民航體制管理

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改革開放前，我國民航運(yùn)輸業(yè)由民航總局統(tǒng)一管理和經(jīng)營，集航空運(yùn)輸、機(jī)場、航空管制等功能為一體。1980年，根據(jù)鄧小平同志“民航一定要企業(yè)化”的指示，我國民航運(yùn)輸業(yè)從軍隊(duì)中分離出來，改為商業(yè)航空運(yùn)輸，民航總局由空軍領(lǐng)導(dǎo)改歸國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，民航內(nèi)部實(shí)行政企合一。

從1984年開始，民航系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行了較全面的機(jī)構(gòu)調(diào)整，按政企分開的原則，實(shí)行航管、機(jī)場、航空運(yùn)輸公司分立，并在市場準(zhǔn)入、航線進(jìn)入、機(jī)場建設(shè)、飛機(jī)購置等方面逐步放松管制。1987年實(shí)行航空運(yùn)輸公司改革，原中國民航獨(dú)家經(jīng)營改為多家經(jīng)營，航空運(yùn)輸業(yè)初步引入了競爭機(jī)制。

下面簡要介紹當(dāng)我國前民航管理體制的情況和存在的主要問題：

行政管理機(jī)構(gòu)

目前我國民航行政管理機(jī)構(gòu)，包括民航總局、大區(qū)和省三級管理機(jī)構(gòu)。存在管理層次多，民航總局和地區(qū)管理局直接經(jīng)營管理機(jī)場，省局與機(jī)場合一等問題。

近20年來，中國民航經(jīng)歷了從大一統(tǒng)體制走向航管、機(jī)場、運(yùn)輸公司分立、鼓勵(lì)多家設(shè)立航空公司以形成競爭的過程。這個(gè)過程還沒有走完。當(dāng)前，民航總局除負(fù)責(zé)飛行安全、科技規(guī)劃、飛行標(biāo)準(zhǔn)、適航、運(yùn)輸計(jì)劃等行業(yè)管理職能外，還負(fù)責(zé)直屬航空運(yùn)輸公司及各級機(jī)場的管理，存在職能交叉、政企不分的情況。

空中交通管理體制

空中交通管制是保證空中運(yùn)輸通暢安全的指揮中樞。目前，我國空中交通管制實(shí)行的是統(tǒng)一管制、分別指揮的體制，即在國家空管委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，全國飛行由空軍實(shí)行統(tǒng)一管理；軍、民航空器分別由空軍(海軍航空兵)和民航分別設(shè)施指揮，空軍和中國民航各自劃分管制區(qū)和飛行指揮區(qū)。普遍反映這樣的空管體制存在著如下弊?。?/p>

·軍航民航的飛行管制區(qū)域劃設(shè)不統(tǒng)一，空域結(jié)構(gòu)不夠合理，且多數(shù)空域由軍方獨(dú)享，使得我國豐富的空中資源，不能得到充分、合理、有效的利用；不利于航空公司營建航線網(wǎng)絡(luò)(特別是輻射式航線網(wǎng)絡(luò))；民航運(yùn)輸企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益也受到影響(如民航飛機(jī)不能在最經(jīng)濟(jì)的高度飛行，浪費(fèi)油料)；不利于通用航空事業(yè)的發(fā)展。

·飛行指揮不統(tǒng)一，在一個(gè)空域由多家指揮，航空器遇到緊急情況，需要臨時(shí)改變飛行狀態(tài)時(shí)，因請示層多，有時(shí)得不到及時(shí)答復(fù)，容易失時(shí)誤事，釀成事故；

·航空設(shè)施建設(shè)不統(tǒng)一，設(shè)備老化，管制手段落后，程度不同地影響了空中交通的通暢和效率。

這說明過時(shí)的空中管制體制已成為影響我國民航業(yè)發(fā)展的障礙，重新劃分空中資源的軍用、民用、軍民合用的航空權(quán)勢在必行。

“八五”時(shí)期開始的航路改造一期工程已經(jīng)完成，更新了一批通信、導(dǎo)航、氣象設(shè)施設(shè)備，提高了空管保障能力。隨著空管體制的調(diào)整，空管設(shè)施的現(xiàn)代化改造將大規(guī)模進(jìn)行。

航空運(yùn)輸企業(yè)，直屬公司和非直屬公司

航空運(yùn)輸企業(yè)是民航系統(tǒng)的主體，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的中心環(huán)節(jié)。我國現(xiàn)有從事航空公共運(yùn)輸?shù)暮娇展?4家，其中民航總局直屬企業(yè)10家，其余14家為1984年后地方和部委建立的非直屬航空公司(非直屬航空公司在業(yè)內(nèi)也統(tǒng)稱為“地方航空公司”)。[1]由此可見，我國民航運(yùn)輸企業(yè)的體制是“一個(gè)系統(tǒng)，兩種制度”，這種狀態(tài)已經(jīng)延續(xù)了十幾年。10個(gè)直屬民航運(yùn)輸企業(yè)(另外包括中航油、中航材等總局直屬后勤服務(wù)企業(yè))和總局的關(guān)系，基本上沿襲了傳統(tǒng)的國有企業(yè)體制，各企業(yè)的人事管理、財(cái)務(wù)、投資等等決策權(quán)由總局掌握(或擁有很大干預(yù)權(quán))。而各類“地方航空公司”則呈現(xiàn)多種產(chǎn)權(quán)形式(有地方政府獨(dú)資企業(yè)，也有股份制企業(yè)，如海南航空公司已在國內(nèi)外上市)。

非直屬航空公司的規(guī)模普遍較小(14家地方航空公司中，擁有運(yùn)輸飛機(jī)超過10架的地方航空公司有上航、川航、海航、廈門航、武漢航及山東航6家)，所有非直屬航空公司的業(yè)務(wù)量只占全民航的15%左右。從行業(yè)整體上看，我國航空公司規(guī)模偏小。下表是1999年運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量在1億噸公里以上的13個(gè)航空運(yùn)輸公司的情況。

表7-3中國運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量在1億噸公里以上的航空公司(1999年)

航空運(yùn)輸公司的“一個(gè)系統(tǒng)，兩種制度”局面，是1980年代民航體制改革的產(chǎn)物。當(dāng)時(shí)將獨(dú)家“中國民航”拆分，并允許地方和部門建立航空公司，率先走出了打破行業(yè)壟斷的路子。但總局直屬公司的企業(yè)體制深化改革的工作，沒有繼續(xù)進(jìn)行下去。今天，總局直屬企業(yè)(包括航空運(yùn)輸公司和航油航材等直屬公司)的“大鍋飯機(jī)制”還遠(yuǎn)沒有打破，其結(jié)果是經(jīng)營管理水平低，總體運(yùn)行狀態(tài)不如人意(后面還要詳細(xì)分析)。

一個(gè)不可忽視的事實(shí)是，十幾年來，眾多“地方航空公司”(其中包括地方國有獨(dú)資公司)由于斷了總局的“父愛”機(jī)制(如虧損補(bǔ)貼)的后路，在激烈的國內(nèi)競爭中，經(jīng)過優(yōu)勝劣汰，兼并重組，出現(xiàn)了若干“小強(qiáng)人”，其獨(dú)到的經(jīng)營和管理的優(yōu)勢，正在展露頭角，受到業(yè)內(nèi)外的高度重視(如海南航、廈航、川航等)。

我國民航運(yùn)輸業(yè)長期維持這種“一業(yè)兩制”狀態(tài)，其弊病是顯而易見的。首先是總局既作為行業(yè)管理部門，又是直屬公司的“總公司”，一身二任，純屬政企不分。在航空運(yùn)輸企業(yè)的管理方面，面對“親兒子”和“地方航空公司”，很難做到“一碗水端平”。例如直屬公司歷來有班次安排上的優(yōu)先權(quán)，又比如在全行業(yè)范圍統(tǒng)籌收取的費(fèi)用(總局結(jié)算系統(tǒng)建設(shè)費(fèi)、民航建設(shè)基金)，以及建設(shè)基金的使用苦樂不均等等。當(dāng)然，“直屬系統(tǒng)”也指責(zé)“地方航空公司”受到地方政府的特殊保護(hù)，從另一角度責(zé)難競爭條件的不平等?？傊安粡捏w制上進(jìn)行改革，老是抱著自己那一頭，本位主義，區(qū)域主義，民航就沒法發(fā)展”。[2]

輿論界常把不得人心的1999年計(jì)委、民航總局的機(jī)票“禁折令”和其后的民航“百條航線聯(lián)營”措施，歸咎于民航的“行業(yè)壟斷”。確實(shí)，民航是需要高度集中管理的行業(yè)，而反競爭行為也往往用“行業(yè)管理”的旗號得以推行。不過從“禁折令”所反映出我國民航運(yùn)輸業(yè)的毛病，并非簡單的“行業(yè)壟斷”，應(yīng)該說問題出在“不對稱競爭”上。

定價(jià)體制和票價(jià)水平

按現(xiàn)行體制，民航客票價(jià)格由國家計(jì)委物價(jià)局定。自1990年起，民航折扣票價(jià)(即和對外國人的“公布票價(jià)”對應(yīng)的國內(nèi)票價(jià))年年上調(diào)。1997年7月1日起，國內(nèi)兩種航空運(yùn)價(jià)并軌，境外旅客乘坐國內(nèi)航班在國內(nèi)購票，與國內(nèi)旅客同價(jià)。90年代的10年中，民航票價(jià)上調(diào)幅度達(dá)257%，同期人民幣匯率下調(diào)40%，鐵路客運(yùn)價(jià)上調(diào)幅度約200%。

表7-490年代中國民航旅客票價(jià)的變動(dòng)單位元/客公里

不少文章說中國民航票價(jià)比國外高，但實(shí)際情況并非如此，我國1997年公布、至今仍執(zhí)行的票價(jià)合9美分/客公里，目前外國國內(nèi)航線平均公布票價(jià)水平約為20美分/客公里。[3]1998年美利堅(jiān)公司公布票價(jià)，每客公里23.9美分/客公里(按提前三天訂票價(jià)為16美分/客公里)。[4]所以1990年代的“官價(jià)”上揚(yáng)，可以說是向國際水平的靠近。

這里要討論兩個(gè)問題：一是票價(jià)折扣率的科學(xué)性，二是如何確定符合我國國情的民航運(yùn)價(jià)水平。

關(guān)于票價(jià)折扣。

國外民航運(yùn)輸公司票價(jià)一般實(shí)行多種折扣制度，這在民航業(yè)內(nèi)稱為“收益管理”。提高客座率是所有交通運(yùn)輸行業(yè)賺錢的關(guān)鍵要素，而民航客座的特點(diǎn)是所謂“易腐性”，必須在起飛前把座位盡可能地賣出。民航的收益管理就是通過科學(xué)預(yù)測優(yōu)化，使企業(yè)經(jīng)營的某條航線(航段)以最合理的價(jià)格出售全部座位。世界各大航空公司已形成一套管理方法，如提前訂票、多級票價(jià)結(jié)構(gòu)、流量預(yù)測超訂等。

因此，國外民航票價(jià)的折扣率是經(jīng)過精確計(jì)算和檢驗(yàn)的，是一種重要的經(jīng)營手段；一般情況下，國內(nèi)短途票價(jià)水平高過國際長途票價(jià)，定票時(shí)間越早、越確定，折扣越多。[5]國外公司有的國際航線出于競爭目的，也由于規(guī)模效益，折扣票價(jià)就要比我便宜得多(如北京——米蘭航線，中國民航公司7000元，法航3500元)。而我國的票價(jià)機(jī)制，就顯得過分呆板和缺乏科學(xué)性。要改革這種過時(shí)的定價(jià)機(jī)制，需要與深化企業(yè)改革、提高企業(yè)管理水平同步進(jìn)行。

關(guān)于我國民航運(yùn)價(jià)水平。

我國民航票價(jià)，受到國內(nèi)低收入市場需求的限制和國際化成本(飛機(jī)租金、航材、航油、維修等成本占總成本70%)的雙向擠壓，是“風(fēng)箱里的耗子，兩頭受氣”。這就對我國民航運(yùn)輸企業(yè)的成本控制水平，提出了很高要求。

民航業(yè)內(nèi)關(guān)于票價(jià)水平問題，有兩種不同意見。

不同意價(jià)格調(diào)高的理由：(一)市場供大于求；(二)中國的低收入國情“決定我國民航不能實(shí)行高運(yùn)價(jià)…只能是在努力降低成本的前提下，實(shí)行較低的運(yùn)價(jià)和較高的客座率、載運(yùn)率”。[6]

主張票價(jià)調(diào)高的理由：(一)航空運(yùn)輸業(yè)的特點(diǎn)是國際化，我國民航票價(jià)成本中70%與國外接軌甚至略高，而只有勞動(dòng)成本低；而目前我們票價(jià)水平只有國際水平的一半；(二)我國民航客源主要成分仍是公務(wù)、商務(wù)旅客，[7]價(jià)格彈性低。[8]

但是，中國民航運(yùn)輸?shù)男枨髲椥员M管低，畢竟受到地面運(yùn)輸競爭的挑戰(zhàn)。占30%的非公務(wù)商務(wù)客源中，旅游需求占了很大比重。前些年隨著高速公路的大發(fā)展，一些短途航線(石家莊——太原，成都——重慶)很快萎縮。中國的低收入國情，確對民航構(gòu)成現(xiàn)實(shí)的制約。1999年禁折令后，旅游客源明顯被鐵路公路吸引過去，據(jù)報(bào)道當(dāng)年損失了5%的客源，以致民航總局不得不調(diào)整價(jià)格政策，對旅游組團(tuán)放寬。

目前情況，在供大于求的現(xiàn)狀下，民航運(yùn)輸企業(yè)自身有“打折”動(dòng)力，這說明當(dāng)前的“官價(jià)”接近國內(nèi)市場均衡點(diǎn)，也說明多數(shù)民航運(yùn)輸企業(yè)，目前成本可以承受這樣的價(jià)格，而且還有降低成本的潛力。

銷售和結(jié)算體系

民航機(jī)票的銷售，分為直銷和銷售體系兩個(gè)部分。直銷體系原為民航總局下屬的各個(gè)售票處，1990年后劃歸各航空公司，各公司之間可以互相銷售。此后經(jīng)過航空公司的充實(shí)與發(fā)展，現(xiàn)在已分布于國內(nèi)和海外通航的眾多城市。

中國民航銷售業(yè)出現(xiàn)在1980年代中期。到1997年，各類企業(yè)超過5000家，其中一類銷售有280家。銷售業(yè)務(wù)不僅包括國內(nèi)容貨運(yùn)輸，還有國際客貨運(yùn)輸及包機(jī)銷售等服務(wù)項(xiàng)目，已占據(jù)民航銷售的70%以上的業(yè)務(wù)。

航空運(yùn)輸銷售業(yè)的發(fā)展是必然趨勢。但我國機(jī)票市場，也存在著部門分割、劃地為牢的毛病。各公司在各城市重復(fù)設(shè)點(diǎn)競爭，機(jī)構(gòu)過多，成份混雜，甚至有尾大不掉之勢。1998年價(jià)格大戰(zhàn)中，各航空公司為爭奪市場，多擅自提高費(fèi)率，商乘機(jī)“吃完原告吃被告”，兩頭撈好處，嚴(yán)重侵蝕航空公司的收入，消費(fèi)者也沒有得到多少實(shí)惠。1999年后經(jīng)大力整頓，情況才有所好轉(zhuǎn)。

值得指出的是，航空運(yùn)輸企業(yè)和各銷售企業(yè)之間(包括航空公司的互相)的往來結(jié)算，因航班繁復(fù)、票款核對追索工作量大，再加上商的業(yè)務(wù)水平和信譽(yù)不一，是一個(gè)非常繁瑣和細(xì)致的工作，需要有十分嚴(yán)格的規(guī)章制度，更需要員工的高度責(zé)任心。因款項(xiàng)拖欠、業(yè)務(wù)拖延而造成收入流失的情況決非個(gè)別，對企業(yè)效益影響不小。所謂“以財(cái)務(wù)為中心的管理”，最終還是要落實(shí)到收入管理上。這是可以反映企業(yè)的總體管理水平的。

業(yè)內(nèi)人士指出，節(jié)約銷售費(fèi)用的根本的出路是采用新技術(shù)，推廣使用電子機(jī)票可以節(jié)約75%的流通費(fèi)用，可以方便異地訂座和結(jié)算，減少中間流通環(huán)節(jié)和各種人為因素所帶來的不確定性?，F(xiàn)民航已建立了計(jì)算機(jī)定座系統(tǒng)和總局結(jié)算系統(tǒng)，在國內(nèi)和32個(gè)國外城市實(shí)現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)。但比起國外還有差距。

航線管理

中國民航的對外航線管理，主要是根據(jù)雙邊協(xié)定以對等的原則對開航線。在國內(nèi)航線管理上，則是以無償使用的方式，按計(jì)劃分配給各個(gè)航空公司，具有較濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。

在航線結(jié)構(gòu)上，以城市對式的干線航空公司為主。近幾年支線航線有所萎縮。

1999年，民航航班總條數(shù)為1115條，營運(yùn)總里程為224.49萬公里(按重復(fù)距離計(jì)算)，定期航班通航的國內(nèi)城市132個(gè)(含香港、澳門)。有16個(gè)內(nèi)地城市通航香港，7個(gè)內(nèi)地城市通航澳門。通航國外34個(gè)國家和地區(qū)的60個(gè)城市。1999年民航全行業(yè)定期航班航線條數(shù)和營運(yùn)里程見表5。從表5可以看出，我國航空公司國際航線和地區(qū)航線的航線條數(shù)合計(jì)為國內(nèi)航線的1/10強(qiáng)，航線總里程約為國內(nèi)航線的1/2。

表7-51999年民航全行業(yè)定期航班航線條數(shù)和營運(yùn)里程

航油、航材的供給和配套行業(yè)

航油燃料成本是目前世界各國航空公司的最大成本項(xiàng)目，它大約占飛行成本的1/2，占總成本的1/3。在我國，航空油料約占航空公司飛行成本的2/3，占總成本的1/5-1/4。

到目前為止，我國航油供給體制，是由總局直屬的中國航空油料總公司(簡稱“中航油”)獨(dú)家經(jīng)營，中航油完全壟斷油源和全國機(jī)場的儲供油設(shè)施，在國際油價(jià)平穩(wěn)時(shí)期，一般實(shí)行高出國外市場50%～100%的壟斷價(jià)格，這是造成我國航空公司成本居高不下、缺乏競爭力的重要原因之一。[9]

關(guān)于航材及飛機(jī)的購置：現(xiàn)行體制，由總局直屬的中國航空器材總公司(簡稱“中航材”)，全權(quán)代表中國各航空公司對外采購飛機(jī)，實(shí)際上扮演壟斷性中間商的角色，航空公司不可能繞開它直接向飛機(jī)制造公司訂貨，從而影響了航空公司的利益。由此，盡快改革我國航空油料和航空器材供銷體制，拆除中航油和中航材獨(dú)家壟斷的藩籬，形成競爭性航油和航材市場，是民航體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

維修與其他配套產(chǎn)業(yè)的合資情況：

其他配套產(chǎn)業(yè)，除極少數(shù)的合資企業(yè)外，目前還不允許其他企業(yè)進(jìn)入和形成競爭局面。飛機(jī)維修和其他服務(wù)領(lǐng)域逐步放松了進(jìn)入限制，目前在北京和廣州已分別建立了飛機(jī)維修合資公司；波音公司在北京首都國際機(jī)場建立了有30000個(gè)備件的供應(yīng)中心；空中客車也已建成自己的維修中心。

運(yùn)力擴(kuò)張的科學(xué)預(yù)測：

不僅對今天的購機(jī)統(tǒng)一審批制度，還是今后企業(yè)自主購機(jī)，科學(xué)預(yù)測是實(shí)行正確經(jīng)營戰(zhàn)略的關(guān)鍵要素。民航市場決非線性的擴(kuò)張，而是隨宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)而波動(dòng)，而且起落幅度很大，這就帶來很大經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。飛機(jī)及零配件價(jià)值昂貴，購置不及時(shí)會(huì)坐失發(fā)展良機(jī)，但一旦過量購造成運(yùn)力閑置，將帶來資金成本的巨大損失(巨額場租費(fèi)、維護(hù)費(fèi)、利息等)。所以國際民航界的飛機(jī)購置計(jì)劃，必須有宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測作為依據(jù)。“美國航空公司根據(jù)上一年的市場景氣指數(shù)套入一個(gè)固定的公式得出本年度可以增加的運(yùn)力，非常嚴(yán)謹(jǐn)。中國民航從業(yè)人員大多知道這個(gè)公式”。

我國民航長期以來習(xí)慣于按“政治需要”和線性預(yù)測、行政管理方式，再加上長期處于“賣方市場”環(huán)境，所以購置飛機(jī)的機(jī)制，是“各航空公司上報(bào)計(jì)劃，總局平衡”。而各運(yùn)輸公司為了多占市場份額，傾向于多報(bào)計(jì)劃，反正“虧了是國家的事，占住市場份額是自己的事”。其最后的結(jié)果就是1998～1999年的運(yùn)力全面過剩和1998年全行業(yè)虧損。這確實(shí)反映行業(yè)及企業(yè)的經(jīng)營管理(預(yù)測)水平亟待提高，計(jì)劃人員的責(zé)任心有待加強(qiáng)。

機(jī)場的建設(shè)和管理

民航機(jī)場是空中交通網(wǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施，具有公益性和準(zhǔn)軍事性。機(jī)場是現(xiàn)代城市的“鑰匙”和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的助推器，地方政府多有建設(shè)本地機(jī)場的積極性。但是機(jī)場布局有其客觀規(guī)律，尤其在我們國力還不強(qiáng)的情況下，必須由國家統(tǒng)一規(guī)劃(最近報(bào)道，珠海機(jī)場每周只有100多個(gè)航班起降，說明珠江三角洲的機(jī)場已經(jīng)飽和，不宜再鋪新攤子了)。

機(jī)場管理和空管水平的提高，可以提高機(jī)場的使用率，從而間接節(jié)約機(jī)場建設(shè)資金和租購飛機(jī)的資金。業(yè)內(nèi)有人指出，阿姆斯特丹的機(jī)場2分鐘起飛一架飛機(jī)，中國是平均10分鐘。我國效益最好的首都機(jī)場，旅客吞吐量和飛機(jī)起降架次，分別相當(dāng)于芝加哥奧爾良機(jī)場的1/4和1/5(1997)。這說明我國的空管和機(jī)場管理水平，還有很大的潛力可挖。“這么大個(gè)首都，這么大個(gè)國家，就幾百架飛機(jī)，還要流量控制，多丟人?！盵10]

自“六五”以來，我國民航基本建設(shè)(其中主要是機(jī)場建設(shè))逐年增長(見表7-2)?！熬盼濉睍r(shí)期基本建設(shè)投資約500億元，重點(diǎn)建設(shè)41個(gè)主要干線機(jī)場，包括31個(gè)直轄市、省會(huì)、自治區(qū)首府的32個(gè)機(jī)場(上海兩個(gè))，以及大連、青島、溫州、寧波、廈門、深圳、珠海、汕頭、桂林。這41個(gè)機(jī)場占全國機(jī)場旅客吞吐量的95%。

到“九五”期末，全國定期航班機(jī)場達(dá)到126個(gè)。其中可起降B747的4E級機(jī)場22個(gè)，4D級36個(gè)，4C級37個(gè)，3C級31個(gè)?，F(xiàn)平均每個(gè)省市自治區(qū)約有3個(gè)大型機(jī)場。經(jīng)過改擴(kuò)建，機(jī)場等級和地面設(shè)施的現(xiàn)代化程度進(jìn)一步提高，機(jī)場系統(tǒng)布局初具規(guī)模，形成了以北京、上海、廣州為樞紐，省會(huì)和主要城市為干線，干線與支線機(jī)場相配合的格局，為今后實(shí)施國內(nèi)航線由城市對為主，向樞紐輻射與城市對相結(jié)合的國內(nèi)航線網(wǎng)絡(luò)模式過渡，奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

機(jī)場管理體制和建設(shè)資金來源：

民航機(jī)場建設(shè)技術(shù)要求高，投資大，周期長，資金回收慢(有的甚至無法收回)。由于機(jī)場具有基礎(chǔ)設(shè)施屬性，一般地提機(jī)場經(jīng)營“企業(yè)化”是不適當(dāng)?shù)摹C(jī)場的投資和日常運(yùn)營是可以否通過企業(yè)化運(yùn)營達(dá)到平衡，主要取決于客流量的大小。所以機(jī)場的投資、經(jīng)營模式，應(yīng)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度的不同而有所區(qū)別，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的機(jī)場建設(shè)更需要倚重財(cái)政投資。

在歐美，機(jī)場一般由地方政府負(fù)責(zé)建設(shè)和管理，即由地方財(cái)政作為出資者和籌集資金的最后擔(dān)保人。例如，美國的機(jī)場基本上由地方(縣)政府擁有并負(fù)責(zé)運(yùn)營。機(jī)場建設(shè)資金主要由地方財(cái)政負(fù)責(zé)，主要資金來源為地方財(cái)政、地方債券、來自FAA(聯(lián)邦航空局)的航空信托基金補(bǔ)助、航空公司的資金等。由于投資量大、使用時(shí)間集中，所以一般靠地方政府發(fā)行債券籌集資金，其中用機(jī)場收入確保的“免稅地方政府債”所占比例最高。

一般來說，機(jī)場的建設(shè)、使用和受益，應(yīng)體現(xiàn)投資-收益的公平化原則和適度商業(yè)化原則。對我們這樣的窮國來說，在特定時(shí)期(需要大幅度改善基礎(chǔ)設(shè)施的時(shí)期)，有限的統(tǒng)籌收費(fèi)(如我國向旅客收取機(jī)場建設(shè)費(fèi)、向各航空公司收建設(shè)基金)是否有它的道理？這已涉及“反壟斷”的話題，是需要理論界認(rèn)真研究的。

機(jī)場收入包括航空收入(如飛機(jī)起降、近進(jìn)指揮、停泊收費(fèi))和非航空收入(如機(jī)場內(nèi)商業(yè)招租)兩大部分。機(jī)場管理的難度，主要體現(xiàn)在非航空收入這一部分。由于我國一些機(jī)場在招商管理方面內(nèi)部制度不完善，造成場地租金收入流失的情況，而且這種情況顯然不是個(gè)別現(xiàn)象。所以機(jī)場商業(yè)化社會(huì)化服務(wù)設(shè)施管理的公開化、透明化，實(shí)行公開招標(biāo)辦法，是改革的內(nèi)容之一。

我國機(jī)場管理體制：

改革開放前，我國民用機(jī)場完全由民航總局制定政策并代表國家投資，并由民航總局集中管理。80年代后，隨著投資的多元化，機(jī)場管理政策開始實(shí)行“誰投資、誰受益”的原則，發(fā)揮地方政府積極性。投資方式與管理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了多種模式。

(1)民航總局和地區(qū)管理局直接管理：目前全國大部分機(jī)場仍是這種管理形式。其中包括部分由中央和地方聯(lián)合投資建設(shè)的機(jī)場。

(2)地方政府管理：建設(shè)時(shí)全部由地方投資(有的中央給予少量補(bǔ)助)，機(jī)場建成后歸地方政府管理，民航總局實(shí)施行業(yè)管理。如廈門、深圳、珠海、三亞以及一些小型機(jī)場。上海的虹橋機(jī)場是民航總局下放給地方政府管理的機(jī)場。

(3)中央和地方實(shí)行股份制管理：中央和地方聯(lián)合投資建設(shè)，成立管理公司，按投資比例實(shí)施股份制管理，有的由地方政府控股，有的由民航控股。

我國機(jī)場建設(shè)資金來源：

目前中國機(jī)場建設(shè)的資金主要是：資本金(地方財(cái)政和民航專項(xiàng)基金，包括民航基建基金、機(jī)場費(fèi))、開發(fā)銀行貸款、利用外資(主要是國外政府貸款)、商業(yè)貸款。

表7-6“六五”以來民航投資資金來源(%)

以首都機(jī)場擴(kuò)建工程為例：總投資91.84億元，其中國家投入資本金共約33億元，占35.93%；開發(fā)銀行貸款約27億元，占29.34%；利用3億美元日本政府貸款，約占總投資的27.11%；建設(shè)銀行商業(yè)貸款約7億元，約占總投資的7.62%。

我國民航機(jī)場的屬地化管理和企業(yè)化經(jīng)營問題：

“八五”以來，地方政府對機(jī)場的投資已經(jīng)超過了中央政府；機(jī)場管理的“屬地化”已勢在必行。由于目前多數(shù)機(jī)場仍由省民航管理局直接管理，國家民航管理機(jī)構(gòu)在機(jī)場體制方面承擔(dān)了行政管理和實(shí)際操作的雙重職能，既在一定程度上造成“政企不分”，也不利于發(fā)揮地方的積極作用。機(jī)場管理體制將按照“政企分開，屬地管理”原則改革。機(jī)場屬地化的問題已醞釀多時(shí)，但尚未實(shí)施。

屬地化是指機(jī)場的投資建設(shè)、經(jīng)營管理問題都由地方政府解決，民航行政部門只負(fù)責(zé)全國機(jī)場的規(guī)劃、機(jī)場等級標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)場安全標(biāo)準(zhǔn)和航空業(yè)務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定和監(jiān)督管理，并制定相應(yīng)的法規(guī)。

隨著投資主體多元化，一些機(jī)場還逐步實(shí)現(xiàn)了企業(yè)化運(yùn)營，如廈門高崎、上海虹橋和深圳黃田機(jī)場已經(jīng)上市。

民航建設(shè)基金的問題：

1993年，民航總局開始對各民航運(yùn)輸企業(yè)的營業(yè)收入征收10%的民航建設(shè)基金。到1997年，已累計(jì)用于民航基建和技改投資額81億元，其中1997年民航建設(shè)基金投資額為26.64億元，占民航基建和技術(shù)改造投資總額的30.8%。

民航建設(shè)基金的征收和使用，固然有效地?cái)U(kuò)大了機(jī)場設(shè)施投資的資金來源，但弊端也很多。一是加大了運(yùn)輸企業(yè)的負(fù)擔(dān)和造成苦樂不均(如許多企業(yè)因虧損長期欠交，實(shí)際上是懲罰效益好和不拖欠的企業(yè))，二是助長了“投資饑渴癥”和資金使用的浪費(fèi)和腐敗現(xiàn)象。

機(jī)場建設(shè)機(jī)場建設(shè)超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超概算。由于缺乏足夠的資本金，許多機(jī)場建成之日，就是虧損之時(shí)，虧損額愈來愈大。以致業(yè)內(nèi)有人評論道：

“民航建設(shè)基金，收上去以后，誰跑的快，誰‘勾兌’的好，誰就有錢。而且還不分地方直屬”。“機(jī)場盲目建設(shè)，重復(fù)建設(shè)，候機(jī)樓貪大求洋。這些問題怎么造成的？就是投資體制。誰不想搞大？因?yàn)檫@是國家(總局)給我錢，我要的越多越好。但如果是企業(yè)，法人治理，政企分開，他絕對要算賬的。現(xiàn)在投資還是不算賬。所以避免重復(fù)建設(shè)，不改革投資體制，絕對不行。這是非常大的一個(gè)問題?！盵11]

所以，理論界有人指出：“機(jī)場建設(shè)屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，屬于公共物品，應(yīng)該由政府來投資，而不應(yīng)該強(qiáng)迫企業(yè)變相繳費(fèi)投資。即使實(shí)行‘誰投資、誰受益’的原則，企業(yè)繳費(fèi)也不應(yīng)是無償?shù)?，它必須從變相的投資(繳費(fèi)也是一種投資)中獲得產(chǎn)權(quán)和收益。因此，在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，要嚴(yán)格區(qū)分政府與企業(yè)的不同行為領(lǐng)域”。[12]

在我國各地區(qū)主要機(jī)場大規(guī)模建設(shè)基本完成、利用率還不很高情況下，改革機(jī)場投資管理體制，實(shí)行民航屬地化、取消民航基本建設(shè)基金，理順投資-受益機(jī)制，提高現(xiàn)有機(jī)場的利用率，十分必要。這也有助于減輕民航企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高民航運(yùn)輸企業(yè)的競爭力。

注釋：

[1]近一二年，航空公司的數(shù)量因企業(yè)間并購有所變動(dòng)，最新的資料的22家民航運(yùn)輸公司。

[2]四川航空公司訪談，2000年。

[3]海連成，2000年。

[4]根據(jù)民航業(yè)內(nèi)的另一項(xiàng)資料，1996年，我國民航直屬企業(yè)航線收入總水平為6.3649元/噸公里，折合0.767美元/噸公里。同年國際民航締約組織國營業(yè)收入為＄0.854美元/噸公里，我國航線平均運(yùn)價(jià)水平相當(dāng)于國際平均水平91%。(《民航管理》1998年)。本文以海連成先生提供的資料為準(zhǔn)。

[5]例如：美利堅(jiān)航空公司1998年4月紐約——洛杉磯運(yùn)價(jià)等級

[6]劉功仕，《民航管理》1998年第8期。

[7]據(jù)1998-99民航協(xié)會(huì)對國內(nèi)航班旅客調(diào)研表明：90年代以來，我國民航客運(yùn)市場幾乎完全由公款消費(fèi)構(gòu)成的局面有所改變，但(1)城市居民仍是民航運(yùn)輸?shù)南M(fèi)主體(農(nóng)民僅占0.6%)；(2)公務(wù)旅客占69%旅游者20%探親者11%；(3)公費(fèi)買票占62.64%；(4)航班時(shí)刻和承運(yùn)人是旅客選擇航班的主要原因。

[8]軒余恩，《民航管理》1998年第6期。

[9]例如據(jù)有關(guān)資料反映，新加坡石油市場(97年)航油價(jià)格一直維持在185美元/噸左右，而我國航油價(jià)格為2800元/噸，折合337美元/噸，為新加坡市場的1.82倍。

[10]訪問四川航空公司記錄，2000年。

[11]訪問四川航空公司記錄，2000年6月。

[12]胡鞍鋼，2000年。