經(jīng)濟(jì)全球化政府管理變革

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經(jīng)濟(jì)全球化已經(jīng)對世界各國的公共行政提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和全新的要求。全球化進(jìn)程中的行政改革與行政發(fā)展問題也日益為各國政府所密切關(guān)注。

一、經(jīng)濟(jì)全球化對政府職能轉(zhuǎn)變的新要求

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的推進(jìn)和新的世界性經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的啟動(dòng)，跨國公司、全球金融機(jī)構(gòu)、世界性經(jīng)濟(jì)組織等成為主要角色先后登場，各國經(jīng)濟(jì)的相互依存性日益加強(qiáng)。全球范圍內(nèi)的組織國際聯(lián)合、控制資源流向、影響經(jīng)濟(jì)生活、引導(dǎo)文化潮流、操縱信息媒體，深刻地影響著主權(quán)國家的社會(huì)生活，也對傳統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)作帶來了挑戰(zhàn)。哈貝馬斯認(rèn)為，全球化的經(jīng)濟(jì)超出民族國家的調(diào)控能力，迫使人們?nèi)ふ姨娲桨浮绨哑衩褡鍑宜袚?dān)的社會(huì)福利職能轉(zhuǎn)讓給跨國機(jī)構(gòu)。對于政府來說，全球化既是機(jī)遇，又是挑戰(zhàn)。

一方面，經(jīng)濟(jì)全球化為政府提供了更為廣闊的發(fā)展空間。主權(quán)國家間的相互依賴性既有利于用規(guī)則貿(mào)易取代強(qiáng)權(quán)貿(mào)易，從而給予發(fā)展中國家自我保護(hù)的手段，也將為國際經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供新的機(jī)會(huì)。由于在客觀上要求分工的深化與市場規(guī)模的擴(kuò)張，全球化也推動(dòng)著生產(chǎn)從國內(nèi)區(qū)域間分工向國際分工發(fā)展，推動(dòng)著銷售從國內(nèi)市場向國際市場擴(kuò)張。在追逐規(guī)模效益與分工效益的過程中，跨國公司通過投資活動(dòng)在全球范圍內(nèi)配置資源，協(xié)調(diào)其生產(chǎn)與經(jīng)營活動(dòng)的格局，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)內(nèi)貿(mào)易和公司內(nèi)貿(mào)易的高速發(fā)展。大量的國際資本流向哪個(gè)地區(qū)，就會(huì)加速哪個(gè)地區(qū)的發(fā)展。同時(shí)，全球化也為各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了平等的機(jī)會(huì)，各國都在力爭創(chuàng)造良好的環(huán)境，加速自身發(fā)展。因此，全球化無疑拓寬了政府活動(dòng)的空間和領(lǐng)域。

另一方面，全球化對我國政府管理體制提出了挑戰(zhàn)。作為發(fā)展中國家和典型的后發(fā)型國家，中國要成功地實(shí)施跨越式發(fā)展戰(zhàn)略，在全球化競爭中立穩(wěn)陣腳，關(guān)鍵是要建立一個(gè)得力的政府，求真務(wù)實(shí)、具有強(qiáng)烈責(zé)任感的政府，放眼全球、目標(biāo)遠(yuǎn)大、應(yīng)急有策、精干高效、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的政府。但現(xiàn)有政府管理體制仍舊存在以下缺陷：

第一，政策的可預(yù)見性和法規(guī)的透明度不高，依法行政的理念很難植入。從依法治國的理念載入憲法到有法必依成為行政主體的自覺行動(dòng)，中國的歷程十分漫長。另一個(gè)嚴(yán)峻的事實(shí)是：有法不依、無法可依甚至知法犯法的情況在實(shí)踐中依然大量存在；憑經(jīng)驗(yàn)辦事、按首長的指示辦事、看上級的臉色辦事、搞“暗箱行政”等情況在一些地方還屢見不鮮。內(nèi)部法規(guī)大于國家法律，造成壟斷經(jīng)濟(jì)，即“權(quán)力經(jīng)濟(jì)”，其主要表現(xiàn)為：市場準(zhǔn)入，壁壘限制；長官意志，一言九鼎；行業(yè)壟斷，為所欲為；法規(guī)體系薄弱，程序性法規(guī)匱乏。這些表現(xiàn)都與全球化不相容。

第二，政府的實(shí)際運(yùn)作方式還不夠規(guī)范。在政企關(guān)系上，我國政府還未完全從企業(yè)活動(dòng)中超脫出來，權(quán)力性干預(yù)和管制依然過多，行政審批制度改革滯后，實(shí)質(zhì)性的審批范圍過大。在市場機(jī)制的培育上，我國政府的依法管理還很不完善，對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)依然過寬，缺乏現(xiàn)代的公共服務(wù)觀念。在管理隊(duì)伍上，我們還亟待建立一支懂得并能駕馭現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)、有效進(jìn)行宏觀調(diào)控的政府人才隊(duì)伍。在管理手段上，政府對經(jīng)濟(jì)的控制能力將受到挑戰(zhàn)：跨國公司可能通過多種途徑繞過東道國政府的控制，可能根據(jù)不同國家和地區(qū)的投資環(huán)境、法律透明度的高低和勞動(dòng)力用工制度，隨時(shí)轉(zhuǎn)移生產(chǎn)和投資。這決定了中國在全球化環(huán)境中深化行政改革、建立全球化高效的服務(wù)型政府的必要性和緊迫性，要求政府從傳統(tǒng)的行政命令方式轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓笇?dǎo)方式，從剛性行政轉(zhuǎn)變?yōu)槿嵝孕姓?/p>

二、全球化背景下的政府職能轉(zhuǎn)變和政府管理變革

改革開放前，中國的公共行政理論研究處于空白狀態(tài)，實(shí)踐中也一直遵循政治行政一元論(政治與行政不分)和古典的官僚制度(韋伯的科層制理論)。結(jié)果，政府往往以政治的方式對待行政(如政策制定)，以行政的方法對待政治(如資源分配)，并由此導(dǎo)致了一些問題和一定程度上的制度性腐敗。更為重要的是，傳統(tǒng)公共行政理論認(rèn)為：政府應(yīng)該提供所有的公共產(chǎn)品，這一理念是導(dǎo)致政府?dāng)U大對經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)的重要價(jià)值原則；同時(shí)，政府是外在于市場的公共權(quán)力機(jī)制，這一觀念造成了政府與市場的脫節(jié)，使得政府運(yùn)作缺乏市場效率，市場運(yùn)作缺乏公共支持。

相比之下，新的公共行政理論是融合了公共理念與市場理念、以追求“三E”(Economy,Efficiency,andEffectiveness，即經(jīng)濟(jì)、效率和有效性)為目標(biāo)的管理改革模式。它極大地突出了市場理念和公眾的重要地位。

在強(qiáng)化市場理念方面，新理論將政府納入整個(gè)市場體系中加以通盤考慮，詳細(xì)評估政府的社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)等公共職能對市場供求的影響；認(rèn)為應(yīng)該將公共服務(wù)視為重要的市場領(lǐng)域，將政府管理看作是市場機(jī)制與公共機(jī)制的結(jié)合；討論政府在注重公平與公正的前提下提高資金運(yùn)用的市場效率，把政府服務(wù)的質(zhì)量提到前所未有的高度；崇尚和推行公共服務(wù)的社會(huì)化、社區(qū)化和社會(huì)自愿服務(wù)，強(qiáng)調(diào)在不同的服務(wù)機(jī)構(gòu)間引入競爭機(jī)制和市場檢驗(yàn)。這樣，政府就不再是單一的公共服務(wù)供給主體，其管制和審批部分的權(quán)力將大規(guī)模釋放甚至取消。而信息資源的公開程度和提高貿(mào)易政策、法規(guī)透明度的要求，使政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)變革成為必然。

在政府與公眾關(guān)系方面，新理論強(qiáng)調(diào)顧客取向、以服務(wù)對象為中心，并通過建立企業(yè)化政府來提高政府的能力與效率，使公眾獲得更多高質(zhì)量的服務(wù)。在實(shí)踐中，全球化使政府與公眾的關(guān)系開始發(fā)生變化。投資來源的“非本國化”、經(jīng)營活動(dòng)的“非本土化”、交換的“電子信息化”以及國際民間組織力量的日益“自治化”，都使公眾和公民社會(huì)在社會(huì)生活中的自治式運(yùn)作能力、承受各種風(fēng)險(xiǎn)的自主能力大大加強(qiáng)。這對政府管理提出的要求是：加強(qiáng)對社會(huì)力量的利用和公共服務(wù)的社會(huì)化，不再從管理主體的角度考慮如何管制被管理者，而是站在社會(huì)與公眾的立場上考慮政府如何為公眾服務(wù)、對部門內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革。在這種背景下，政府管理的變革要立足于國際化競爭，以建立現(xiàn)代公共管理的思維模式為理念，動(dòng)員全社會(huì)力量，建立以政府為核心的開放主體體系，從而最大限度地謀取社會(huì)公共利益。這要求政府具備：(1)全球意識(shí)，即開放的公共管理理念；(2)服務(wù)和效率意識(shí)，即提供高效、公平的服務(wù)，更多地吸引外資；(3)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任能力，正確地把握參與國際分工與競爭的主動(dòng)權(quán)；(4)應(yīng)變和整合能力，及時(shí)調(diào)整管理戰(zhàn)略，有效地整合各種因素及利益多元化引起的沖突與矛盾，保持穩(wěn)定的社會(huì)秩序而參與全球競爭。(5)現(xiàn)代化的管理手段，即推進(jìn)“電子政府”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)以信息技術(shù)為核心的高科技行政。

三、全球化背景下中國政府管理變革的取向

在全球一體化的趨勢下，如何進(jìn)一步發(fā)揮政府在完善我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，政府如何運(yùn)用市場法則來進(jìn)行公共事務(wù)管理、提高公共行政服務(wù)的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，乃是目前面臨的現(xiàn)實(shí)而又緊迫的問題。借鑒西方國家公共行政管理改革的理論與實(shí)踐，中國政府管理應(yīng)當(dāng)著眼于以下幾個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：

(一)從以權(quán)力為中心向以規(guī)則為中心的轉(zhuǎn)變

以權(quán)力為中心的運(yùn)作方式，隨意性和無序性較大、公開度低，容易導(dǎo)致暗箱操作、違法行政。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政權(quán)力是凌駕于一般公民權(quán)力之上的，行政權(quán)力支配一切。而在全球化時(shí)代，社會(huì)環(huán)境瞬息萬變，社會(huì)需求多元化，政府難以繼續(xù)試圖向社會(huì)提供壟斷性服務(wù)。政府應(yīng)該“轉(zhuǎn)向一種把政策制定(掌舵)同服務(wù)提供(劃槳)分開的體制”，“選擇把自己局限于政策和指導(dǎo)從而把‘實(shí)干’讓給他人去做”，從而有所為、有所不為。這要求政府必須嚴(yán)格依法行政，政府運(yùn)作的基本規(guī)則應(yīng)從以往運(yùn)用行政權(quán)力進(jìn)行強(qiáng)制性干預(yù)，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^制度供給引導(dǎo)服務(wù)對象按照政府規(guī)范實(shí)施行為，即由權(quán)力行政轉(zhuǎn)向規(guī)則行政。

(二)從管制行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變

在全球化的背景下，政府將不再單純地限制市場主體的活動(dòng)，而應(yīng)以多種多樣的形式參與和干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活。它在理論上也不再僅僅采取單純的管理性行政，更應(yīng)當(dāng)實(shí)施滿足社會(huì)和公眾需求的服務(wù)性行政。

在西方，各國經(jīng)過長期的實(shí)踐探索，最終選擇了服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)了由過去重管理輕服務(wù)、“以政府為中心”，到開始注重公共服務(wù)、“以滿足公眾需求為中心”的轉(zhuǎn)變。在中國，政府管理變革離不開國際公共行政發(fā)展的宏觀背景和時(shí)代的特殊性，特別是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和中國入世的特殊要求。它們預(yù)示著政府職能結(jié)構(gòu)的中心將由行政管制的職能逐步轉(zhuǎn)向公共服務(wù)的職能，意味著政府施政需要符合公眾的意志和愿望、重新設(shè)定政府與公眾的地位和關(guān)系，也表明了政府行為的公眾取向和“顧客”中心。

(三)從全能行政向有限行政轉(zhuǎn)變

全能主義政府實(shí)際上就是無限政府。并且，政府取代了社會(huì)自治，通過計(jì)劃手段操縱社會(huì)生活的一切領(lǐng)域。這不僅在理論上缺乏科學(xué)性，而且在實(shí)踐上也難以取得預(yù)期效果。從公共行政科學(xué)化的角度來說，政府職能應(yīng)該從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，從原有的“包攬一切”轉(zhuǎn)換到“做市場不能做的事情”，彌補(bǔ)市場的不足。也只有從無限政府轉(zhuǎn)向有限政府，由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，由單一的行政手段轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、法律、行政手段綜合并用，才有可能實(shí)現(xiàn)政府職能的根本轉(zhuǎn)變。

(四)從暗箱行政向透明行政轉(zhuǎn)變

全球化必然對政府行政提出遵循透明度原則的強(qiáng)制性要求。當(dāng)前，中國政府不斷加快網(wǎng)上政府建設(shè)，通過互聯(lián)網(wǎng)公布職能部門的聯(lián)系方式和辦事程序，開設(shè)了“政府公報(bào)”、“政府信息”、“政府法規(guī)”等窗口欄目。不僅如此，政府更應(yīng)當(dāng)繼續(xù)增強(qiáng)信息的公開化程度。除依法應(yīng)當(dāng)保密的事項(xiàng)外，政府應(yīng)當(dāng)公布各項(xiàng)行政法規(guī)，特別是那些影響管理相對人權(quán)利和義務(wù)的行為標(biāo)準(zhǔn)或工作程序。這些做法至少有兩個(gè)好處：其一，政府能夠及時(shí)通過各種媒體為公眾所知，廣泛聽取公眾意見；其二，確保社會(huì)組織和公眾個(gè)人的信息獲取權(quán)，使他們能夠了解與自身利益密切相關(guān)的政策信息，并參與公共決策過程、監(jiān)督政府施政。這便是所謂的由暗箱行政轉(zhuǎn)向透明行政。

除上述四個(gè)方面之外，為了有效回應(yīng)全球化的趨勢，政府應(yīng)當(dāng)適時(shí)地從依政策行政向依法行政轉(zhuǎn)變，從免責(zé)行政向責(zé)任行政轉(zhuǎn)變，從而迎合政府改革的治理行政、規(guī)則行政的理念和趨勢。