開放式保護政策管理

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一、日本開放式保證政策的運用

開放式保護政策，是一國政府在保證國內(nèi)市場總體對外開放的大環(huán)境下，根據(jù)本國的利益和總體發(fā)展目標(biāo)的需要，以維護本國消費者利益這樣一些非商業(yè)性的動機作為理由，以專項法規(guī)的定向約束和管理體系的特別設(shè)計為手段，以阻止外國競爭者搶占國內(nèi)市場為目的，在不斷開放國內(nèi)大市場的同時實現(xiàn)對特定領(lǐng)域的局部性保護。與傳統(tǒng)的貿(mào)易保護主義不同，這種保護順應(yīng)了全球經(jīng)濟一體化的發(fā)展趨勢，因而具有很大的隱蔽性。在運用開放式保護政策上，日本政府根據(jù)本國的國情，主要采取了以下一些對策。

（一）走政府主導(dǎo)型發(fā)展之路，實行“產(chǎn)、官、學(xué)”一體化

從20世紀(jì)50年代開始，日本基本上遵循歐美的自由市場模式，但即使如此日本政府一直沒有放松對宏觀經(jīng)濟的主導(dǎo)作用。日本戰(zhàn)后經(jīng)濟發(fā)展的一個重要特征就是在尊重西方自由經(jīng)濟理念的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控能力，實行全民經(jīng)濟戰(zhàn)。鑒于在實現(xiàn)貿(mào)易自由化之初，日本仍然是一個工業(yè)基礎(chǔ)薄弱的農(nóng)業(yè)國這樣一種現(xiàn)實，日本政府認為，落后國家的新興產(chǎn)業(yè)不可能像歐美國家一樣，完全依賴市場調(diào)節(jié)和企業(yè)的不斷積累來完成，在強大的跨國公司面前，單純個別企業(yè)的“自助努力”總是有限度的，政府有必要加強對整個經(jīng)濟的宏觀調(diào)節(jié)，把有限的社會資源集中到一些有限的領(lǐng)域。為此，政府對經(jīng)濟發(fā)展采取了一系列協(xié)調(diào)、干預(yù)措施來指導(dǎo)國民經(jīng)濟各個部門的市場活動，將全國的經(jīng)濟發(fā)展、資源配置納入到政府的經(jīng)濟發(fā)展計劃中去。為此，政府根據(jù)不同時期的經(jīng)濟發(fā)展水平，制定了一系列發(fā)展計劃，如60年代的國民收入倍增計劃，70年代的日本列島改造計劃等。為了從組織上保證這些計劃的實施，日本政府設(shè)立了幾乎包括所有戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的“政策審議會”，政策審議會的成員由政府、企業(yè)界、學(xué)術(shù)界共同組成，審議會根據(jù)國家的發(fā)展計劃分頭制訂未來的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、具體的實施方案、擬采取的政策等，并將形成的共識向社會公布，從而使“產(chǎn)、官、學(xué)”之間在國家的共同利益問題上達成一種共識。在這種共識的基礎(chǔ)上，政府通過間接金融、財政投融資和行政指導(dǎo)等手段對全國資源進行統(tǒng)一調(diào)配，然后將其集中到一些重點企業(yè)中去。為了協(xié)調(diào)政府的行動，大學(xué)和科研部門則集中力量加強應(yīng)用性的研究，研究的成果都轉(zhuǎn)讓給企業(yè)。政府指導(dǎo)下的“產(chǎn)、官、學(xué)”一體化對實現(xiàn)日本經(jīng)濟的整體振興和“某些產(chǎn)業(yè)”的發(fā)展起到了極大的推動作用。正因為如此，時至今日，日本的一些大企業(yè)在全球經(jīng)濟一體化競爭中仍然念念不忘“產(chǎn)、官、學(xué)”一體化的作用。

（二）在與GATT轉(zhuǎn)軌的前提下，建立靈活多樣的關(guān)稅制度

在加入GATT后不久，日本政府經(jīng)過認真的權(quán)衡，決定開放市場，走貿(mào)易自由化之路，為此，日本政府在1960年正式公布了《貿(mào)易自由化大綱》，該《大綱》在強調(diào)關(guān)稅改革必須順應(yīng)貿(mào)易自由化發(fā)展潮流的同時，特別強調(diào)了關(guān)稅在防止國外商品沖擊上的重要作用。為此，日本從1961年開始對原有的關(guān)稅體系進行了徹底、全面的改革。首先，為了和GATT稅則體系協(xié)調(diào)一致，便于進行國際比較和貿(mào)易統(tǒng)計，日本大膽地改變了原有的進口稅體系，采用了國際通用的稅則分類。其次，建立了“瀑布式”的關(guān)稅結(jié)構(gòu)。對原材料及初級產(chǎn)品征收非常低或者零的名義關(guān)稅，隨著加工過程越來越深，名義關(guān)稅的稅率也越來越高；對國內(nèi)沒有生產(chǎn)或者供應(yīng)不足的商品實行低關(guān)稅，而對國內(nèi)有供給能力且與國外存在競爭的商品實行高關(guān)稅；對將來有發(fā)展前途的產(chǎn)品實行高關(guān)稅，而對其所需要的原材料則實行低關(guān)稅；另外，為了靈活、有效地發(fā)揮關(guān)稅的保護機能，日本政府在不斷降低關(guān)稅的同時，根據(jù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的市場競爭狀況，建立了一套包括緊急關(guān)稅、調(diào)整關(guān)稅、臨時關(guān)稅、混合關(guān)稅、報復(fù)性關(guān)稅等在內(nèi)在特殊關(guān)稅制度，以彌補一般關(guān)稅在保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)上的不足之處，如緊急關(guān)稅制度規(guī)定，當(dāng)大量廉價的商品涌入國內(nèi)市場，并對國內(nèi)同類產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重危害時，日本將采取臨時緊急關(guān)稅措施予以保護。通過這種靈活多樣的關(guān)稅制度，有效地保護了國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級與提高，強化了深加工產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。

（三）適應(yīng)貿(mào)易自由化的產(chǎn)業(yè)體制，扶持大企業(yè)集團的發(fā)展

面對全球經(jīng)濟一體化、貿(mào)易自由化的挑戰(zhàn)，日本政府認為，要參與全球化的競爭，僅靠教以千計的中小企業(yè)是不夠的，必須有一些能夠在國際舞臺上開展競爭的“航空母艦”企業(yè)。面對國內(nèi)企業(yè)規(guī)模小、資金實力不足，競爭過度的情況，日本對產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)進行了大規(guī)模的改組，其重點是企業(yè)的合并和改組，實現(xiàn)資本集中和建立規(guī)模經(jīng)濟體制。在“經(jīng)濟合理性”的原則下，政府通過立法的形式使產(chǎn)業(yè)組織政策落到實處，如《電子工業(yè)化》、《石油工業(yè)化》等。在政府強有力的政策推動下，成千上萬的中小企業(yè)納入到大壟斷組織的“系列”中，轉(zhuǎn)化為大企業(yè)的“衛(wèi)星工廠”、“共存工廠”，大企業(yè)集團的整體規(guī)模也隨之迅速壯大，成為日本經(jīng)濟迅速崛起的新興力量。為了避免大企業(yè)簡單地吞并或排擠中小企業(yè)，政府鼓勵企業(yè)集團根據(jù)生產(chǎn)銷售關(guān)系等經(jīng)營方面的需要，以母子公司制的形式結(jié)成縱向聯(lián)合，在此基礎(chǔ)上，政府還從以下幾個方面支援中小企業(yè)盡快地適應(yīng)自由化的產(chǎn)業(yè)體制：第一，制訂《中小企業(yè)基本法》，從法律上來保證中小企業(yè)的健康發(fā)展；第二，促使大企業(yè)提供設(shè)備，派技術(shù)人員甚至管理人員，以提高中小企業(yè)的技術(shù)和管理水平；第三，政府設(shè)立專門的機構(gòu)和資金扶助中小企業(yè)。在這些措施的扶持下，索尼、松下、本田等一大批新興企業(yè)集團迅速崛起，通過競爭發(fā)展成為具有國際競爭力的跨國企業(yè)，而中小企業(yè)也在為大企業(yè)提供服務(wù)中不斷發(fā)展壯大。

（四）積極穩(wěn)妥地推進貿(mào)易自由化

戰(zhàn)后的日本面臨的是一個開放的競爭環(huán)境，在這樣的環(huán)境中，不斷地對外開放，使本國經(jīng)濟融入到世界經(jīng)濟體系中去是一國經(jīng)濟得以發(fā)展的前提條件。在推進貿(mào)易自由化的過程中，日本即沒有故意放慢自由化的進程，也沒有急于求成，片面地追求貿(mào)易自由化，而是根據(jù)本國的國情，在充分考慮國情、國力的基礎(chǔ)上，按照輕重緩急穩(wěn)步地推進貿(mào)易與資本自由化的進程?？紤]到日本原材料短缺，大都依賴進口的國情，日本于1961年首先開放了進口原材料市場，使自由化的比率由1959年的26%一下提高到62%，緊接著又于1962年開始逐步開放了具有國際競爭力的食品加工、紡織、輕工機械等產(chǎn)業(yè)市場，使貿(mào)易自由化率在1964年達到了93%，最后才逐步開放具有發(fā)展前途的電子、汽車、石油化工等部分戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)市場，而對于需要保護并且與安全保障有關(guān)的產(chǎn)業(yè)則采取了長期保護的措施。這種“丟卒保車”的漸進貿(mào)易化戰(zhàn)略，優(yōu)點很多，其最大的優(yōu)點就是分散了貿(mào)易自由化的風(fēng)險，推遲了戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)開放的時間表，從而使得國家能夠在不斷開放中保護國內(nèi)有發(fā)展前途的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，在充分享受貿(mào)易自由化利益的同時，獲取最大的整體經(jīng)濟利益。比如說，戰(zhàn)后初期日本的汽車、電子計算機產(chǎn)業(yè)同歐美相比具有很大的差距，開放將有可能使日本的汽車和電子計算機企業(yè)被跨國公司吞并，在這種情況下，日本并沒有簡單地按照“靜態(tài)國際比較優(yōu)勢”來開放國內(nèi)市場，放棄民族汽車、電子計算機工業(yè)的發(fā)展，而是依據(jù)“動態(tài)國際分工”來扶植本國汽車、電子計算機產(chǎn)業(yè)，想方設(shè)法地推遲它們的貿(mào)易自由化時間表，直到它們具有國際競爭力為止。20世紀(jì)60年代初，汽車和電子計算機產(chǎn)業(yè)就沒有列入實施自由化的部門，只是在配額上作了一些調(diào)整，直到1965年10月絕大部分商品都實現(xiàn)了貿(mào)易自由化后，日本政府才取消對成品小汽車的限制，但對汽車發(fā)動機的進口仍實行進口限額和一定的關(guān)稅保護，到1971年日本才完全開放汽車產(chǎn)業(yè)的資本市場，而那時日本的汽車產(chǎn)業(yè)已經(jīng)具有很強的國際競爭力，電子計算機產(chǎn)業(yè)則直到入關(guān)16年后的1972年才實行進出口的自由化。正是這種穩(wěn)妥的貿(mào)易自由化政策，為日本汽車和電子計算機產(chǎn)業(yè)的成長壯大留出了時間和空間，從而推動了日后汽車和電子計算機工業(yè)的飛速發(fā)展，使日本一躍成為世界的“汽車王國”和“計算機王國”。

（五）強化非關(guān)稅壁壘，使有型的保護與無形的保護密切結(jié)合

加入GATT后，日本面臨著巨大的市場開放壓力，被迫不斷地推進貿(mào)易自由化，關(guān)稅也隨之大幅度地縮小。為此，在不斷降低關(guān)稅的同時，為保護國內(nèi)市場，日本加強了非關(guān)稅壁壘，使其市場保護由以有形的關(guān)稅壁壘保護為主轉(zhuǎn)向了以無形的非關(guān)稅壁壘保護為主，并且使兩者密切配合、相互協(xié)調(diào)。在具體運用上，首先，運用GATT的有關(guān)條款，采取直接限制的辦法來保護“幼稚產(chǎn)業(yè)”和國內(nèi)不具備國際競爭力的產(chǎn)業(yè)。其次，在不違反GATT條款的前提下，采取了頒發(fā)進口許可證、提高技術(shù)安全標(biāo)準(zhǔn)、強化城市規(guī)劃的約束功能、充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的協(xié)調(diào)功能等措施，限制外國商品的進入。例如，日本的零售市場表面上對外國企業(yè)實行一定的開放，但由于《大規(guī)模零售店鋪法》規(guī)定了超過一定面積以上的零售商店，必須就營業(yè)面積、營業(yè)時間等有關(guān)事宜與周邊的零售商店達成一致協(xié)議，而從形成計劃到正式開始營業(yè)往往要花上幾年的時間，再加上流通領(lǐng)域銷售體系復(fù)雜，從而使得外國企業(yè)很難進入日本市場。再例如，20世紀(jì)60年代后期，日本為了保護國內(nèi)的電子計算機市場，制定了“國產(chǎn)品優(yōu)先政策”，嚴(yán)格規(guī)定政府及其附屬機構(gòu)在選購電子計算機時必須優(yōu)先使用國貨。這些非關(guān)稅壁壘，除了日本政府強制規(guī)定外，還有許多是以行業(yè)協(xié)會的協(xié)調(diào)、消費者的習(xí)慣等形式表面出來的。

二、從日本開放式保護政策中獲取的啟示

開放并不等于放棄保護，日本通過運用開放式保護政策，在對外開放的過程中巧妙地保護了國內(nèi)市場，并取得了很大的成功。經(jīng)過20多年的努力，日本從一個大型的農(nóng)業(yè)國發(fā)展為世界最大的機電產(chǎn)品出口國，成為僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟強化。盡管其經(jīng)驗具有一定的特殊性，直接照搬并不一定適合我國的國情，但其在不斷開放中保護國內(nèi)市場的做法，對我國入世后如何處理好對外開放和保護民族工業(yè)的關(guān)系具有一定的啟示。

（一）在不斷推進貿(mào)易自由化的同時，采取各種手段保護國內(nèi)市場

隨著全球經(jīng)濟一體的進展，世界經(jīng)濟一體化的進程也在加快，在這種背景下，一國經(jīng)濟要得到迅速的發(fā)展，就必須不斷開放市場，使自己的經(jīng)濟發(fā)展成為世界經(jīng)濟的一部分。但是，由于發(fā)展中國家在傳統(tǒng)的國際分工中，始終處于以生產(chǎn)初級產(chǎn)品為主的不利地位，不分青紅皂白地一下子全面開放，與先發(fā)發(fā)達國家進行正面的競爭，其結(jié)果只能是導(dǎo)致發(fā)展中國家的“幼稚產(chǎn)業(yè)”過早衰退，從而失去進一步發(fā)展的機會?？梢韵胂?，如果在入關(guān)之初就開放了汽車市場，日本弱小的豐田、日產(chǎn)就很容易被持有強大資本的GM公司和福特公司所吞并，日本日后也就不可能成為世界汽車的王國。因此，在激烈的全球競爭中，我國要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級換代，就必須在不斷開放的同時，采取各種手段保護我國將來有發(fā)展前途的“幼稚產(chǎn)業(yè)”和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。當(dāng)然，這種保護并不是籠而統(tǒng)之地普遍保護，而是在符合"WTO"規(guī)則下有選擇的保護。首先我們應(yīng)該充分利用WTO規(guī)則允許發(fā)展中國家有較長的過渡期并對其“幼稚產(chǎn)業(yè)”采取保護的例外規(guī)定，在科學(xué)界定“幼稚產(chǎn)業(yè)”的基礎(chǔ)上，對“幼稚產(chǎn)業(yè)”和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)制定階段性保護目標(biāo)，使保護的重點與外界的客觀條件及我國經(jīng)濟發(fā)展水平上處于連動狀況。其實，在保護手段上力求多樣化，在WTO允許的3-5年過渡期間內(nèi)，加快現(xiàn)有保護政策的實施，并明確地告訴企業(yè)，若干年后要實現(xiàn)自由化，不再給予保護和扶持，以便使企業(yè)加倍努力，早日能與外國企業(yè)開展競爭；在過渡期以后，根據(jù)“幼稚產(chǎn)業(yè)”的市場競爭狀況，靈活地運用關(guān)稅及非關(guān)稅手段，同時加強法律手段對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的保護功能。如利用反傾銷、緊急進口限制等手段來保護國內(nèi)企業(yè)的正當(dāng)利益，抑制外國商品對國內(nèi)市場的破壞性沖擊等。

（二）積極發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控職能，構(gòu)造國家的競爭優(yōu)勢

我國正處在經(jīng)濟全球化、貿(mào)易自由化的浪潮之中，但經(jīng)濟全球化并沒有否定政府的作用，恰恰相反，超越政府宏觀調(diào)控的全球經(jīng)濟一體化對民族工業(yè)具有極大的破壞作用，東南亞及阿根廷的金融危機就是一個很好的例證。加入WTO以后，中國經(jīng)濟將進步融入到全球經(jīng)濟中去，一方面可以更多地享受全球分工帶來的利益；另一方面，我國的經(jīng)濟也更容易受到來自國外的沖擊，民族工業(yè)將面臨著跨國企業(yè)的巨大挑戰(zhàn)。在這種條件下，如果沒有政府的扶持，全面開放市場引入國際競爭只會令民族工業(yè)成為跨國公司的囊中之物。這就要求政府部門正確處理好宏觀調(diào)控與自由化的關(guān)系，放中有保，在推進貿(mào)易自由化、逐步放開國內(nèi)市場的同時，從構(gòu)造國家競爭優(yōu)勢入手，采取一些有力的措施來扶助民族工業(yè)的發(fā)展，在全國統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對一些有發(fā)展前途的“幼稚產(chǎn)業(yè)”和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)予以重點扶持。當(dāng)然，這種扶持并不是計劃經(jīng)濟時代的簡單干預(yù)，而是在符合國際規(guī)則的前提下，強化宏觀調(diào)控職能，防范自由化帶來的外部風(fēng)險，為國內(nèi)企業(yè)創(chuàng)造一個良好的競爭環(huán)境。

（三）適應(yīng)貿(mào)易自由化的需要，建立大規(guī)模的生產(chǎn)體制

加入WTO后，我國的企業(yè)將在更大的范圍內(nèi)參與國際競爭，而這一切僅靠數(shù)以千計的中小企業(yè)是不可能擔(dān)當(dāng)?shù)?。隨著貿(mào)易自由化的發(fā)展，規(guī)模經(jīng)濟在競爭中的作用越來越大，同技術(shù)進步的關(guān)系也越來越密切。一般說來，企業(yè)的規(guī)模越大，競爭力和技術(shù)創(chuàng)新能力就越強。正認為如此，跨國公司掌握著全球70%以上的技術(shù)轉(zhuǎn)讓，80%以上的新技術(shù)專利和90%的對外直接投資。我國要參與經(jīng)濟全球化，就必須培育出一大批在國際市場上具有競爭力的企業(yè)集團。近幾年來，在各地政府和企業(yè)的共同推動下，我國的企業(yè)集團得到了迅速的發(fā)展，但由于我國的大多數(shù)企業(yè)集團都是在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的環(huán)境下形成的，是在橫向聯(lián)合基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，我國的許多企業(yè)集團往往存在著內(nèi)部連結(jié)紐帶脆弱，內(nèi)部治理機制虛化、行政治理內(nèi)部化、整體競爭力較低的缺點。因此，政府今后應(yīng)采取法律法規(guī)、財政稅收優(yōu)惠等市場化措施，鼓勵中小企業(yè)通過股份制形式參與到現(xiàn)有的一批大中型企業(yè)中去，盡快促使我國的中小企業(yè)上規(guī)模、上水平。

（四）根據(jù)經(jīng)濟形勢的變化，主動及時地調(diào)整國家的經(jīng)濟政策

開放式保護政策的一個重要特點是既要開放又可保護，而開放和保護之間是存在著矛盾關(guān)系的，這種關(guān)系往往伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展，具有逐漸激化的傾向。日本開放式保護政策是一種適應(yīng)工業(yè)化趕超階段經(jīng)濟發(fā)展要求的體制和戰(zhàn)略，在市場初期，這種政策極大地推進了日本經(jīng)濟的發(fā)展，但是隨著日本經(jīng)濟的日益強大，該體制運行的經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了很大的變化，其消極性的一面導(dǎo)致該模式越來越不適應(yīng)時代的發(fā)展要求，陷入了制度性的疲勞。在日益發(fā)展的市場面前，由于政府過度的干預(yù)，企業(yè)自主性的發(fā)揮受到了很大的限制，市場經(jīng)濟的作用被大大削弱，導(dǎo)致日本型經(jīng)濟發(fā)展的封建性和不透明性，最終使日本企業(yè)錯過了從傳統(tǒng)產(chǎn)

業(yè)向知識經(jīng)濟過渡的機會，20世紀(jì)90年代也因此成了“失去的10年”。

“成也蕭何，敗也蕭何”。日本的開放式保護政策在創(chuàng)造“日本經(jīng)濟神話”的同時，也使日本經(jīng)濟難以逃脫“輸?shù)?0年”的厄運。所以，我們在借鑒日本經(jīng)驗的同時，千萬不要忘記它給世人留下的教訓(xùn)。面對貿(mào)易自由化的挑戰(zhàn)，我們必須不斷地根據(jù)形勢變化，主動及時地調(diào)整我們的經(jīng)濟政策和發(fā)展模式。

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