(guó)內(nèi)外援”(樊綱,1994)那里得到更多的改革收益以彌補(bǔ)日益高昂的改革成本。尤其是在當(dāng)前國(guó)企改革已到了最后攻堅(jiān)階段的時(shí)候,這種體制外產(chǎn)出的增長(zhǎng)顯得尤為重要。所以可以這樣說(shuō),給非國(guó)有經(jīng)濟(jì)提供更多的金融支持既有利于漸進(jìn)改革的順利進(jìn)行,又有利于國(guó)有銀行在實(shí)質(zhì)上向商業(yè)化轉(zhuǎn)變。當(dāng)然,如果非國(guó)有經(jīng)濟(jì)得到了相對(duì)更多的信貸份額,那么國(guó)有企業(yè)所能得到的份額必然會(huì)相對(duì)減少,體制內(nèi)產(chǎn)出的增速也自然會(huì)下降。但我們只要能夠遵循循序漸進(jìn)的方式,用向非國(guó)有經(jīng)濟(jì)提供金融支持所獲得的收益增量來(lái)抵消因體制內(nèi)產(chǎn)出下降所帶來(lái)的負(fù)面影響,漸進(jìn)改革就能夠順利的進(jìn)行下去而不會(huì)向激進(jìn)式改革轉(zhuǎn)化。

2建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度是至關(guān)重要的。雖然國(guó)有銀行可以通過(guò)逐步增加向非國(guó)有經(jīng)濟(jì)放款來(lái)減緩不良資產(chǎn)的增長(zhǎng),但在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,國(guó)有企業(yè)無(wú)論如何都仍將是國(guó)有銀行提供信貸支持的重點(diǎn)(包括改革中與改革后)。如果國(guó)有企業(yè)不能在較短時(shí)間內(nèi)成功轉(zhuǎn)制,政策性不良資產(chǎn)就將在長(zhǎng)期內(nèi)困撓國(guó)有銀行,成為金融改革的絆腳石。如果國(guó)有銀行不能成功實(shí)現(xiàn)商業(yè)化經(jīng)營(yíng),在我國(guó)加入WTO后就很難與實(shí)力強(qiáng)勁的外資銀行相抗衡,國(guó)有金融體系將會(huì)受到巨大的沖擊。盡管國(guó)家已經(jīng)在國(guó)有企業(yè)改革方面做出了不小的努力,但是力度還稍顯不夠。我們必須抓好入世過(guò)渡期這個(gè)改革時(shí)機(jī),否則國(guó)企改革將付出更大的代價(jià)。

在解決政策性不良資產(chǎn)再生的同時(shí),我們也要抓緊解決投機(jī)性不良資產(chǎn)再生和X非效率的問(wèn)題。但這兩個(gè)問(wèn)題相對(duì)于前者來(lái)說(shuō)處理起來(lái)會(huì)簡(jiǎn)單一些,因?yàn)閮H對(duì)國(guó)有銀行體系內(nèi)部進(jìn)行改革就可以收到一定的效果,這從國(guó)家加大國(guó)有銀行商業(yè)化改革力度后國(guó)有銀行出現(xiàn)主動(dòng)的“慎貸”行為就可以看出來(lái)。國(guó)內(nèi)學(xué)者在國(guó)有銀行改革問(wèn)題上提出的不少有建設(shè)性的政策主張雖然很難根治政策性不良資產(chǎn),但對(duì)于抑制投機(jī)性不良資產(chǎn)的產(chǎn)生和X非效率現(xiàn)象的出現(xiàn)還是比較有效的。諸如深化國(guó)有銀行產(chǎn)權(quán)制度改革、完善國(guó)有銀行的內(nèi)部控制和激勵(lì)機(jī)制、加大金融監(jiān)管和金融執(zhí)法力度以及加快利率市場(chǎng)化步伐等建議從性質(zhì)上講都是具有實(shí)質(zhì)改革意義的,國(guó)家對(duì)此應(yīng)做的事就是加大改革力度并保持改革方案實(shí)施的連續(xù)性,千萬(wàn)不可半途而廢。當(dāng)然國(guó)家在這些方面進(jìn)行改革時(shí)也應(yīng)循序漸進(jìn),要與整個(gè)漸進(jìn)改革同步,在逐漸加大改革力度的條件下做到有張有弛,松緊適度。

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