新金融法理論設(shè)計

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（一）1999年11月，美國國會通過了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》結(jié)案，并經(jīng)克林頓總統(tǒng)簽署成為美國一部正式的新金融法律。這部金融法律是美國20世紀70年代以來，特別是近十多年來經(jīng)過充分醞釀而產(chǎn)生的一部最重要金融法律，是美國金融制度史上繼建立聯(lián)邦儲蓄體制以來一項重大制度建設(shè)。這部法律對美國金融業(yè)乃至全球金融業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方向以及新制度建設(shè)，已經(jīng)并正在發(fā)生重要影響，而且，這種影響將隨著經(jīng)濟全球化的加速而逐步擴大和增強。

美國《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》又稱《GrammLeachBlilegAct》（格拉姆—利奇—布利利法），是以法案的三位發(fā)起人名字命名的。他們是參議員、參院銀行業(yè)小組委員會副主席菲爾。格拉姆；眾議員、眾院銀行與金融服務(wù)委員會主席詹姆斯。A.利奇；眾議員、眾院商務(wù)委員會主席湯姆。布利利。

美國《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，對美國70年代以來有關(guān)金融監(jiān)管、金融業(yè)務(wù)的法律法規(guī)，進行了突破性修改，將美國數(shù)量極為巨大的金融法律法規(guī)進行了統(tǒng)一規(guī)范，并在放棄“分業(yè)”走向“混業(yè)”的理念下，整合了美國已有金融法律，以成體系的形式將其表達出來，還對某些內(nèi)容作出了權(quán)威性表述，而且，對目前尚未解決的某些法律問題，提出了研究方向。

（二）美國為什么要修改已經(jīng)實行了將近70年的《銀行法》呢？

眾所周知，1933年美國《銀行法》（即《格拉斯—斯蒂格爾法》）是上世紀20年代末，30年代初美國金融危機后產(chǎn)生的一部重大法律，該法為商業(yè)銀行和證券業(yè)之間筑起一道嚴實的“防火墻”，目的在于控制銀行資金違規(guī)流入資本市場進行投機活動，以保持金融秩序穩(wěn)定，增強儲戶對銀行的信心。由于當時美國金融業(yè)以間接金融為主體，銀行業(yè)在美國經(jīng)濟中占有重要地位，銀行業(yè)的穩(wěn)健運行對保證整個金融業(yè)穩(wěn)定至關(guān)重要，銀行業(yè)危機必然導(dǎo)致美國經(jīng)濟動蕩。因此，鞏固商業(yè)銀行，隔離證券業(yè)是當時形勢所要求。

從二戰(zhàn)以后，尤其70年代“布雷頓森林體系”崩潰以后，美國乃至國際經(jīng)濟金融環(huán)境發(fā)生很大的變化。資本市場迅速發(fā)展，資本商品和衍生商品日新月異，銀行業(yè)也不得不進入這個多姿多態(tài)的新市場。加上保險業(yè)和名目繁多的投資基金興起，資本市場在美國金融中的地位明顯上升，而且為投資者和經(jīng)營者提供了巨額回報。

特別是20世紀80年代信息科技的發(fā)展，極大地促進了金融業(yè)國際交易成本的降低和交易規(guī)模的擴大，西方發(fā)達國家紛紛將國際競爭、贏得全球市場作為目標而改革本國監(jiān)管體制。1989年英國開始了名曰“大爆炸”的金融改革，實施混業(yè)經(jīng)營，合并監(jiān)管機構(gòu)，建立金融服務(wù)局，統(tǒng)管銀行、證券、保險、貨幣外匯交易等各種金融交易。1994年日本學(xué)習(xí)英國做法，實行金融改革法，將原來大大小小40多部涉及金融的法律進行了全面修訂。與此同時，國際金融界對金融監(jiān)管的理念發(fā)生理論創(chuàng)新，從最初的監(jiān)管為了安全目的，而后發(fā)展為提高資源配置效率，現(xiàn)在又發(fā)展為增強國際競爭力，以適應(yīng)“無疆界市場”和“無時空限制”的全球交易。

為此，第一，為適應(yīng)金融發(fā)展和金融深化的現(xiàn)代化趨勢，美國金融體制必須做出相應(yīng)改革和調(diào)整，并建立新的法律框架；第二，為適應(yīng)金融全球化的發(fā)展趨勢，增強美國金融業(yè)的國際競爭力，必須對過去的體制進行調(diào)整，并給予立法保障；第三，隨著經(jīng)濟發(fā)展，美國金融業(yè)的發(fā)展也形成了多層次、多樣化的結(jié)構(gòu)，為改進金融服務(wù)、強化金融企業(yè)實力，同時又要鞏固和扶植中小金融機構(gòu)，必須通過立法，做出詳細規(guī)定；第四，金融業(yè)潛在風(fēng)險很大，為防范風(fēng)險，必須加強對金融業(yè)的監(jiān)督管理，并以立法形式確定下來。

（三）美國新金融法的基本理論設(shè)計和立法主旨是什么呢？

第一，混業(yè)經(jīng)營，全能銀行。

二戰(zhàn)以前和二戰(zhàn)后相當一段時間，美國金融業(yè)一直是遵循分業(yè)經(jīng)營的基本理念運作的。這也是當時國際金融業(yè)的一般格局。但是，近20年來，金融技術(shù)迅速發(fā)展，金融業(yè)采用新技術(shù)和新的經(jīng)營方式在國際范圍內(nèi)形成新的熱潮。銀行業(yè)兼并之風(fēng)盛行，銀行業(yè)務(wù)與證券、保險業(yè)務(wù)互相滲透，以商業(yè)銀行為核心的銀行持股公司出現(xiàn)，凡與“銀行業(yè)務(wù)緊密相關(guān)”的業(yè)務(wù)活動，如投資咨詢、信息服務(wù)、信用卡服務(wù)、商業(yè)銀行票據(jù)、租賃、不動產(chǎn)評估等，并與證券業(yè)、保險業(yè)、房地產(chǎn)金融業(yè)、旅游業(yè)等開展合作經(jīng)營。銀行業(yè)實際上“突破”了分業(yè)經(jīng)營的框限，已進入證券市場和保險市場。但從立法上講，這樣的“突破”，并非“正道”，沒有充足的法律依據(jù)。另外，從組織構(gòu)架看，美國雖是大銀行制度，但與國際上興起的“全能銀行”相比，在資金調(diào)配運用、資產(chǎn)種類、成本控制、經(jīng)營效益上并不占多大優(yōu)勢。為在國際金融市場上占據(jù)優(yōu)勢地位，并在金融全球化穩(wěn)執(zhí)牛耳，美國自80年代以來，進行了大規(guī)模的金融結(jié)構(gòu)調(diào)整的立法。先后頒布了《存款機構(gòu)放松管制和貨幣控制法》、《存款機構(gòu)法》、《銀行業(yè)平等競爭法》和《金融機構(gòu)改革、復(fù)興和實施法》，放松存款利率管制，取消銀行業(yè)務(wù)地域限制，突破金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營模式，鼓勵金融機構(gòu)聯(lián)合與競爭，最終走上了“混業(yè)經(jīng)營”和向“全能銀行”發(fā)展的新道路。美國新金融法，是對以上法律理念的“整合”的產(chǎn)物。

第二，以“效率與競爭”理念作為立法的理論基礎(chǔ)。

自1933年美國《銀行法》頒布以來的60多年間，國際上，各國對金融立法的理念出現(xiàn)了三次大變化，經(jīng)歷了從為了安全的目的，發(fā)展到為了提高資源配置效率的目的，再發(fā)展到為了增強競爭力，特別是國際競爭力的目的的過程。1933年美國《銀行法》的立法理念，是明確地建立在“安全”基礎(chǔ)上的，一切為了維護金融市場安全而設(shè)計有關(guān)法律。這一理念一直根深蒂固地成為美國金融業(yè)監(jiān)管和立法的基礎(chǔ)，影響非常深遠。但是，60多年來國際金融狀況已發(fā)生劃時代變化：（1）共同基金創(chuàng)立并吸納巨大資金進入證券市場；（2）證券公司開辦客戶現(xiàn)金管理賬戶；（3）電子技術(shù)進一步提高了金融交易效率，降低成本，復(fù)雜的衍生金融交易可使用電腦程序進行；（4）歐洲市場金融業(yè)務(wù)兼容性與競爭力加強。為此，美國從70年代就開始不斷調(diào)整金融立法理念，通過采取逐步變通的司法解釋和專項立法，調(diào)整了單純?yōu)椤鞍踩倍⒎?，轉(zhuǎn)向為“效率”而立法。進入80年代后，國際金融進入了新的競爭階段。金融全球化趨勢加快，加上電子技術(shù)的發(fā)展，極大地促進了金融業(yè)國際交易成本的降低和交易規(guī)模的擴大。在新形勢下，美國開始將國際競爭、贏得全球市場作為目標。因此，鼓勵和促進美國金融業(yè)增強國際競爭力成為理所當然的立法理念。美國新金融法的立法新理論就產(chǎn)生了。

第三，調(diào)整監(jiān)管制度，實施功能監(jiān)管。

由于金融業(yè)務(wù)范圍的改變以及金融業(yè)經(jīng)營目標的變化，過去銀行業(yè)與證券業(yè)、保險業(yè)之間筑起的“防火墻”被撤除，金融業(yè)各機構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)生交叉，實現(xiàn)了全面的混業(yè)經(jīng)營，原先“分業(yè)監(jiān)管”的辦法已經(jīng)無法適應(yīng)新情況的需要，加上金融業(yè)全球化趨勢正在加快，運作更為復(fù)雜多樣，采取老的以機構(gòu)為對象的“分業(yè)監(jiān)管”辦法，已經(jīng)達不到監(jiān)管的目的。而新形勢下，對金融業(yè)監(jiān)管不僅不能因業(yè)務(wù)范圍的變動以及地緣限制的消除而削弱，而且監(jiān)管力度，監(jiān)管范圍等方面還需強化，這也為幾次世界性的金融危機的實踐所證明，因此，國際金融界提出了“功能監(jiān)管”的理論。因為在混業(yè)經(jīng)營、聯(lián)合經(jīng)營的金融體制下，不僅金融持股公司，即使是單個金融企業(yè)，也可能是各種金融業(yè)務(wù)交叉的，“被監(jiān)管者”形成了一個很復(fù)雜的體系。原來采用的“部門對機構(gòu)”的監(jiān)管方式已不適用，必須實施“功能監(jiān)管”。要求按金融機構(gòu)的各項金融經(jīng)營活動的性質(zhì)，使其按“功能”，分別由不同的監(jiān)管機構(gòu)進行監(jiān)管?！肮δ鼙O(jiān)管”實質(zhì)是一種交叉監(jiān)管。根據(jù)新金融法，為了避免監(jiān)管機構(gòu)互相間的矛盾，還作出了一些規(guī)定，如共享信息數(shù)據(jù)、遵守保密制度、相互協(xié)商制度以及各監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)負監(jiān)管的主要職責(zé)等。但是，從內(nèi)容看，美國新金融法的“功能監(jiān)管”在實施中，還有許多探索空間。

（四）美國新金融法對中國金融監(jiān)管和立法有什么啟示？

美國1933年《銀行法》（即《格拉斯——斯蒂格爾法》）曾經(jīng)對世界金融業(yè)監(jiān)管與金融業(yè)立法產(chǎn)生過重大影響，其中對英國、日本過去的金融立法以及后來我國的金融立法影響尤為明顯。但隨著國際性金融改革潮流興起，英國、日本等西方發(fā)達國家在過去10多年里，也已逐步實現(xiàn)金融全球化為目標的金融改革，以法律形式推進了這個步驟。他們以集中清理修訂原有金融業(yè)法律法規(guī)為突破口，通過頒布新法律，來規(guī)范和推進金融創(chuàng)新，提高金融業(yè)的國際競爭力。如英國制訂了《英格蘭銀行法》和《金融服務(wù)市場法案》。日本在經(jīng)歷了多次金融動蕩的深刻教訓(xùn)后，也開始了金融改革，頒布了《金融體制改革法》。這些立法都撤消了過去對金融業(yè)務(wù)范圍的各種限制，授予銀行、證券、保險以及其他金融機構(gòu)的更多自由競爭的權(quán)利和空間，把新立法原則定位為自由、公平和全球化，目標集中到提高國際競爭力上。

美國新金融法的頒布對中國金融業(yè)也掀起了爭論的風(fēng)波。首先，中國目前實施的《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》等，立法理念就是“分業(yè)經(jīng)營”原則。面對金融全球化和中國加入WTO，金融業(yè)的經(jīng)營原則在逐步改變，業(yè)務(wù)交叉已有發(fā)生，但是，由于中國金融業(yè)無論交易方式和規(guī)模，目前都沒有突破非混業(yè)的框限，基本上仍是“分業(yè)經(jīng)營”?？墒?，“漸變”趨勢正在加快，而且不可避免，因此，需要盡快研究，從“分業(yè)”到“混業(yè)”的穩(wěn)步過渡措施與立法配套。其次，中國金融機構(gòu)經(jīng)營目標定位中，安全、效率與競爭三者關(guān)系如何處理，已提上日程。因此，應(yīng)當盡快從中國國情出發(fā)，做出中長期的正確定位，以利金融制度的設(shè)計和建設(shè)。從我國現(xiàn)實看，金融業(yè)成熟度還不太高，風(fēng)險大，完全照搬西方金融構(gòu)架，以增強競爭力為主要目標，還不太現(xiàn)實。應(yīng)以“安全”為基礎(chǔ)，創(chuàng)建高效率和競爭優(yōu)勢的金融制度。第三，實施“功能監(jiān)管”是一種好的監(jiān)管理念，中國應(yīng)當逐步將此理念滲入監(jiān)管體制之中，隨著金融業(yè)發(fā)展，金融機構(gòu)業(yè)務(wù)要多樣化，某一部門對某一機構(gòu)的監(jiān)管不可能適應(yīng)需要，采用功能監(jiān)管可以實施分工監(jiān)管，建立全領(lǐng)域監(jiān)管“網(wǎng)罩”。但是，如何協(xié)調(diào)不同功能監(jiān)管部門的工作，是一個新課題，但在中國，是否需要設(shè)立獨立的金融監(jiān)管局，應(yīng)予慎重研究。的金融監(jiān)管局，應(yīng)予慎重研究。的金融監(jiān)管局，應(yīng)予慎重研究。的金融監(jiān)管局，應(yīng)予慎重研究。的金融監(jiān)管局，應(yīng)予慎重研究。的金融監(jiān)管局，應(yīng)予慎重研究。的金融監(jiān)管局，應(yīng)予慎重研究。的金融監(jiān)管局，應(yīng)予慎重研究。