增加人均收入合理支配的財政支出決策

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摘要：目前，中國居民收入分配體系中存在城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大、居民內(nèi)部不同群體間收入差距擴(kuò)大、區(qū)域間居民收入差距擴(kuò)大、行業(yè)收入差距擴(kuò)大等問題，這些矛盾嚴(yán)重影響了中國和諧社會建設(shè)的進(jìn)程。就財政支出政策方面研究，財政在均衡城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給、發(fā)展社會公共事業(yè)、規(guī)范政府間轉(zhuǎn)移支付制度等方面存在功能“缺失”。所以，今后需要進(jìn)一步加強(qiáng)財政支出的手段，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，積極保障和改善民生，實現(xiàn)基本公務(wù)服務(wù)均等化，以達(dá)到調(diào)整優(yōu)化國民收入分配格局的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：居民收入分配財政支出轉(zhuǎn)移支付

一、中國居民收入分配現(xiàn)狀

（一）城鄉(xiāng)居民收入差距逐步擴(kuò)大

1．城鄉(xiāng)居民可支配收入差距擴(kuò)大。在20世紀(jì)80年代后期，由于農(nóng)民人均純收入水平比城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的絕對數(shù)提高得緩慢，年均增長率下降幅度大，城鄉(xiāng)居民收入差距開始逐步拉大。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，雖然城鄉(xiāng)居民絕對收入額迅速提高，但絕對收入差距迅速拉開、相對收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國城鄉(xiāng)居民收入差距仍然很大，2010年中國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入19109元，農(nóng)村居民人均純收入5919元，二者相差約3.23倍。

2．城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)反映的差距。恩格爾系數(shù)是國際上通用的衡量居民生活水平高低的一項重要指標(biāo)，一般隨居民家庭收入和生活水平的提高而下降。從下頁表2中可以看出，改革開放以來中國城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)都有所下降，但是農(nóng)村居民家庭的恩格爾系數(shù)還是高于城鎮(zhèn)居民，說明農(nóng)村居民的生活水平與城鎮(zhèn)居民仍有所差距。

（二）居民內(nèi)部不同群體之間收入差距逐步擴(kuò)大

中國城鄉(xiāng)居民內(nèi)部不同群體之間收入差距逐漸擴(kuò)大。從城鎮(zhèn)居民家庭情況看，—年最高10%收入組家庭的人均可支配收入分別為最低10%收入組的8.74倍、8.82倍、8.91倍。從農(nóng)村居民家庭情況看，—年高收入戶人均純收入分別為低收入戶的7.27倍、7.53倍、7.95倍。①由此可以看出，居民內(nèi)部高收入群體與低收入群體間有逐漸拉大的趨勢。不同階層居民收入差距，又會造成其對教育文化、醫(yī)療保健、交通通信等項目的消費水平差異，從而引發(fā)“窮者愈窮、富者愈富”的“馬太效應(yīng)”。

（三）東、中、西部及東北地區(qū)居民收入分配差距逐漸擴(kuò)大

區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不均衡導(dǎo)致不同區(qū)域居民收入差距的擴(kuò)大。從城鎮(zhèn)居民的情況看，中部、東北地區(qū)城鎮(zhèn)居民年可支配收入基本相當(dāng)，西部地區(qū)略低，但都落后于東部地區(qū)。年東部地區(qū)城鎮(zhèn)居民可支配收入約為西部地區(qū)的1.47倍。從農(nóng)村居民的情況看，東部地區(qū)農(nóng)村居民人均純收入大大高于其他地區(qū)，西部地區(qū)農(nóng)村居民收入最低。年東部地區(qū)農(nóng)村居民人均純收入約為西部地區(qū)的1.87倍。③總之，農(nóng)村居民區(qū)域間收入差距問題比較明顯，這也要求政府在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)民收入水平方面做出努力。

（四）行業(yè)收入分配差距逐漸擴(kuò)大

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及行業(yè)間的競爭加劇，行業(yè)間的收入差距也開始漸漸拉大，尤其是一些具有壟斷性質(zhì)的行業(yè)職工工資較高?？梢钥闯?，近年來金融業(yè)、信息傳輸、計算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)、科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘察業(yè)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過全國平均水平，而農(nóng)、林、牧、漁業(yè)以及住宿和餐飲業(yè)只有全國平均水平的一半左右。高效益的行業(yè)有能力為員工提供企業(yè)年金、住房公積金、補充醫(yī)療保險、特殊津貼等福利，并且其高管人員的薪酬水平更高，這更加拉大居民收入分配差距。

二、財政支出政策對居民收入分配調(diào)節(jié)作用的缺失

（一）財政社會性支出規(guī)模有限，導(dǎo)致居民收入差距擴(kuò)大

1．國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP比重偏低，教育不能夠充分發(fā)揮促進(jìn)公平分配的作用。從中國教育支出相對規(guī)模上看，中國財政性教育經(jīng)費支出占GDP的比重與《中國教育改革和發(fā)展綱要》中提出的2000年達(dá)到4%的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。從教育支出級次結(jié)構(gòu)看，中國初等、中等、高等教育生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費分配狀況不合理，初等教育資金投入偏低，這和初等教育較強(qiáng)的正外溢性是相悖的。從中國教育支出經(jīng)費來源的結(jié)構(gòu)看，中國財政性教育經(jīng)費比重有下降趨勢，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費撥款占教育支出總額的比重從1992年的62.13%下降至年的55.42%，學(xué)費和雜費占教育支出的比重從1992年的5.07%提高到年的18.45%，這反映了政府在教育投入的功能缺失以及居民家庭所承受的教育支出壓力。

2．衛(wèi)生事業(yè)支出亟待加強(qiáng)，現(xiàn)行醫(yī)藥衛(wèi)生體制不利于縮小居民收入差距。從衛(wèi)生總費用構(gòu)成情況看，改革開放以來，政府預(yù)算衛(wèi)生支出和社會衛(wèi)生支出的比重呈下降趨勢，1978年政府預(yù)算衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的比重為32.2%，社會衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的比重為47.4%，年二者分別為27.2%、34.6%。與之相比，個人現(xiàn)金衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的比重比較高，1978年這一比值為20.4%，年為38.2%。④如果居民個人承擔(dān)越來越高的衛(wèi)生費用，很容易導(dǎo)致“因病致貧、因病返貧”的問題，加劇居民收入差異的局面。

3．社會保障支出在財政總支出中比重較低，不能發(fā)揮其調(diào)節(jié)收入分配的職能。跟其他發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家相比，中國財政社會保障支出占財政支出的比重仍然很低。2001年法國、德國、英國這一比重的數(shù)值分別是38.6、46.2、39.5，1996年馬來西亞、泰國、巴西這一比重的數(shù)值分別是13.4、11.9、36.7，而中國年這一比重是10.94%。此外，中國社會保障支出的流向也不合理，目前社會保障支出主要流向了城鎮(zhèn)居民。并且政府在居民最低生活保障、下崗職工生活保障、保障性住房建設(shè)、進(jìn)城農(nóng)民工相關(guān)保險等方面的功能有所缺失，所以社會保障支出沒有完全起到調(diào)節(jié)收入分配的作用。

（二）城鄉(xiāng)之間的公共產(chǎn)品供給不均衡，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大

1．農(nóng)村義務(wù)教育非均衡發(fā)展，制約農(nóng)民增收的步伐。由于長期以來中國實行的城市偏向型公共服務(wù)制度，導(dǎo)致目前城鄉(xiāng)義務(wù)教育非均衡發(fā)展問題已經(jīng)非常突出。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費仍不能滿足需求，農(nóng)村寄宿制學(xué)校生活用房不足，質(zhì)量低下，農(nóng)村學(xué)校教學(xué)設(shè)備不足，衛(wèi)生條件較差，校園環(huán)境設(shè)施不配套等現(xiàn)象較為普遍。此外，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的撥付、使用和管理還存在一些問題。農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的滯后，制約著農(nóng)民增收的步伐。

2．農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，影響農(nóng)民生產(chǎn)生活水平的提高。由于目前私人投資還難以大規(guī)模進(jìn)入農(nóng)村公共服務(wù)的供給領(lǐng)域，中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入主要依靠各級政府財政資金，而政府資金有限，投入難以持續(xù)，所以導(dǎo)致中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施總體發(fā)展落后。一是農(nóng)村飲用水安全問題嚴(yán)重。二是部分地區(qū)的農(nóng)村道路還不夠通暢。三是農(nóng)村新能源使用與環(huán)境衛(wèi)生狀況不容樂觀。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，會影響農(nóng)民生產(chǎn)生活水平的提高，加劇了城鄉(xiāng)公共事業(yè)發(fā)展的差距，也進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)居民的收入差距。

3．農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)基礎(chǔ)薄弱，加劇城鄉(xiāng)居民收入差異。據(jù)統(tǒng)計2008年城市居民人均衛(wèi)生費用為1862元，農(nóng)村居民人均衛(wèi)生費用為455元，農(nóng)村居民人均衛(wèi)生費用不到城市居民的1/4。如果考慮收入水平的話，農(nóng)村人口的醫(yī)療衛(wèi)生費用負(fù)擔(dān)相對城市居民會更大。此外，愈來愈高的醫(yī)藥費用也會制約農(nóng)民增收的水平，年醫(yī)院門診病人次均醫(yī)藥費與住院病人人均費用分別比上年上漲了8.9%和8.6%。與此同時，當(dāng)年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長8.8%，與醫(yī)藥費、住院費的上漲基本持平，但當(dāng)年農(nóng)村居民人均純收入只增長了8.2%，滯后于醫(yī)藥費、住院費的上漲，所以農(nóng)村居民醫(yī)療衛(wèi)生支出的壓力越來越大，加劇城鄉(xiāng)居民收入差異。

（三）政府間轉(zhuǎn)移支付制度不科學(xué)，導(dǎo)致地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異

1．轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，均等化功能難以充分發(fā)揮。從稅收返還方面看，中央對地方上劃的稅收按基期年如數(shù)返還，并逐年遞增，實質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)的地區(qū)擁有更大的話語權(quán)，收入能力弱的地區(qū)得到的返還額依舊很少，起不到均衡地區(qū)財力的作用。從專項轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)?？矗陮ｍ椶D(zhuǎn)移支付金額為12579.88億元，較2008年增長了26.2%，占中央財政轉(zhuǎn)移支付的比重為52.5%，專項轉(zhuǎn)移支付的比重仍顯偏高。此外，專項轉(zhuǎn)移支付中還存在項目設(shè)置交叉重復(fù)、分配制度不完善、資金投向較為分散等問題，所以需要進(jìn)一步控制專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。一般性轉(zhuǎn)移支付更多的承擔(dān)著均等化的職能，應(yīng)進(jìn)一步提高其在轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)中的比重。

2．有條件撥款加劇了富裕地區(qū)與貧困地區(qū)的差異。中國在中央政府對下級政府的撥款方面，有條件的撥款往往多于無條件的撥款，往往要求地方政府拿出配套資金。東部沿海地區(qū)資金充裕，就容易得到中央政府的撥款，中西部貧窮落后地區(qū)難以拿出配套資金，就難以得到中央政府的撥款。這導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距擴(kuò)大，進(jìn)一步拉大區(qū)域間居民收入差距。

三、促進(jìn)中國居民收入分配的財政支出政策選擇

（一）增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距

1．發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加財政支農(nóng)補貼的力度，促進(jìn)農(nóng)民增收。農(nóng)民增收的根本動力在于提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。地方政府應(yīng)在立足村情的基礎(chǔ)上，積極尋求農(nóng)村的自然資源優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Γ嘤蛿U(kuò)大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。財政應(yīng)進(jìn)一步完善糧食生產(chǎn)直接補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格綜合補貼等財政補貼形式，提高扶貧開發(fā)水平。

2．大力發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提高農(nóng)民收入水平。首先，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過財政補貼和稅收支出的形式，加大對民間資本的吸引，形成社會力量廣泛參與的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入體制。其次，加大中央財政對農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付力度，全面落實義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生的生活費補助政策，改善教師工資待遇。最后，完善農(nóng)村社會保障制度，發(fā)展農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)。通過普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，積極探索科學(xué)規(guī)范的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險運作方式，提高農(nóng)村居民社會保障水平。

（二）調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，積極保障和改善民生

1．優(yōu)先發(fā)展教育投入機(jī)制，努力實現(xiàn)全社會教育公平。保證財政對教育事業(yè)投入的資金增長機(jī)制，盡快實現(xiàn)國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP的比例達(dá)到4%的目標(biāo)。進(jìn)一步落實免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費政策，支持解決好農(nóng)民工隨遷子女的就學(xué)問題。加強(qiáng)普通本科高校、高等和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策。支持職業(yè)教育發(fā)展，重點發(fā)展農(nóng)村中等職業(yè)教育事業(yè)。

2．健全社會保障體系，提高居民應(yīng)對風(fēng)險能力。一是建立可持續(xù)的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度，探索新型資金籌集模式，進(jìn)一步提高退休人員工資，防止養(yǎng)老保險基金空賬運行的弊端。二是提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，建立最低生活保障制度，健全社會救濟(jì)和救助體系。三是擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險覆蓋面，加大城鄉(xiāng)醫(yī)療救助支持力度，加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系和基本藥物制度建設(shè)。四是完善失業(yè)保險制度，擴(kuò)大失業(yè)保險的范圍和補助標(biāo)準(zhǔn)，積極開展補充保險和倡導(dǎo)商業(yè)保險。

3．運用財政政策，積極促進(jìn)就業(yè)與再就業(yè)。通過財政補貼和稅收支出政策，一方面支持中小企業(yè)和服務(wù)業(yè)吸納就業(yè)，另一方面鼓勵高校畢業(yè)生到基層、中西部地區(qū)和中小企業(yè)工作，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)。重點做好就業(yè)困難人群、零就業(yè)家庭和受災(zāi)地區(qū)勞動力就業(yè)的幫扶工作，對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工給予政策扶持。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)基本公務(wù)服務(wù)均等化，縮小區(qū)域發(fā)展差距

1．明晰中央政府和地方政府的事權(quán)與財權(quán)，科學(xué)確定有條件轉(zhuǎn)移支付中對配套資金的要求，實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展。應(yīng)明確各級政府的支出責(zé)任，中央政府承擔(dān)全國性公共產(chǎn)品與服務(wù)的支出，地方政府承擔(dān)地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出。具有跨地區(qū)“外溢性”的公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出責(zé)任，分清主次責(zé)任，由中央與地方各級政府按照一定比例共同承擔(dān)。屬于中央事權(quán)的項目，由中央財政承擔(dān)配套資金。對屬于中央與地方共同事權(quán)的項目，應(yīng)根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況確定不同地方政府的配套資金額。對屬于地方事權(quán)的項目，為了鼓勵地方推進(jìn)工作，中央財政因地制宜給以不同的獎勵與補助。

2．優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付的均等化作用。首先，適當(dāng)提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，盡量將民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)財政獎補資金、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、年終結(jié)算財力補助等轉(zhuǎn)移支付形式整合到統(tǒng)一的一般性轉(zhuǎn)移支付中，并科學(xué)確定標(biāo)準(zhǔn)財政支出與收入。其次，規(guī)范和減少專項轉(zhuǎn)移支付。對專項轉(zhuǎn)移支付項目進(jìn)行清理整合，減少立項的隨意性和盲目性，使專項轉(zhuǎn)移支付能夠體現(xiàn)民主、公開、透明、時效性的特點。最后，逐步取消稅收返還制度。稅收返還制度不能體現(xiàn)均等化的目標(biāo)，不能起到均衡地區(qū)財力的作用，所以可以將其整合到一般性轉(zhuǎn)移支付中，促進(jìn)中國轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

3．實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，縮小區(qū)域發(fā)展差距。中央財政轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)向中西部地區(qū)和革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)等欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，提高當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖胨?。在對這些區(qū)域進(jìn)行資金支持時，應(yīng)著重關(guān)注對農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付等項目的補助，提高中西部地區(qū)和貧困地區(qū)居民生活水平，縮小區(qū)域間居民收入差距。