會計委派制

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「摘要」會計委派制有著悠久的歷史，目前我國會計委派制的種類有行政事業(yè)單位委派制和企業(yè)會計委派制等多種。實行會計委派制對監(jiān)管國有資產(chǎn)投資、運作起著不可替代的作用。但也存在不少問題。文章針對這些問題提出了一些解決辦法。

「關(guān)鍵詞」會計委派制；管理體制；會計法

一、我國會計委派制的形成和發(fā)展

我國會計委派制可追溯到夏周，那時的官廳會計的官員一律由當(dāng)政者考核任免。周禮記載的九府出納歸司會統(tǒng)制的做法是我國會計委派制的雛形，后至唐宋更專設(shè)了戶部掌管司會，各州、府、縣的司會官員由各級行政長官委派，各級衙門經(jīng)費都到戶部支領(lǐng)，這種制度直至我國清朝末年。這個漫長的階段可以說是我國委派制的形成、探索階段。具有現(xiàn)代含義的會計委派制是在民國時期出現(xiàn)的，當(dāng)時一些留學(xué)歸來的會計博士積極引進英美等國的會計管理制度，結(jié)合中國國情實行由政府歲計、政府會計和政府統(tǒng)計三者結(jié)合的統(tǒng)一計政制度，即所謂具有超然主計和綜聯(lián)組織特征的會計管理體系。按照這一管理體系，凡財政部屬機關(guān)的從事會計管理事務(wù)的人員，均由財政部直接命題招考，其任免、調(diào)任由財政部直接委派，會計人員對其機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，地位超脫，不受其節(jié)制，從制度上保證，減少了財政弊端。在民國二十一年（1932年）南京國民政府公布了主計組織法，并依法成立了主計處，形成主計制度。該制度規(guī)定主計處直屬于中央政府，主計處下設(shè)歲計、會計、統(tǒng)計三局為主計制度的中央機構(gòu)，各部及省、市政府由主計處委派會計長，以此掌握全國的主計大權(quán)。應(yīng)該說，這是我國近代史上比較完善的會計委派制。

全國解放后直至上世紀80年代初，我國實行高度統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟，財政收支高度統(tǒng)一，各核算單位實際上是一個報帳單位，會計人員成為國家的出納員，會計主管人員一律由上級主管部門考察任免，會計委派制在全國實行。由于當(dāng)時經(jīng)濟模式單一，此時的會計委派制屬經(jīng)濟高度集中的統(tǒng)管模式。改革開放后，我國企業(yè)的自主權(quán)不斷擴大，不少利益主體成為個人或小團體利益，于是想方設(shè)法要求會計人員造假損害集體利益、國家利益。由于此時的會計人員既受制于其所在的單位領(lǐng)導(dǎo)，又與單位和單位領(lǐng)導(dǎo)具有共同的經(jīng)濟利益，無形中會計人員的監(jiān)督約束職能降到極點，雖然每年都有財稅大檢查，但往往是既成事實，法不治眾，會計造假形成風(fēng)氣。近年來全國上下要求整頓財政紀律，改善會計管理的呼聲越來越高，此時真正意義上的會計委派制才被提到議事日程，在1988年湖北省襄樊市在國內(nèi)第一個設(shè)置了會計局，對企業(yè)進行會計委派。1997年和1999年上海市先后出臺國有企業(yè)財務(wù)總監(jiān)管理暫行規(guī)定和任職資格認定管理辦法。以后，其他各省市如天津、江蘇、云南、山東等也相繼出臺了有關(guān)會計委派制的文件。2000年9月財政部、監(jiān)察部下發(fā)了《關(guān)于試行會計委派制工作的意見》要求全國各地黨政機關(guān)、財政撥款的事業(yè)單位以及具有財政收費或罰沒職能的事業(yè)單位率先實行會計委派制，從行政法規(guī)的角度確立了會計委派制的地位。隨著改革開放的進一步深入，會計委派制在我國將進一步得到完善和發(fā)展。

二、會計委派制的形式

目前，我國會計委派制的種類有多種，比較大的有行政事業(yè)單位會計委派制，國有企業(yè)會計委派制等，這些會計委派制各具特色。

（一）行政事業(yè)單位會計委派制

行政事業(yè)單位會計委派以其核算形式分，又可分為財會獨立委派形式和財會集中核算形式。

1.財會獨立委派形式

在這種模式下，各行政事業(yè)單位財會負責(zé)人、主辦會計及一般會計由地方政府暨財政部門招聘、選拔后直接委派，人事關(guān)系集中于委派部門，工資獎金及各種福利等實行統(tǒng)一管理，績效與獎懲掛鉤，這種形式從制度上保證會計行為的規(guī)范，有效地防止會計造假行為。

2.財會集中核算形式

財會集中形式，就是在區(qū)、縣某類事業(yè)單位范圍內(nèi)成立財務(wù)會計核算中心，由區(qū)、縣政府暨財政局委派會計人員集中管理該區(qū)、縣某類事業(yè)單位的會計事務(wù)。各單位不設(shè)會計，只有出納，會計核算集中在核算中心辦理，各單位實際上僅是一個報帳單位。如上海虹口區(qū)教育局下屬各校的會計核算就按照這種形式，從近兩年實踐情況看實施這種管理形式后，資金周轉(zhuǎn)加快，資金浪費的現(xiàn)象被制止，費用大大節(jié)約，效果十分明顯。

（二）國有企業(yè)委派制

1.委派財務(wù)總監(jiān)形式

委派財務(wù)總監(jiān)形式是指由財政或國資辦委派具有任職資格的人員，以國有股東代表人的身份進入董事會，獨立行使財務(wù)監(jiān)督權(quán)，承擔(dān)監(jiān)督國有資產(chǎn)投資、營運的職責(zé)，并負責(zé)審核會計報表，實行對重大財務(wù)活動必須經(jīng)財務(wù)總監(jiān)會簽制度的會計委派形式。財務(wù)總監(jiān)人選一般由財政部門選拔、招聘并在上崗前進行必要的培訓(xùn)。

2.委派獨立監(jiān)事的形式

委派監(jiān)事的形式是指由財政或國資辦從社會賢達中選派有一定領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督能力的人到股份公司擔(dān)任監(jiān)事，專事監(jiān)督重大財務(wù)活動。

3.委派主辦會計形式

委派主辦會計形式是指財政部門或主管單位通過選拔、招聘，向國有企業(yè)或國有控股企業(yè)派遣財會負責(zé)人或主辦會計，在這種形式下，會計人員的工資、獎金大多是實行誰用人，誰承擔(dān)的原則，會計人員的經(jīng)濟利益和地位得到了進一步提高和保護，也有利于保證會計信息的真實可靠。

三、實行會計委派制必須解決的問題

（一）與現(xiàn)行法規(guī)的矛盾

會計理論界有人認為：會計委派制的實施與我國現(xiàn)行的有關(guān)法規(guī)有抵觸，他們認為：

1.與現(xiàn)行《會計法》的要求不符，現(xiàn)行會計法要求大中型企業(yè)設(shè)置總會計師，總會計師由企業(yè)負責(zé)人任免，會計委派制實行由政府暨財政部門選派，存在名稱不同，選派的人不同，影響了企業(yè)法人的獨立性。另外，總會計師與財務(wù)總監(jiān)如果同時存在，會存在多頭指揮，從而影響工作效率。

2.與現(xiàn)行的《工業(yè)企業(yè)法》相悖，工業(yè)企業(yè)法規(guī)定企業(yè)實行三師一長制，即總會計師、總經(jīng)濟師總工程師和廠長（總經(jīng)理），企業(yè)的會計負責(zé)人對企業(yè)法人負責(zé)，由企業(yè)的總負責(zé)人委派。但現(xiàn)在委派制是由企業(yè)外部的政府部門選派，削弱了廠長的職權(quán)。

3.與現(xiàn)行的《公司法》相矛盾，合同法規(guī)定國有企業(yè)的財務(wù)負責(zé)人是由公司總經(jīng)理提名，董事會任免，現(xiàn)在由政府部門委派，剝奪了董事會的權(quán)力與公司法不符。

（二）對會計委派制的管理問題

各地實施會計委派制大都在改善會計信息失真，扼制貪污等方面取得了可喜成績，但是還必須看到，有一部分地區(qū)在實行會計委派制上還存在不少問題。

1.只派不管，有的人以為會計委派制的實施主要由上級主管部門指派、委任，就是實行了會計委派制，殊不知，會計委派制的實施，委派只是形式，關(guān)鍵還在管理。目前，在實行財務(wù)總監(jiān)委派制的單位中，存在著部分管理不善的反映。因為在那些單位，有的財務(wù)總監(jiān)的工資、獎金由該單位發(fā)放該單位領(lǐng)導(dǎo)人可以直接決定財務(wù)總監(jiān)的經(jīng)濟收入這樣財務(wù)總監(jiān)的地位就不是超然的，他的行動就受制于單位；有的財務(wù)總監(jiān)派出去后，沒有匯報制度沒有檢查制度，沒有考核制度，任其自流，這樣的委派制就起不到監(jiān)督作用。

2.選派的人不恰當(dāng)，通過對上海市四十幾個國有控股企業(yè)的了解，發(fā)現(xiàn)由國資辦派出的獨立監(jiān)事，盡管能力強，政治素質(zhì)好，但由于沒有扎實的專業(yè)知識，原單位的負責(zé)人和會計人員表面對獨立監(jiān)事很尊敬但在行動上不配合，以至造成獨立監(jiān)事不能深入會計第一線，只能浮在上面，起不到監(jiān)督作用。上海國資辦為此專門組織獨立監(jiān)事進行會計知識的培訓(xùn)，雖然這種培訓(xùn)雖能取得一些效果，但畢竟培訓(xùn)時間短，會計造假手法又千差萬別，不可能在這幾堂課程中全面講到。為什么不能派既有政治素質(zhì)又有豐富業(yè)務(wù)知識的人去充任呢？原因是現(xiàn)在高級會計人員緊缺，因此只能勉為其難，聘請有一定威望的同志擔(dān)任，但業(yè)務(wù)上就很難保證。

3.缺乏激勵制度，一些實行委派制的部門，對委派的會計人員只有使用，考核，缺乏必要的激勵制度，造成一部分會計人員認為做好做壞一個樣，監(jiān)督好壞不影響收入，何必做惡人，得罪人，樂得大家好，使本來的委派制流于形式。

4.賦予職能不健全，派往國有控股或國有企業(yè)的會計人員，不僅有監(jiān)督會計事項，保證會計事項的合法性和合理性的職能，而且還有推動企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的職能，但是我們往往忽視了后面的職能，一味地要求會計人員監(jiān)督企業(yè)的經(jīng)濟活動，使得企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)無所適從。殊不知這些會計人員既有節(jié)約資金，杜絕貪污浪費的職能，還要肩負起國有資產(chǎn)保值增值的重要使命。

5.認識誤區(qū)，有些人一味強調(diào)會計信息真實性，忘卻了委派制適用的范圍，有些地區(qū)，對國有資本不占控股地位的企業(yè)、民營企業(yè)、合伙企業(yè)甚至私營企業(yè)委派會計，這顯然是違背了委派制的初衷。忘卻了會計委派制是針對當(dāng)前國有資本流失，公職人員貪污受賄現(xiàn)象以及為了整肅財經(jīng)紀律提出的。

四、如何進一步完善委派制

（一）修改有關(guān)法律條款

1.修改《會計法》，將有關(guān)總會計師的條款修改為，實行委派財務(wù)總監(jiān)的單位，可以不設(shè)總會計師，只設(shè)置副總會計師，接受財務(wù)總監(jiān)的領(lǐng)導(dǎo)，沒有委派財務(wù)總監(jiān)的可設(shè)置總會計師，這樣就可避免職務(wù)重疊。另外必須說明的是，由政府暨財政部門選派的財務(wù)總監(jiān)，代表國有資產(chǎn)所有者的正常權(quán)利，與企業(yè)選派沒有本質(zhì)的區(qū)別，因此委派制與《會計法》不存在本質(zhì)的矛盾，并沒有違背《會計法》的本意。

2.修改《工業(yè)企業(yè)法》，將企業(yè)實行三師一長制中有關(guān)設(shè)總會計師的條款中添加“或財務(wù)總監(jiān)”字樣并將企業(yè)會計負責(zé)人對廠長負責(zé)，修改為對企業(yè)的所有者負責(zé)。將企業(yè)的會計負責(zé)人由企業(yè)的負責(zé)人委派，改為由國有資產(chǎn)管理部門或企業(yè)負責(zé)人委派。

（二）改變觀念，自覺糾正錯誤觀念

1.過去所謂的委派制與公司法相違背的看法是錯誤的，因為無論是國有資產(chǎn)管理部門還是政府暨財政部門委派會計都是從國有資產(chǎn)所有者的角度向國有企業(yè)或國有控股公司委派財務(wù)負責(zé)人進入公司董事會或監(jiān)事會，這種形式的委派與《公司法》并不矛盾，這是因為《公司法》規(guī)定所有者享有選擇管理者、重大決策和投資收益等權(quán)利?，F(xiàn)有國有資產(chǎn)所有者履行委派職責(zé)是一種正常的合法的行動。

2.前文提到的獨立監(jiān)事人選不夠的問題，筆者認為，可以從現(xiàn)任的或退休不久的會計教授或副教授中選拔一些有責(zé)任心的去擔(dān)任，一來這批同志有豐富的業(yè)務(wù)知識，二來這批同志具有較高的政治責(zé)任心，由這樣一些同志擔(dān)任，一定能改變目前的這種狀況，取得比較滿意的效果。

（三）理順管理體制，加強管理

通過近幾年會計委派制的實踐，發(fā)現(xiàn)要正常發(fā)揮會計委派的作用，就必須理順管理體制。認真管理，首先要弄清應(yīng)該委派的范圍是：各級行政事業(yè)單位、國有企業(yè)和國有控股企業(yè)。其次要建立完善的管理制度，包括會計人員的輪崗制度、報告制度、檢查、考核獎懲制度以及培訓(xùn)和再教育制度。另外對會計委派人員的人事檔案、升級考核工作應(yīng)由委派單位統(tǒng)一管理，其工資、獎金等激勵手段也應(yīng)由委派單位掌管，具體做法是由被派單位統(tǒng)一上繳給派出單位，由派出單位根據(jù)其工作表現(xiàn)，考評后發(fā)給，這樣就擺脫了被派單位的制約，使派出的財務(wù)人員能毫無顧慮的，盡心盡力地起到監(jiān)督作用，真正做到派出的會計人員能在被派單位既站的直也能站得住。另外，為管理能更有效，筆者建議按各行政建制成立會計局，專門從事管理會計人員，負責(zé)會計委派制事宜，把培訓(xùn)，選派，再教育一攬子有關(guān)事務(wù)管起來，克服目前財政人手不足的局面，另外也可以使委派工作更具專業(yè)性和針對性。

五、會計委派制可能出現(xiàn)的負面影響

（一）容易給政府部門干預(yù)企業(yè)提供方便

1.由于政府有權(quán)委派會計到各單位，特別是到國有控股企業(yè)，這樣就可能為政府干預(yù)企業(yè)提供方便。

2.企業(yè)獨立自主經(jīng)營權(quán)有可能制約于政府某些部門或個人。從而過分的干預(yù)企業(yè)的正常經(jīng)營活動，給企業(yè)生產(chǎn)和決策帶來影響。

（二）會計委派人員的責(zé)任難以把握

會計委派人員既有幫助國有企業(yè)或國有控股企業(yè)節(jié)約資金，防止國有資產(chǎn)流失的職能，更負有國有資產(chǎn)保值增值的重要使命。因此委派人員在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中要幫助企業(yè)提高經(jīng)濟效益于是一些會計委派人員很容易以為自己受命于上級領(lǐng)導(dǎo)，越俎代庖，去代替單位的領(lǐng)導(dǎo)者進行所有的管理職能，或者會計委派人員從自身利益出發(fā)不去做冒風(fēng)險的決策，可能會使企業(yè)的決策者陷于進退兩難境地。