行政事業(yè)單位管理

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摘要：當前行政事業(yè)單位內(nèi)部審計工作存在著認識偏差、內(nèi)部審計機構(gòu)設置不到位、內(nèi)審人員的素質(zhì)與內(nèi)審要求不一致、內(nèi)審工作內(nèi)容過于單一、制度不完善等問題。解決上述問題應提高對內(nèi)審工作的認識，設置獨立的內(nèi)審機構(gòu)，改進內(nèi)審工作方法，提高內(nèi)審人員的素質(zhì)，拓寬審計范圍，完善制度建設。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部審計；問題；措施

政府審計、注冊會計師審計和內(nèi)部審計構(gòu)成了我國審計監(jiān)督體系的三大主體。但在審計實踐中，內(nèi)部審計的作用并沒有得到應有的發(fā)揮。特別是行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計工作顯得相對滯后，亟待我們尋找存在的問題，探索解決的對策。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部審計工作中存在的問題

1.對實施內(nèi)部審計的認識存有偏差。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，無論是各級政府領(lǐng)導，還是部門、單位的領(lǐng)導大都認為行政事業(yè)單位不具有生產(chǎn)功能，沒有成本核算，財務只是對本部門或本單位內(nèi)部的一些收支行為進行的記賬活動，沒有必要再開展內(nèi)部審計。這種認識雖然隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展有所改變，但是近年來，很多行政事業(yè)單位的領(lǐng)導對開展內(nèi)部審計工作又產(chǎn)生了一種新的偏差，認為近年財政部門實施了預算外資金和罰沒收入的收支兩條線管理、行政事業(yè)單位編制了部門預算、資金實施了國庫集中支付、物資的購買實行政府采購，行政事業(yè)單位不需要再開展內(nèi)部審計了，有些領(lǐng)導將內(nèi)部審計等同于紀檢監(jiān)察，對內(nèi)審的職能和作用認識發(fā)生了錯位。這些錯誤的觀念，嚴重地阻礙了行政事業(yè)單位內(nèi)部審計工作的發(fā)展。

2.內(nèi)部審計機構(gòu)的設置不到位。內(nèi)部審計機構(gòu)是單位內(nèi)部設置的履行獨立檢查職能的部門，其任務是檢查和評價單位的各種經(jīng)濟業(yè)務活動內(nèi)容是否符合國家相關(guān)的財經(jīng)法規(guī)。內(nèi)部審計對其所檢查的經(jīng)濟業(yè)務活動要提出分析、評價、建議、咨詢，其基本要求是內(nèi)部審計要具有獨立性。沒有獨立的內(nèi)審機構(gòu)，內(nèi)審工作就很難開展。目前的行政事業(yè)單位內(nèi)審機構(gòu)的設置狀況是：少部分行政主管部門設置了相對獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)；大部分行政主管部門雖然也設置內(nèi)部審計機構(gòu)，但基本上沒有配備相應的審計人員而是與財務部門兩塊牌子一班人馬；部分行政主管部門雖然配備了審計人員，卻沒有相應的獨立審計機構(gòu)，如有些單位將所屬內(nèi)審機構(gòu)置于監(jiān)察室或紀委之下，根本談不上內(nèi)部審計機構(gòu)的獨立性；事業(yè)單位基本上沒有設置獨立的審計機構(gòu)，只有極少數(shù)較大的隸屬省級以上的事業(yè)單位才有一個不健全的內(nèi)部審計機構(gòu)。

3.內(nèi)部審計的領(lǐng)導層次不清，內(nèi)部審計的權(quán)威性、獨立性和有效性受限。內(nèi)部審計工作的性質(zhì)特征決定其領(lǐng)導層次愈高，內(nèi)部審計的權(quán)威性、獨立性和有效性才愈有保障。然而，縱觀目前我國的行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計工作的領(lǐng)導層次狀況，不難發(fā)現(xiàn)，很大一部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計工作是由單位分管財務的負責人分管的，少數(shù)行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計工作是由紀檢書記分管的，甚至有部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計是由財務部門負責人兼管的。內(nèi)部審計是部門單位實施內(nèi)部監(jiān)督，依法檢查會計賬目及其相關(guān)資產(chǎn)，監(jiān)督財政收支和財務收支真實合法效益的活動。如果是分管財務的負責人分管審計，顯然內(nèi)部審計監(jiān)督基本難以真正發(fā)揮其作用；如果是分管紀檢監(jiān)察的領(lǐng)導分管審計，由于分管紀檢監(jiān)察的領(lǐng)導一般不過問財務、物資財產(chǎn)管理，一般情況下難以完成內(nèi)部審計的主要任務；如果是財務負責人兼管內(nèi)部審計工作，那么實施內(nèi)部審計就難以達到獨立審計的要求，這樣的監(jiān)督只能是流于形式。

4.內(nèi)部審計工作定位不準確，目標不能做到與時俱進。行政事業(yè)單位內(nèi)部審計工作應緊緊圍繞本部門、本單位的工作中心，應在服從、服務于本部門、本單位總體目標的前提下適時開展內(nèi)部審計工作，而實際工作中有的行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計往往不能根據(jù)本部門、本單位總體工作目標的變化適時調(diào)整其工作目標，致使審計工作目標脫離本部門、本單位的總體目標，因而削弱了內(nèi)部審計的工作效果。有的行政事業(yè)單位雖然也制定了一些內(nèi)部審計工作目標，但實際工作中，忽視了內(nèi)部審計操作和管理中的責、權(quán)、利相統(tǒng)一原則，沒有對審計工作目標進行科學的分解，并在此前提下，輔以有效的激勵機制和責任制度。甚至有少數(shù)行政事業(yè)單位對內(nèi)部審計工作定位在按照領(lǐng)導的意圖對本部門、本單位的開支進行整頓，應付財政、審計、稅務等部門的監(jiān)督檢查。內(nèi)部審計人員的積極性和創(chuàng)造性往往得不到充分的發(fā)揮，內(nèi)部審計工作常常處于例行公事的應付局面之中，從而影響了審計目標的實現(xiàn)，致使內(nèi)審效果不理想。

5.內(nèi)審人員的素質(zhì)不能適應內(nèi)審的要求。內(nèi)審工作是一項專業(yè)性、技術(shù)性很強的工作，要求內(nèi)部審計人員具有較高的政治素質(zhì)和較好的專業(yè)知識，即當前的內(nèi)審人員不僅要掌握審計、財務知識，更要掌握經(jīng)濟學及其它方面的知識。但目前，從數(shù)量上看，內(nèi)審人員還不能適應我國行政事業(yè)單位工作的需要；從結(jié)構(gòu)上來看，一方面，內(nèi)審人員年齡結(jié)構(gòu)不合理，多是年齡較大財務人員，另一方面，內(nèi)審人員大部分是由長期擔任財會工作或紀檢監(jiān)察工作的人員轉(zhuǎn)任或兼任，這些人員雖然具有一定的財會知識及經(jīng)驗或紀檢監(jiān)察工作閱歷，但對審計工作還不勝任，而且這支隊伍也不穩(wěn)定。從審計人員自身來說，有的是安于現(xiàn)狀，有的是對內(nèi)部審計工作崗位不滿意，因而不能及時更新知識和充實審計知識。嚴重降低了內(nèi)審工作的質(zhì)量，也削弱了內(nèi)審工作的力度。

6.內(nèi)審工作內(nèi)容過于單一，無法適應新形勢的要求。目前不少行政事業(yè)單位內(nèi)部審計工作僅限于開展財務收支審計，糾正違紀違規(guī)事項，實施審計的事后監(jiān)督作用，但隨著社會主義市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展和社會事業(yè)改革的不斷深化，行政事業(yè)單位的改革進程的加快，必將給行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計工作提出新的要求；同時由于行政事業(yè)單位財務會計工作中會計電算化的普及和財會人員素質(zhì)的提高，賬務處理上的差錯將會越來越少，對行政事業(yè)單位內(nèi)部審計工作也提出了更高的要求，單一財務收支審計已不能適應不斷發(fā)展的新形勢的要求，內(nèi)部審計工作必須不斷拓寬自身的工作內(nèi)容才能適應現(xiàn)代行政事業(yè)單位內(nèi)部審計工作的要求。

7.制度不完善，導致審計意見和審計建議難以執(zhí)行。國家現(xiàn)行頒布的關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部審計工作的法規(guī)中，除了一些行業(yè)部門制定的系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定外，與社會審計和國家審計相比，國家審計機關(guān)沒有對行政事業(yè)單位內(nèi)部審計制定詳細的行政事業(yè)單位內(nèi)部具體審計準則和實施細則，這種法規(guī)的滯后性，導致行政事業(yè)單位內(nèi)部審計人員在實施具體的審計工作時，顯得無章可循，出具的審計意見和審計建議沒有法律的強制性，基本上是帶有強烈的“人治”色彩，因此在執(zhí)行審計意見和審計建設的過程中，常常會遭遇到被執(zhí)行部門的抵制，使審計意見和建議難以切實落到實處。

8.部分行政事業(yè)單位內(nèi)部審計工作不規(guī)范。我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計同政府審計和注冊會計師審計相比較，內(nèi)部審計工作有較大的靈活性，但沒有規(guī)矩不成方圓，內(nèi)部審計作為一種內(nèi)部財經(jīng)監(jiān)督工作，必須按照規(guī)范程序進行。雖然不少行政事業(yè)單位，特別是一些行業(yè)主管依據(jù)審計法規(guī)，結(jié)合各自的實際情況，開展了一些內(nèi)部審計工作，但是仔細分析將不難發(fā)現(xiàn)，大部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計屬于一種會計導向型審計，它主要檢查本部門、本單位內(nèi)部的會計記錄是否正確，有無疏忽引發(fā)的錯誤，資產(chǎn)是否安全完整，計劃是否完成，政策是否遵守等。這種會計導向型的內(nèi)部審計在目前所開展的行政事業(yè)單位內(nèi)部審計工作中屬比較好的。有的行政事業(yè)單位所開展的內(nèi)部審計工作基本是按照領(lǐng)導的意圖隨意開展，既沒有按照一定的程序進行，也沒有按照規(guī)章操作，因而常常使內(nèi)部審計工作陷入無序狀態(tài)之中，如超出職責范圍審計、操作程序違規(guī)、審計方法和手段不當?shù)?，從而既影響審計的效率效果，同時也伴隨著較大的審計風險的產(chǎn)生。

二、解決當前內(nèi)部審計工作中出現(xiàn)問題的主要措施

1.通過綜合手段，提高對開展內(nèi)部審計工作的認識。行政事業(yè)單位內(nèi)部審計作為行政事業(yè)單位的一種經(jīng)濟監(jiān)督活動，不能削弱，只能加強。要把審計與強化內(nèi)部經(jīng)濟監(jiān)督管理聯(lián)系起來。通過各種媒體的宣傳、行政發(fā)文、政府審計、財政監(jiān)督等手段提高行政事業(yè)單位領(lǐng)導、職工、財務人員、具體從事內(nèi)部審計的工作者對搞好內(nèi)部審計工作的認識，只有認識提高了，才能不斷拓寬行政事業(yè)單位內(nèi)部審計的路子，才能更好地發(fā)揮出內(nèi)部審計保駕護航，服務本部門、本單位中心任務的作用。

2.建立健全獨立的內(nèi)審機構(gòu)。行政事業(yè)單位，特別是行政主管部門設立獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)，是搞好系統(tǒng)內(nèi)部審計的基本保證。在對行政事業(yè)單位機構(gòu)實施改革的時候，我們不能強行要求各行政事業(yè)單位都要設立內(nèi)部審計機構(gòu)，但是各行業(yè)的行政事業(yè)主管部門應設立獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)，如果行業(yè)主管部門都沒有獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)，勢必不利于內(nèi)部審計工作的正常開展。行業(yè)行政主管部門內(nèi)部審計部門的獨立性應強調(diào)與其它職能部門相對獨立，特別要求的是與財務、紀檢、監(jiān)察部門分設，不能有行政隸屬關(guān)系，內(nèi)部審計機構(gòu)要在本單位主要負責人的直接領(lǐng)導下，獨立行使內(nèi)部審計職能，對本單位主要領(lǐng)導負責并報告工作。

3.正確定位內(nèi)部審計工作的落腳點，進一步明確內(nèi)部審計工作的思路。行政事業(yè)單位內(nèi)部審計工作必須把定位點確立在為部門或單位領(lǐng)導的決策當好參謀助手，促進加強部門和單位內(nèi)部管理，規(guī)范其各項財務收支行為，提高社會效益和經(jīng)濟效益上。根據(jù)這種定位，衡量內(nèi)部審計工作成效的標準，也主要應看其在定位點上的作用發(fā)揮得如何，而不能單純地看查出了多少違紀違規(guī)問題和多少違紀違規(guī)金額。行政事業(yè)單位要搞好內(nèi)部審計工作，必須堅持解放思想、實事求是、一切從實際出發(fā)，把思想從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的束縛下解放出來，用市場經(jīng)濟的觀點去觀察、分析和處理審計工作中所檢查出來的問題。及時向本部門、本單位的領(lǐng)導提出決策依據(jù)和可行性建議，為領(lǐng)導的決策服務，把服務寓于監(jiān)督之中。在具體的審計工作中，對審計發(fā)現(xiàn)的問題要在弄清事實的基礎上，分析問題產(chǎn)生的原因和后果，立足于幫助，使之改正或找出妥善的解決辦法，恰當作出處理和給出建議。要正確地處理好監(jiān)督與服務的關(guān)系，不能只講監(jiān)督不講服務，也不能只講服務不講監(jiān)督，不能把二者對立起來，而是要把二者統(tǒng)一起來。

4.建立健全內(nèi)部審計規(guī)章制度，做到按章開展內(nèi)部審計。堅持依法審計是提高行政事業(yè)單位內(nèi)部審計工作水平的重要保證。為此，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計機構(gòu)必須依據(jù)國家的審計法律法規(guī)和國家的財經(jīng)法規(guī)建立內(nèi)部審計規(guī)章制度，按照內(nèi)部審計規(guī)范所規(guī)定的程序、方法、內(nèi)容等開展各項審計工作，從而實現(xiàn)內(nèi)部審計工作的法制化、制度化、規(guī)范化。為達到這個目的，首先，內(nèi)部審計機構(gòu)和人員應加強學習和培訓，熟練地掌握有關(guān)法律法規(guī)和內(nèi)部審計規(guī)范；其次，應建立健全內(nèi)部審計的控制制度和激勵機制以及責任制度，規(guī)范內(nèi)部審計機構(gòu)和人員的行為，克服工作的隨意性和盲目性，切實維護內(nèi)部審計工作的嚴肅性。

5.不斷改進工作方法和手段，提高內(nèi)部審計工作質(zhì)量。通過實施“三個結(jié)合”不斷改革內(nèi)部審計的工作方法和手段：一是事前審計與事中、事后審計相結(jié)合，即將審計監(jiān)督的關(guān)口前移，把問題解決在萌芽狀態(tài)或初始階段；二是微觀審計與在宏觀方面發(fā)揮作用相結(jié)合，既從宏觀調(diào)控和宏觀管理的要求出發(fā)安排審計項目，又在審計若干具體項目后，綜合加以分析，找出共同性或傾向性的問題及其產(chǎn)生的原因，有針對性地提出解決的意見和建議，為領(lǐng)導決策提供依據(jù)，為規(guī)范單位財務收支行為提出建議；三是對審計發(fā)現(xiàn)的問題堅持治標與治本相結(jié)合，對審計發(fā)現(xiàn)的問題既要恰當進行處理，又要深入分析產(chǎn)生的原因，從幫助建立健全各項規(guī)章制度和內(nèi)部控制制度、加強管理工作等方面從根本上加以解決，使之不再有重復發(fā)生的可能。

6.加強審計隊伍建設，不斷提高內(nèi)部審計人員的綜合素質(zhì)。按照建設一支政治強、作風硬、品德好、業(yè)務精的內(nèi)部審計工作隊伍的目標，通過加強政治思想工作、組織學習和培訓、開展審計理論和實務的研討，不斷總結(jié)內(nèi)部審計工作實踐經(jīng)驗等途徑，大力加強審計隊伍的思想作風和業(yè)務建設，使審計人員政治思想素質(zhì)、業(yè)務水平和工作能力不斷得到提高，以適應新形勢對行政事業(yè)單位內(nèi)部審計工作的更高要求。具體應從以下四個方面入手：一是要從實際出發(fā)，因地制宜地制定和完善行政事業(yè)單位內(nèi)部審計人員的管理辦法，妥善解決好他們的激勵、待遇等問題，充分調(diào)動內(nèi)部審計人員的積極性；二是要嚴把行政事業(yè)單位內(nèi)部審計人員入口質(zhì)量關(guān)，要把那些政治思想和業(yè)務素質(zhì)較高的、責任感和事業(yè)心較強的、為人正直的同志調(diào)整到內(nèi)部審計崗位上來；三是要抓好行政事業(yè)單位內(nèi)部審計人員培訓工作，與財務人員一樣實行持證上崗制度和后續(xù)教育培訓制度，加強崗位培訓，不斷更新內(nèi)部審計人員的知識內(nèi)容，增強業(yè)務技能，以切實提高他們的綜合業(yè)務素質(zhì)；四是要明確審計人員職責，嚴肅審計紀律，審計部門是監(jiān)督部門，這決定了審計隊伍的素質(zhì)應該更高、審計紀律更嚴。