非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理

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一、經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理存在問題

眾所周知，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，也稱之為行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)，主要由各級(jí)政府機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、公檢法機(jī)關(guān)、各派和人民團(tuán)體，以及事業(yè)單位所依法占有。目前存在七個(gè)方面問題：

1、管理的認(rèn)識(shí)滯后。在非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理與改革問題上，至今仍然處在不斷探索的階段，尚未認(rèn)識(shí)上的突破，原因有三個(gè)方面：①、非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理與財(cái)政管理是合二為一，至今尚未有一致的共識(shí)。②、非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管主體與相應(yīng)責(zé)任的落實(shí)尚不太明確。③、非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)改革措施受到利益意識(shí)的牽制。

2、管理目標(biāo)被受制。非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理目前模式，仍然是加減變化中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的版本，前些年改革中試圖解決一些問題，但因火候尚未形成而被擱置。改革目標(biāo)受制的原因有：①、不認(rèn)可非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)改革應(yīng)該有助于政治體制改革的目標(biāo)要求。②、不認(rèn)可改革后非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理應(yīng)該法制化。③、不認(rèn)可非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理應(yīng)該逐步程序定額管理。

3、管理中力量尚需要整合。非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)在認(rèn)識(shí)統(tǒng)一后，還有力量分散的問題，難于舉起管理的重錘和改革利劍，改革舉措多半無法觸動(dòng)深層次問題。非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)購(gòu)建管理與日常管理在整個(gè)資產(chǎn)管理中形成錯(cuò)位管理，相互間的工作溝通少，對(duì)于出現(xiàn)的問題，經(jīng)常是處理意見不一，更難形成合力對(duì)付問題。

4、管理基礎(chǔ)的相對(duì)薄弱。行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中的重要部分之一就是非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理，之所以長(zhǎng)期問題較多，與其管理基礎(chǔ)相對(duì)較弱有著直接關(guān)聯(lián)。①、領(lǐng)導(dǎo)的重視基礎(chǔ)不夠，重建設(shè)、輕管理，寧要數(shù)量，也不愿要質(zhì)量。②、管理的技術(shù)基本不實(shí)，存在著嚴(yán)重的無賬、賬不健全或賬實(shí)不一的現(xiàn)象。③、管理的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)不科學(xué)，在相關(guān)賬簿中尚未反映土地的價(jià)值。④、管理的綜合基礎(chǔ)不牢靠，至今尚未建立相關(guān)管理數(shù)據(jù)庫(kù)，管理中的綜合可比度較弱。

5、管理中依法處置規(guī)范程度較弱。資產(chǎn)從形成到退出是管理應(yīng)該監(jiān)控的全過程；對(duì)于資產(chǎn)出現(xiàn)不適用、不需用，及毀損等情況，需要依托產(chǎn)權(quán)關(guān)系，依法處置。但是在實(shí)際中，仍有極個(gè)別單位在資產(chǎn)處置工作中，不按規(guī)章辦事，在資產(chǎn)調(diào)撥、出售、報(bào)廢和報(bào)損等方面，違規(guī)操作，逃離制度監(jiān)控；甚至借處置之機(jī)，侵吞國(guó)有資產(chǎn)。

6、管理中效益與工作之比不甚理想。強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)使用的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)合一的效益問題是非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理最為愿意意識(shí)到的認(rèn)識(shí)問題。但是在實(shí)際中，有些單位占有過量的資產(chǎn)，與所從事的工作量形成不了合理的效益之比。更有甚者，多余的資產(chǎn)成為單位創(chuàng)收入的出處。而且占有資產(chǎn)比例之大，但實(shí)際工作成效不好，是當(dāng)前行政事業(yè)單位占有資產(chǎn)情況的一個(gè)灰色縮影。

7、管理中混合所有權(quán)與占有權(quán)。所有權(quán)與占有權(quán)沒有依法分離，引發(fā)了資產(chǎn)管理陷入被動(dòng)境地。個(gè)別單位混淆兩權(quán)界限，把國(guó)有資產(chǎn)利益圈為小集體利益，刁難代表所有者權(quán)益的政府部門行使管理權(quán)限，如閑置房產(chǎn)和土地，有關(guān)部門無法介入管理，這一部分資產(chǎn)成為單位賺取本位利益和個(gè)人利益的條件。

二、做好非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)改革與管理的認(rèn)識(shí)問題

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)不斷走向縱深階段的今天，提出非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)改革思考，并為此付出實(shí)施，其意義不亞于改革初期提出經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)改革，不論是政治方面，還是經(jīng)濟(jì)方面。我們必須加深如下思想認(rèn)識(shí)：

1、改革應(yīng)該擺正非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理管理位置。經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性兩大部分資產(chǎn)在現(xiàn)代資產(chǎn)管理活動(dòng)中，從各自的角度發(fā)揮的作用。在過去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，我們沒有足夠重視對(duì)公用性國(guó)有資產(chǎn)管理，弱化管理作用，增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。以至于因?yàn)橘Y產(chǎn)掌握者是各級(jí)政府機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)和政法機(jī)關(guān)，以及相關(guān)部門，而以此圈定為權(quán)利資產(chǎn)，不與經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等同進(jìn)行改革。造成原因主要是相關(guān)的管理者缺乏從管理戰(zhàn)略角度審視非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)同樣需要面臨改革大趨勢(shì)，所以國(guó)有資產(chǎn)改革還需補(bǔ)課。要從三個(gè)方面提高對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理改革急迫性的認(rèn)識(shí)：①、非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理要與時(shí)俱進(jìn)，必須進(jìn)行改革；②、要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的行政意識(shí)，從責(zé)任角度增強(qiáng)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)改革的思想意識(shí)；③、要擴(kuò)寬改革實(shí)踐的視野，從經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)改革中吸取經(jīng)驗(yàn)。

2、改革中尋找解決非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理問題的良方。應(yīng)該說，我們應(yīng)該清醒地意識(shí)到需要通過改革才能解決非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理中的不少問題。眾所周知，在當(dāng)前，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理中有一些較深層的問題：①、所有權(quán)與占有權(quán)兩權(quán)尚未分離問題；②、政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)尚未達(dá)到規(guī)范程度問題；③、行政事業(yè)資產(chǎn)存在經(jīng)營(yíng)成分問題；④、政府性資產(chǎn)總量得不到有效控制。這些是我們不可能從舊的思維中尋求出答案。惟有通過改革。首先機(jī)構(gòu)改革，政府精簡(jiǎn)提效，可以提煉資產(chǎn)管理的有效模式；事業(yè)單位改制，可以使事業(yè)資產(chǎn)徹底轉(zhuǎn)向社會(huì)化、市場(chǎng)化，緩和財(cái)政供需矛盾。其次要引入產(chǎn)權(quán)改革的思路，力促單位資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)分離，解決政府機(jī)關(guān)中資產(chǎn)占有不均衡的問題。

3、全面提升非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)使用的效益高度。非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)目前的累計(jì)水平已經(jīng)超過社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的警戒線，這與沒有形成科學(xué)效益觀念資產(chǎn)應(yīng)用管理有著直接關(guān)系。長(zhǎng)期以來，資產(chǎn)配置是以人的需要為前提，忽略了因工作需要的基本要點(diǎn)，資產(chǎn)量無限增大，成為各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，一方面要把握好非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理質(zhì)量關(guān)，建立科學(xué)的資產(chǎn)使用觀念和效益理念，建立工作需要配購(gòu)資產(chǎn)的機(jī)制，克服無序購(gòu)建的不妥做法。另一方面，要樹立資產(chǎn)效益全局性，杜絕效益的本位性，把各自的資產(chǎn)需求置于發(fā)展中的整體需要之中。

4、要在非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理中規(guī)范財(cái)政與財(cái)務(wù)管理。非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理是現(xiàn)代預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理和現(xiàn)代財(cái)政管理十分關(guān)注的對(duì)象，它們之間相互聯(lián)系；相互制衡，資產(chǎn)管理具有自己的特性，這是做好工作必須把握的尺度。因此，在預(yù)算單位國(guó)有資產(chǎn)管理中的活動(dòng)，必須以扎實(shí)的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)作為先決條件。同時(shí)要做好財(cái)政管理和基層財(cái)務(wù)管理，必須緊扣非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理這一環(huán)節(jié)。為此須把握以下要點(diǎn)：要把非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理融入財(cái)務(wù)管理之中，使資金轉(zhuǎn)換為資產(chǎn)過程中處于規(guī)范效益要求中；使資產(chǎn)在使用過程中始終處于監(jiān)控有度之中。

三、加強(qiáng)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理思路和做法

預(yù)算單位作為占有非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)重要群體，在管理中把掌握的資產(chǎn)變?yōu)樾б鏄I(yè)績(jī)資產(chǎn)是改革中應(yīng)著力解決的問題，要在適應(yīng)形勢(shì)、力求改革、規(guī)范管理、平衡提效的思路框架下。積極做好以下六個(gè)方面工作：

1、抓好思想認(rèn)識(shí)工程。統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)是非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)。為此要做到制法、執(zhí)法和用法三個(gè)層次的思想都要統(tǒng)一到如何做好非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的層面上。并做到四個(gè)方面認(rèn)識(shí)的統(tǒng)一：①、做好非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理必須按照改革思路進(jìn)行；②、做好非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理必須上下一致合力進(jìn)行；③、做好非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理必須看準(zhǔn)問題進(jìn)行；④、做好非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理必須依法進(jìn)行。

2、建立必要可行的法制工程。就目前而言，雖然《會(huì)計(jì)法》已經(jīng)出臺(tái)并執(zhí)行多年，但是還需要進(jìn)一步增添有關(guān)資產(chǎn)管理方面的內(nèi)容，使之更加完善。同時(shí)要不斷從維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)管理的要求出發(fā)，執(zhí)行《政府采購(gòu)法》。在時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候，制定《預(yù)算單位國(guó)有資產(chǎn)管理實(shí)施規(guī)則》。

3、建立政府資產(chǎn)運(yùn)作中心。在條件成熟時(shí)，取消單位資產(chǎn)所有權(quán)，成立政府資產(chǎn)運(yùn)作中心，解決部分資產(chǎn)過于閑置，孳生本位主義的問題。目前要做好這樣幾個(gè)方面的工作：①、要按照法律要求，把土地房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)一并劃入政府資產(chǎn)運(yùn)作中心，使用單位只擁有使用權(quán)。②、把閑置資產(chǎn)歸入政府資產(chǎn)運(yùn)作中心，按照政府的“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)管理規(guī)定，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與管理。③、要因地制宜制訂預(yù)算單位資產(chǎn)配備體系和標(biāo)準(zhǔn)，解決好當(dāng)前資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)不一致等系列問題。④、要明確政府資產(chǎn)運(yùn)作中心的責(zé)權(quán)利，確保國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)益不流失。

4、建立資產(chǎn)處置統(tǒng)一機(jī)制。非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)報(bào)廢、報(bào)損、調(diào)撥、出售，及銷賬等日常處置管理工作，目前尚不太規(guī)范，要在統(tǒng)一規(guī)定下，變分散性為集中性處理，把資產(chǎn)處置工作納入到財(cái)政工作范疇，通過不斷地完善，使之成為有效地依法處置的機(jī)制。①、要通過行政授權(quán)，使成立并運(yùn)作此項(xiàng)職能的機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)相對(duì)應(yīng)；②、要不斷加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高工作質(zhì)量，解決目前仍然影響資產(chǎn)集中處置方方面面問題；③、要強(qiáng)化基礎(chǔ)性工作，在清產(chǎn)核資工作基礎(chǔ)上，通過建立規(guī)范的管理數(shù)據(jù)庫(kù)，掌握來自一線資產(chǎn)的基本情況。

5、加強(qiáng)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的責(zé)任監(jiān)管。各級(jí)財(cái)政作為非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的法律所有權(quán)監(jiān)管部門，要在制法和執(zhí)法兩大環(huán)節(jié)確實(shí)承擔(dān)責(zé)任；各行政主管部門是擁有資產(chǎn)使用權(quán)的上級(jí)機(jī)構(gòu)，都要依照法律法規(guī)所賦予的監(jiān)管權(quán)限，加大對(duì)基層單位資產(chǎn)的責(zé)任監(jiān)管；資產(chǎn)使用單位要本著負(fù)責(zé)任的態(tài)度，做到按需購(gòu)建、效益使用、用在實(shí)處。

6、搞好非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的清產(chǎn)核資。非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)基本情況是做好財(cái)政和財(cái)務(wù)管理的重要基礎(chǔ)，其資產(chǎn)家底情況經(jīng)常處于變化之中。所以定期做好清產(chǎn)核資工作是非常必要的。其關(guān)鍵點(diǎn)是：①、要按規(guī)定，查實(shí)盈虧實(shí)情，做好處理事宜，解決和消化存在問題。②、要把清產(chǎn)核資結(jié)果真正落實(shí)到日常財(cái)務(wù)監(jiān)管工作中，促使資產(chǎn)流動(dòng)起來。③、針對(duì)存在問題，搞好建章立制工作。