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公共采購審計(jì)監(jiān)督

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公共采購審計(jì)監(jiān)督

[摘要]政府采購有著強(qiáng)大的生命力,越來越多的國家和地區(qū)實(shí)行了政府采購制度。政府采購制度在西方市場經(jīng)濟(jì)國家已有200多年的實(shí)踐歷史,在控制和執(zhí)行政府預(yù)算支出方面的作用非常明顯。政府采購在我國是一項(xiàng)新生事物,將會在較長時期開展下去。為此,我國更應(yīng)積極研究國內(nèi)外政府采購,開展并研究如何對政府采購進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督,促進(jìn)我國政府采購的健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]政府采購;政府采購審計(jì);績效

我國政府采購始于1985年,迄今已有20多年的實(shí)踐。在取得巨大成效的同時,也應(yīng)清醒地看到暴露出不少問題。為維護(hù)公平、公平競爭的市場秩序,打擊腐敗行為,防止各種漏洞的發(fā)生,必須加強(qiáng)政府采購的審計(jì)監(jiān)督。本文旨在探究政府采購審計(jì)的新思路,并求教于讀者。

一、政府采購審計(jì)概述

1.對政府采購單位的審計(jì)。對政府采購單位的采購事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì),是財(cái)政預(yù)算支出審計(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容,應(yīng)結(jié)合部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和對其他行政事業(yè)單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)一并進(jìn)行,審計(jì)機(jī)關(guān)要有計(jì)劃地組織開展審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查。其審計(jì)內(nèi)容包括:①政府采購單位是否按規(guī)定編制年度政府采購計(jì)劃,政府采購計(jì)劃是否及時向社會公布,采購活動是否按計(jì)劃進(jìn)行;了解政府采購單位年度政府采購的商品類型、采購品目、數(shù)量、價格,是否存在應(yīng)通過政府采購的支出而未實(shí)行的現(xiàn)象。②審計(jì)采購機(jī)構(gòu)的內(nèi)控制度,審查政府采購單位采購資金來源、使用及賬務(wù)處理情況,主要包括預(yù)算資金、財(cái)政專戶資金和單位自籌資金三個方面,看其采購資金來源是否合規(guī),有無擅自擴(kuò)大采購規(guī)模,提高采購標(biāo)準(zhǔn),擠占、挪用其他財(cái)政專項(xiàng)資金的問題;是否存在支付政府采購經(jīng)費(fèi)的問題。③審查政府采購的商品是否經(jīng)驗(yàn)收合格并按規(guī)定及時登記入賬;采購物品的使用、報(bào)廢等有無違反財(cái)務(wù)管理制度的問題;是否符合政府采購執(zhí)行部門的工作需要,價格是否合理,質(zhì)量如何,時效如何。④采購方式的選擇是否合理、合規(guī),特別是招投標(biāo)中是否存在預(yù)先內(nèi)定中標(biāo)者或者向投標(biāo)者泄露標(biāo)底等違規(guī)行為;采購合同簽訂、資金支付及合同的履行情況;資金運(yùn)作規(guī)模、資金管理方式和管理情況;采購活動是否存在違規(guī)營利的情況;采購的后續(xù)管理等情況。

2.對政府采購監(jiān)督管理部門的審計(jì)。依法對政府采購監(jiān)督管理部門的審計(jì),是對政府采購工作的再監(jiān)督。其審計(jì)內(nèi)容包括:①審查政府采購年度預(yù)算編制是否遵循法定程序,是否進(jìn)行調(diào)查研究、充分論證、科學(xué)預(yù)測和可行性分析,是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策。②審查政府采購監(jiān)督管理部門是否按采購預(yù)算要求采購單位編制采購計(jì)劃,是否按規(guī)定審核采購單位提交的采購清單并匯總。③審查政府采購監(jiān)督管理部門是否按規(guī)定審查政府采購機(jī)構(gòu)報(bào)送的撥款申請書及有關(guān)文件。④審查政府采購監(jiān)督管理部門是否按規(guī)定處理政府采購過程中的投訴事項(xiàng)。⑤采購范圍、規(guī)模、數(shù)量、品種、金額是否合理;是否對行政事業(yè)單位現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行清查登記,是否加強(qiáng)對新增固定資產(chǎn)的管理等。

3.對政府采購機(jī)構(gòu)的審計(jì)。政府采購機(jī)構(gòu)是政府采購的執(zhí)行機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)具體組織實(shí)施各項(xiàng)政府采購活動。因此,政府采購機(jī)構(gòu)是否依照法律、行政法規(guī)、規(guī)章制度的規(guī)定組織政府采購,是政府采購審計(jì)的核心。對政府采購機(jī)構(gòu)的審計(jì),主要是圍繞政府采購機(jī)構(gòu)是否按規(guī)定辦理政府采購相關(guān)事項(xiàng)及自身的財(cái)務(wù)收支情況。

4.對采購人的審計(jì)。對應(yīng)納入采購機(jī)構(gòu)集中采購的項(xiàng)目,主要審計(jì):采購項(xiàng)目立項(xiàng)情況;采購計(jì)劃有無事先未作詳細(xì)預(yù)測和安排,隨意性較大的情況;采購項(xiàng)目使用、管理情況;采購資金的來源、管理和采購預(yù)算執(zhí)行情況;收到由采購機(jī)構(gòu)分配來的物資后是否適用,不適用是否及時向采購機(jī)構(gòu)申請調(diào)劑,是否及時正確建賬登賬,是否自行處置、調(diào)劑、變賣或報(bào)廢等等。

二、政府采購審計(jì)實(shí)施

(一)政府采購審計(jì)重點(diǎn)與方法

1.對政府采購的預(yù)算和計(jì)劃的編制情況進(jìn)行審計(jì)。主要審查財(cái)政部門采購資金籌集和供應(yīng)的年度預(yù)算是否合理,具體實(shí)行采購的各部門是否按規(guī)定編制年度政府采購計(jì)劃,是否將列入政府采購目錄的項(xiàng)目都按規(guī)定報(bào)送集中采購機(jī)關(guān)統(tǒng)一采購,有無未經(jīng)批準(zhǔn)自行采購的問題。

2.審計(jì)采購資金的籌集和管理情況。主要審查采購單位的采購資金來源是否合規(guī),有無擅自擴(kuò)大采購規(guī)模,提高采購標(biāo)準(zhǔn),擠占、挪用其他財(cái)政專項(xiàng)資金的問題。

3.審計(jì)政府采購方式和采購程序的執(zhí)行情況。審查選擇的政府采購方式是否符合規(guī)定,是否存在應(yīng)采用公開招標(biāo)方式進(jìn)行采購的項(xiàng)目采用詢價方式進(jìn)行;公開招標(biāo)采購中參與招投標(biāo)的市場供應(yīng)商是否具備資格、競爭資格,有無違背公開、公平、公正原則的問題;實(shí)行招標(biāo)方式進(jìn)行采購的,招標(biāo)文件的編制和招投標(biāo)程序是否符合規(guī)定。從查閱檔案人手,實(shí)施事后審計(jì),從招標(biāo)文件的編制方面獲取比較全面完整的審計(jì)證據(jù),依此作出專業(yè)判斷。

4.審查采購合同的履行情況。采購價格是否低于市場零售價,商品質(zhì)量是否過硬,售后服務(wù)是否完善;采購機(jī)關(guān)是否認(rèn)真履行采購合同及不履行采購合同的原因;采購資金的撥付和使用是否符合有關(guān)規(guī)定和要求。

(二)政府采購審計(jì)現(xiàn)狀與難點(diǎn)

1.政府采購監(jiān)督體制不完善。《政府采購法》明確規(guī)定,各級政府財(cái)政部門是政府采購的監(jiān)督管理部門,依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)。《政府采購法》同時規(guī)定,集中采購機(jī)構(gòu)為采購機(jī)構(gòu),它的職能是根據(jù)采購人的委托,以人的身份辦理政府采購事務(wù),并以非營利事業(yè)法人資格的身份對其采購活動承擔(dān)風(fēng)險和責(zé)任。現(xiàn)實(shí)中雖然一些招標(biāo)活動也有紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、工商和公證機(jī)關(guān)參與監(jiān)督,但受專業(yè)知識和參與政府采購活動的局限,有效監(jiān)督機(jī)制還未形成,外部監(jiān)督并不十分到位,缺乏有效的監(jiān)督制約。有的地方政府采購監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與采購機(jī)構(gòu)沒有單獨(dú)設(shè)立,或者雖然分設(shè),但職責(zé)界定不明確。

2.政府采購管理內(nèi)控制度不健全

(1)采購管理配套規(guī)章制度不健全。一些單位由于缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論研究,未能制定出符合實(shí)際需要的采購管理實(shí)施細(xì)則、采購機(jī)構(gòu)議事規(guī)則和操作規(guī)程、采購人員崗位職責(zé)等配套規(guī)章制度,導(dǎo)致采購管理和運(yùn)行缺乏規(guī)范性和可操作性的具體指引。

(2)未建立政府采購運(yùn)行評估制度。許多單位未按規(guī)定建立評估制度,也未開展采購運(yùn)行評估工作,導(dǎo)致難以及時發(fā)現(xiàn)和糾正采購活動中存在的問題。同時,許多采購管理機(jī)構(gòu)成員多是兼職,年底都忙于各自分內(nèi)的事務(wù),無暇顧及采購活動的總結(jié)和評估工作。

(3)采購管理的內(nèi)審監(jiān)督機(jī)制沒有形成。許多單位沒有制定采購管理內(nèi)審監(jiān)督規(guī)程,實(shí)際運(yùn)行中內(nèi)審部門往往直接派人參與具體采購事務(wù),既是采購當(dāng)事人又是監(jiān)督者,既實(shí)施采購事務(wù)又履行監(jiān)督職責(zé),失去了內(nèi)審的獨(dú)立性和超脫性,不但起不到監(jiān)督作用,還給事后審計(jì)留下了難題。

(4)采購的基礎(chǔ)管理工作不規(guī)范。一是缺乏采購臺賬管理制度。二是缺乏采購檔案管理制度。三是采購會計(jì)賬務(wù)處理不規(guī)范。3.政府采購基礎(chǔ)工作不到位。政府采購制度還不夠完善,經(jīng)驗(yàn)不足,招標(biāo)采購中的評標(biāo)辦法不十分具體,采購手段落后,供應(yīng)商的范圍窄,并且缺乏受托開展各類物品采購的專業(yè)知識和專門人才。我國政府采購的范圍目前僅涉及有限的一些品目,而財(cái)政資金投入

較大的服務(wù)類和工程建設(shè)類項(xiàng)目還沒有大面積的開展政府采購,這些都不同程度的限制了政府采購的規(guī)模。政府采購制度還不夠完善,經(jīng)驗(yàn)不足,招標(biāo)采購中的評標(biāo)辦法不十分具體,采購手段落后,供應(yīng)商的范圍窄,并且缺乏受托開展各類物品采購的專業(yè)知識和專門人才。從采購的品目看,目前主要是對部分貨物的采購,基建工程因涉及現(xiàn)行的基建程序,服務(wù)項(xiàng)目難度較大,多數(shù)尚未納入政府采購的范圍。

4.政府采購程序不規(guī)范。在中央和地方的政府采購活動中,仍存在分割市場、歧視供應(yīng)商的現(xiàn)象。有些地方通過地區(qū)封鎖、部門壟斷等方式排斥其他供應(yīng)商參與競標(biāo),同時還存在暗箱操作及其他不規(guī)范的問題,而這些都不同程度的影響了政府采購的公開、公正與公平。

5.政府采購的效能不高。一是采購缺乏彈性。政府采購的合同期一般較長,而采購價格在合同中一經(jīng)確定,不能隨市場價格變動,對于價格的市場波動目前在政府采購中仍缺乏適應(yīng)機(jī)制,從而也使政府采購的整體效果有所下降。二是采購時間較長,效率不高。在實(shí)際實(shí)施中由于采購程序復(fù)雜、采購時間過長、廠商送貨不及時等原因而不能滿足采購人急需之用。三是政府采購需要資源整合。各地在信息庫的建設(shè)中重復(fù)投入,使政府采購的整體成本加大,形成資源浪費(fèi),而且由于各地資源有限與分散,導(dǎo)致資源不足,進(jìn)而影響到相關(guān)信息的及時性、準(zhǔn)確性和完整性。

三、國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示

澳大利亞政府采購和政府采購審計(jì)制度及規(guī)范已基本形成,借鑒澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)我國政府審計(jì)具有十分重要的意義。

(一)澳大利亞政府采購審計(jì)的特點(diǎn)

1.澳大利亞政府采購,制度健全且行之有效。澳大利亞建國不到100周年,但卻擁有比較健全的法制和執(zhí)法體系,政府采購活動也不例外。1998年澳大利亞制定了新的政府采購準(zhǔn)則,名為《澳大利亞聯(lián)邦政府采購指南(核心政策和原則)》?!敦?cái)政管理和負(fù)責(zé)條例》也對政府采購作了規(guī)定。澳大利亞政府采購準(zhǔn)則以公開、有效競爭為中心原則,用法律手段防止私相授受;采購法律、政策、行為、信息及程序必須公開,杜絕偏見和偏袒;并且推行責(zé)任制和報(bào)告制度等,保證了政府采購活動有法可依、有章可循,而且行之有效。健全的法制也為澳大利亞審計(jì)部門順利開展政府采購審計(jì)工作提供了充分的法律法規(guī)依據(jù)。

2.澳大利亞政府采購審計(jì),績效測評程序規(guī)范,重點(diǎn)明確。澳大利亞國家審計(jì)主要包括績效審計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)兩方面內(nèi)容。聯(lián)邦審計(jì)署審計(jì)準(zhǔn)則具有較強(qiáng)的操作性,對審計(jì)實(shí)施目標(biāo)、人員配備、執(zhí)行程序、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及取證模式、審計(jì)結(jié)論和報(bào)告等都進(jìn)行了明確規(guī)定。政府采購審計(jì)屬于績效審計(jì)范圍,審計(jì)部門以政府采購準(zhǔn)則為主要依據(jù),按照審計(jì)準(zhǔn)則的規(guī)定,開展政府采購審計(jì)。

(二)澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)對推進(jìn)我國政府采購審計(jì)的思考

1.注重政府采購審計(jì)重要環(huán)節(jié)。實(shí)施審計(jì)時,應(yīng)嚴(yán)格以《政府采購法》、《政府采購合同監(jiān)督暫行辦法》等規(guī)定為依據(jù),注意抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié),開展有效審計(jì)。審計(jì)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)要應(yīng)包括以下幾方面:

(1)政府采購計(jì)劃、預(yù)算環(huán)節(jié)審計(jì)。

(2)政府采購組織、實(shí)施環(huán)節(jié)審計(jì)。

(3)資金支付環(huán)節(jié)審計(jì)。

(4)采購結(jié)果環(huán)節(jié)審計(jì)。

(5)采購信息管理系統(tǒng)審計(jì)。

2.借鑒澳大利亞審計(jì)經(jīng)驗(yàn)應(yīng)關(guān)注的幾點(diǎn)內(nèi)容

(1)嚴(yán)格以政府采購法律法規(guī)為依據(jù)。

(2)需要聘請相關(guān)方面的專家。

(3)借鑒國外績效審計(jì)的成熟經(jīng)驗(yàn)。

(4)嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)結(jié)論回訪制度,保證審計(jì)效果。

四、政府采購審計(jì)的前景及工作思路

(一)前景。作為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物,政府采購機(jī)構(gòu)的全面成立、政府采購市場的不斷擴(kuò)展,使政府采購審計(jì)工作有著廣泛的前景。

1.政府采購能夠加強(qiáng)財(cái)政支出管理,提高財(cái)政資金使用效益,促進(jìn)公平競爭、調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行、優(yōu)化資源配置、抑制腐敗等。其操作程序公開、公平、公正、透明的特點(diǎn)與市場經(jīng)濟(jì)相吻合。因此,從中央到地方、從政府到企業(yè)都非常重視政府采購這項(xiàng)工作,積極推動它向前發(fā)展。

2.中央政府的重視。《政府采購法》頒布之后,政府采購審計(jì)的法律依據(jù)變得更加充分。在《政府采購法》尚未出臺前,政府采購主要依據(jù)一些暫行辦法,全國性的有《政府采購管理暫行辦法》、《政府采購招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》、《政府采購合同監(jiān)督暫行辦法》、《政府采購信息公告管理辦法》、《政府采購運(yùn)行規(guī)程暫行規(guī)定》等。

3.由于政府采購審計(jì)工作的特殊性及必要性,政府有關(guān)部門已經(jīng)注意到政府采購審計(jì)人員的不足,正加緊培訓(xùn)政府采購審計(jì)人員。

(二)工作思路

1.造就一支高素質(zhì)的專業(yè)審計(jì)隊(duì)伍。要求從事政府采購審計(jì)監(jiān)督的審計(jì)人員必須具備比較高的素質(zhì),具有堅(jiān)定不移地政治立場和為人民服務(wù)的信念;工作中廉潔奉公,堅(jiān)持原則,敢于監(jiān)督,善于監(jiān)督;除了掌握審計(jì)專業(yè)知識和計(jì)算機(jī)知識外,還必須熟悉有關(guān)法律政策,不僅懂技術(shù),還要通過電子網(wǎng)絡(luò)和建立采購信息庫來了解市場。

2.建立健全政府采購審計(jì)監(jiān)督的長效機(jī)制。①組織、人事等部門把政府采購審計(jì)監(jiān)管工作與行政首長工作業(yè)績考核制度相結(jié)合,也就是將審計(jì)機(jī)關(guān)對各行政事業(yè)單位政府采購制度執(zhí)行情況的審計(jì)評價,作為考核行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)工作業(yè)績的重要組成部分,以確保政府采購制度的貫徹執(zhí)行。②審計(jì)機(jī)關(guān)把政府采購審計(jì)作為財(cái)政審計(jì)(預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì))的重要內(nèi)容,對當(dāng)年政府預(yù)算內(nèi)外資金采購情況作出總體審計(jì)評價,作為年度向人大提出的財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告的重要組成部分。③建立“三結(jié)合”的審計(jì)模式。加入WTO后,我國政府采購審計(jì)監(jiān)督體系也應(yīng)積極與國際慣例接軌。這可參照西方國家政府采購審計(jì)制度,探索建立采購審計(jì)和管理審計(jì)相結(jié)合、定期審計(jì)和不定期審計(jì)相結(jié)合、內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)相結(jié)合的審計(jì)模式。

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