海洋經(jīng)濟(jì)漁業(yè)補(bǔ)貼問題及對策

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一、中國漁業(yè)補(bǔ)貼的現(xiàn)狀與基本框架

1.中國漁業(yè)補(bǔ)貼的現(xiàn)狀。中國漁業(yè)補(bǔ)貼政策的目的在于通過政府的財政支持，增加漁民收入，改善漁民生活，更好地解決三農(nóng)問題和促進(jìn)漁業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展。21世紀(jì)以來，國家對《中華人民共和國漁業(yè)法》進(jìn)行補(bǔ)充修正，并已出臺《漁業(yè)發(fā)展計(jì)劃》、《優(yōu)勢出口水產(chǎn)品養(yǎng)殖區(qū)域發(fā)展規(guī)劃》和《中國中長期漁業(yè)科技發(fā)展規(guī)劃》等法案，旨在進(jìn)一步推動中國漁業(yè)經(jīng)濟(jì)又好又快向前邁進(jìn)。與此同時，中央和各級地方政府對漁業(yè)的扶持和投資力度不斷加大，1999年中央政府對漁業(yè)的財政投入為2．06億元，2000年為3．16億元，2001年為4．44億元，2002年增加到10．67億元，2003年超過12億元，2004年達(dá)到12．6億元，2005年為10．8億元。2002—2008年中央財政專項(xiàng)用于支持漁業(yè)的財政資金達(dá)273．15億元，其中2008年131．8億元，比2002年增加121．13億元。2010年僅農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局歸口管理的基建投資和財政資金就達(dá)15.52億元，比上年增長26.7%，重點(diǎn)加強(qiáng)了水產(chǎn)良種繁育、病害防治、水產(chǎn)品質(zhì)量管理、漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)、水產(chǎn)科研、漁港和漁業(yè)安全、漁業(yè)執(zhí)法裝備體系建設(shè)和漁業(yè)柴油補(bǔ)貼等行業(yè)發(fā)展瓶頸領(lǐng)域的支持力度，為行業(yè)后續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2.中國漁業(yè)補(bǔ)貼的基本框架。中國漁業(yè)補(bǔ)貼的主體分為中央和地方兩級，中央一級以行業(yè)管理部門農(nóng)業(yè)部（漁業(yè)局）為主，其他包括發(fā)改委、財政部等部委從各自的管轄領(lǐng)域出發(fā)作為補(bǔ)充，形成中央一級多層次、多領(lǐng)域的漁業(yè)補(bǔ)貼主體體系。與中央一級相同，地方各級也形成了以農(nóng)業(yè)（海洋漁業(yè)）廳局為主，其他部門配合的漁業(yè)補(bǔ)貼主體體系。除了以上中央和地方政府各級行政部門外，中國漁業(yè)補(bǔ)貼的主體還包括諸如中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國漁業(yè)協(xié)會等具有政府背景的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。中國漁業(yè)補(bǔ)貼內(nèi)容多、覆蓋面廣，根據(jù)調(diào)查，中國浙江、福建等省份漁業(yè)補(bǔ)貼內(nèi)容大約有十八種：①（1）漁船燃油免稅或差價補(bǔ)貼；（2）政府轉(zhuǎn)移支付稅收；（3）減收捕撈漁民各類漁業(yè)費(fèi)；（4）漁業(yè)企業(yè)技改，新產(chǎn)品開發(fā)貸款貼息；（5）漁船或捕撈許可證的贖回補(bǔ)貼；（6）捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)專業(yè)補(bǔ)貼；（7）漁民的教育培訓(xùn)和漁業(yè)科技推廣投資；（8）遠(yuǎn)洋漁業(yè)開發(fā)新漁場補(bǔ)貼；（9）漁業(yè)管理補(bǔ)貼；（10）用于養(yǎng)殖業(yè)的科研或品種改良的資金補(bǔ)貼；（11）檢疫，防疫及質(zhì)量控制補(bǔ)貼；（12）開拓國際市場或“走出去辦企業(yè)”的前期補(bǔ)貼；（13）發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的補(bǔ)貼；（14）漁港建設(shè)補(bǔ)貼；（15）海洋漁業(yè)開發(fā)和科研補(bǔ)貼；（16）養(yǎng)殖貸款補(bǔ)貼；（17）水產(chǎn)品龍頭企業(yè)貸款貼息；（18）遠(yuǎn)洋自捕魚進(jìn)口免稅補(bǔ)貼。從全國范圍來看，還有一些其他的補(bǔ)貼，如漁船折舊補(bǔ)貼，但總的來說，這十八種補(bǔ)貼已基本包含中國現(xiàn)存漁業(yè)補(bǔ)貼的主要內(nèi)容。

二、公共財政補(bǔ)貼的理論闡述

1.公共財政對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要性。中國經(jīng)濟(jì)在高速增長的同時，已經(jīng)積累起了不少矛盾和問題，其中區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長差距日益擴(kuò)大，已經(jīng)成為了中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展的制約因素。在影響中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的諸多因素中，政府行為具有突出作用。財政支出作為政府行為的重要內(nèi)容，體現(xiàn)著財政職能的基本內(nèi)涵，全面直接地反映財政對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力。政府支出影響經(jīng)濟(jì)增長的理論研究從1990年開始，到目前為止基本形成了兩大結(jié)論：一是政府支出活動的替代效應(yīng)，即財政支出的擠出效應(yīng)；二是財政支出的互補(bǔ)效應(yīng)，即強(qiáng)調(diào)財政支出會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。在中國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢下，財政政策在宏觀調(diào)控中的作用一方面體現(xiàn)在通過增加社會性支出來擴(kuò)大國內(nèi)需求，其中社會性支出主要是用于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。另一方面只有解決好居民的醫(yī)療、教育、社會保障等方面的問題，讓其沒有后顧之憂，才能更加有效地增加消費(fèi)需求。所以，公共財政對促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展無疑具有至關(guān)重要的作用。

2.公共財政與海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展。20世紀(jì)90年代以來，中國海洋經(jīng)濟(jì)以兩位數(shù)的年增長率快速發(fā)展，增長速度快于全國國民經(jīng)濟(jì)增長。同期，世界海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入了世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快車道：在眾多沿海國家和地區(qū)，海洋經(jīng)濟(jì)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的增長點(diǎn)?，F(xiàn)代海洋經(jīng)濟(jì)包括為開發(fā)海洋資源和依賴海洋空間而進(jìn)行的生產(chǎn)活動，以及直接或間接為開發(fā)海洋資源及空間的相關(guān)服務(wù)性產(chǎn)業(yè)活動，主要包括海洋漁業(yè)、海洋船舶工業(yè)、港口物流業(yè)、濱海旅游業(yè)等。不難發(fā)現(xiàn)，要推動海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，無論是對基礎(chǔ)設(shè)施的投資，還是對海洋性產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策傾斜支持，都需要政府公共財政發(fā)揮其作用。

3.海洋漁業(yè)補(bǔ)貼的理論闡述。當(dāng)前，對“漁業(yè)補(bǔ)貼”下一個各方均能接受的定義是很難的。事實(shí)上，基于不同自身利益的考慮，包括世界糧農(nóng)組織、經(jīng)合組織、世界銀行等在內(nèi)的機(jī)構(gòu)紛紛對漁業(yè)補(bǔ)貼的定義提出了不同的看法。在有關(guān)漁業(yè)補(bǔ)貼的研究中“，補(bǔ)貼”（subsidies）、“財政支持”（financialsup-port）、“經(jīng)濟(jì)援助”（economicassistance／aid）和“政府財政轉(zhuǎn)移”（governmentfinancialtransfers）是四個最為常用的術(shù)語，均指政府向漁業(yè)行業(yè)提供支付。因此，在本文中筆者把漁業(yè)補(bǔ)貼定義為政府為維護(hù)漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展，支持漁業(yè)的生產(chǎn)、加工、科研以及保障漁民的切身利益而給予企業(yè)或個人直接或間接的財政支持。過渡的捕撈所導(dǎo)致的漁業(yè)資源日益枯竭以及無序競爭引起的漁業(yè)生產(chǎn)效益的下滑，使各國政府認(rèn)識到漁業(yè)補(bǔ)貼對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，做好對漁業(yè)的公共財政支持不容忽視。

三、當(dāng)前中國漁業(yè)補(bǔ)貼政策的局限性———以舟山市為例

為推動漁業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，根據(jù)中國漁業(yè)補(bǔ)貼的基本框架，作為海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)的浙江省舟山市已推出了一系列漁業(yè)補(bǔ)貼政策。當(dāng)前舟山市主要的漁業(yè)補(bǔ)貼政策包括漁船柴油漲價補(bǔ)貼、減船補(bǔ)助、漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)項(xiàng)目補(bǔ)貼、漁民失海補(bǔ)貼等。舟山市漁業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施，對穩(wěn)定漁業(yè)生產(chǎn)，保障海產(chǎn)品正常供給，解決漁民生產(chǎn)生活出路問題，推廣漁業(yè)新產(chǎn)品、新技術(shù)，發(fā)展遠(yuǎn)洋漁業(yè)等方面都已起到了積極的作用，但是漁業(yè)補(bǔ)貼政策在實(shí)施過程中仍存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.補(bǔ)貼覆蓋面不廣，政策落實(shí)與預(yù)期有差距。舟山市漁業(yè)補(bǔ)貼政策的預(yù)期目的是為了促進(jìn)漁業(yè)這個弱勢行業(yè)的發(fā)展，特別是維護(hù)舟山廣大漁民的利益，從而保障舟山海洋經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)健康發(fā)展。然而，政策出臺后，卻有很大一批漁民沒有享受到福利。一方面是由于補(bǔ)貼政策覆蓋面不夠廣泛，忽略了部分漁民的需求。比如柴油補(bǔ)貼《補(bǔ)助辦法》第4條指出：本辦法所稱的補(bǔ)助對象，即漁業(yè)生產(chǎn)者，包括依法從事國內(nèi)海洋捕撈、遠(yuǎn)洋漁業(yè)、內(nèi)陸捕撈及水產(chǎn)養(yǎng)殖并使用機(jī)動漁船的漁民和漁業(yè)企業(yè)。該政策要求只有漁用柴油購買（消費(fèi)）者才能享受補(bǔ)貼，大大縮小了政策輻射的范圍，使得大量基層未擁有股份的漁民無法享受到優(yōu)惠政策。另一方面是由于政府宣傳力度不夠，廣大漁民對補(bǔ)貼政策了解不多?；鶎訚O民大多不會主動去了解政策變動趨勢，大多數(shù)漁民都是從親戚朋友中聽說補(bǔ)貼政策，但對具體的補(bǔ)助辦法并沒有足夠的了解。

2.補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不合理，弱勢群體利益沒有得到充分保障。漁業(yè)補(bǔ)貼政策是為了提供發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的長足動力，而發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的一大目的是提高舟山人民的生活水平，縮小貧富差距，然而補(bǔ)貼政策不盡合理的結(jié)構(gòu)使得大量弱勢漁民利益沒有得到有效保障，反而是一些漁業(yè)中的“富人”拿到了大部分的補(bǔ)助。如，“油補(bǔ)政策”主要補(bǔ)助的是承擔(dān)油錢不斷上漲壓力的船老大，使得這些“富人”享受到大部分國家補(bǔ)助，這與該政策“惠及最廣大漁民的切身利益”的初衷有所偏差。漁業(yè)補(bǔ)助政策的出發(fā)點(diǎn)是好的，也的確維護(hù)了一些從事漁業(yè)工作的群體，但是仍沒有實(shí)現(xiàn)利益的最優(yōu)分配，補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不合理的問題不容忽視。

3.部分補(bǔ)貼政策與環(huán)保要求相悖。補(bǔ)貼政策有助于推動海洋漁業(yè)的發(fā)展，不過這同時也造成了一定程度上的環(huán)境問題。舟山目前在海洋捕撈上實(shí)行了以漁船主機(jī)功率為基礎(chǔ)，不同作業(yè)相對油耗作為標(biāo)準(zhǔn)的系數(shù)的設(shè)定依據(jù)，表面看上去公平合理，其實(shí)存在“功率大、用油多、多補(bǔ)貼”的政策弊病。導(dǎo)致對破壞漁業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境的作業(yè)漁船多補(bǔ)貼，而資源殺傷力較小的作業(yè)漁船反而少補(bǔ)，漁業(yè)補(bǔ)貼政策作為一項(xiàng)公共財政政策，目的之一是促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，要求建立海洋環(huán)境友好型舟山，可見部分補(bǔ)貼政策與此初衷相悖。

4.補(bǔ)貼管理不完善，存在騙取補(bǔ)貼金現(xiàn)象。作為公共財政政策，政府推出漁業(yè)貼補(bǔ)目的在于一定程度上提高漁民收入，增加當(dāng)?shù)叵M(fèi)需求，推動海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展。的確對一些漁民來說，補(bǔ)貼金已經(jīng)成為一項(xiàng)不小的收入，比如一艘200馬力的小型船舶一年就可得到20萬元的柴油補(bǔ)助，而像一些馬力更大的船舶一般可獲得50萬元~60萬元的補(bǔ)助。然而恰是這不薄的利益誘惑導(dǎo)致違規(guī)套取國家補(bǔ)貼現(xiàn)象時有發(fā)生，如，一年不出海的漁船蒙混支取補(bǔ)貼，空證、無船的漁民套取補(bǔ)貼等等。舟山漁業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施的時間不長，相應(yīng)的補(bǔ)貼管理能力尚未達(dá)到政策的要求，這也是舟山所面臨的一個嚴(yán)峻的問題。

四、漁業(yè)補(bǔ)貼政策完善的建議

1.擴(kuò)大補(bǔ)助范圍，加大宣傳力度。當(dāng)前中國的漁業(yè)補(bǔ)貼政策在一定程度上保障了漁民的利益，然而這種保障并沒有普遍惠及漁民，因此擴(kuò)大漁業(yè)補(bǔ)助的范圍是當(dāng)務(wù)之急。一方面，漁業(yè)補(bǔ)貼的對象不應(yīng)只包括股東漁民，而是要兼顧雇工漁民的利益，讓更多的補(bǔ)助金流向這些弱勢的雇工群體。另一方面，為了切實(shí)使得更多符合要求的漁民拿到補(bǔ)助金，政府應(yīng)該加大宣傳力度，派出專門人員向漁民深入介紹補(bǔ)貼制度，并建立靈活有效的反饋機(jī)制，及時將漁民對補(bǔ)貼政策的建議反映給相關(guān)部門，以降低信息不對稱，提高政策的有效性。只有擴(kuò)大補(bǔ)助范圍，才能提高漁民的整體消費(fèi)水平，改善漁民生活并促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.完善補(bǔ)助結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)利益的最優(yōu)分配。在漁業(yè)發(fā)展過程中，海洋捕撈股份合作制的資金股逐步被少數(shù)人掌握，原來的全體船員股份合作制已變成少數(shù)船員股份合作制，這樣的制度拉大了船員之間的差距。而如今的補(bǔ)助結(jié)構(gòu)恰恰與這樣的制度掛鉤，補(bǔ)助金大部分流向了少數(shù)船員股份合作制中的富有成員，忽略了大量沒有股份的弱勢成員。因此要形成合理的補(bǔ)助結(jié)構(gòu)，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變掛鉤模式，或者為弱勢漁民提供更多更全面的補(bǔ)助，使得資源合理流向需要人群，縮小漁民之間的差距，以符合公共財政政策的要求，推動當(dāng)?shù)睾Ｑ蠼?jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。

3.采取補(bǔ)貼限制，合理保護(hù)環(huán)境。政府的漁業(yè)補(bǔ)貼政策在促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也應(yīng)兼顧環(huán)境保護(hù)。針對當(dāng)前漁業(yè)補(bǔ)貼中所存在的“對破壞漁業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境的作業(yè)漁船多補(bǔ)貼，而資源殺傷力較小的作業(yè)漁船反而少補(bǔ)”的現(xiàn)象，政府應(yīng)做出相應(yīng)的限制，減少大排量的漁船，緩解環(huán)境壓力。此外，出于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的，政府應(yīng)盡快建立伏休漁民生活補(bǔ)貼制度，深化伏季休漁制度，確定合理的伏休時間和補(bǔ)貼率，從而在兼顧環(huán)境的同時保障漁民的基本利益，使得當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會能夠長遠(yuǎn)健康發(fā)展。

4.提高補(bǔ)貼管理能力，落實(shí)補(bǔ)貼規(guī)范發(fā)放。政府的補(bǔ)貼管理能力主要體現(xiàn)在兩個方面，一方面，要確保補(bǔ)貼資金落實(shí)到位，各級政府應(yīng)該安排專門人員負(fù)責(zé)資金的分配問題，加強(qiáng)制度管理，嚴(yán)防任何單位和個人虛報冒領(lǐng)、滯留、擠占、截留和挪用資金。同時，政府應(yīng)建立資金的追蹤體系，由于補(bǔ)助金大多由基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所發(fā)放，為了保證資金最后全部流入漁民手中，政府應(yīng)完善追蹤體系，及時調(diào)查各級政府的資金發(fā)放情況。對于那些挪用、占用補(bǔ)助金的行為嚴(yán)厲查處，用法律手段維護(hù)廣大漁民的利益。另一方面，補(bǔ)貼管理能力還體現(xiàn)在能夠準(zhǔn)確識別騙取保證金的行為，限制他人利用補(bǔ)貼政策鉆空子。針對此種情況，政府應(yīng)要求基層組織深入了解漁民的真實(shí)情況，力求將每一筆資金發(fā)放到真正需要的人手上，從而切實(shí)實(shí)現(xiàn)政策的預(yù)期效果，提高漁民的生活水平，積累發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的消費(fèi)基礎(chǔ)，從而為海洋經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。