電子政務(wù)信息管理

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摘要:論述了2008年全國“兩會”推行的“大部制”改革，以及由此所帶來的我國電子政務(wù)發(fā)展的重大契機(jī)和新的要求；闡述了信息資源“整合”已成為未來世界電子政務(wù)建設(shè)的主要特點(diǎn)和亮點(diǎn)之一；提出了促進(jìn)我國電子政務(wù)信息資源整合的措施與建議。

關(guān)鍵詞：“大部制”改革電子政務(wù)信息資源整合

一、“大部制”改革

2008年全國“兩會”期間，以“大部制”為核心的政府行政管理體制改革引起全社會的廣泛關(guān)注。上屆“兩會”的機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)是精簡機(jī)構(gòu)，公務(wù)員削減50%，而本次會議的“大部制”合并重點(diǎn)在于調(diào)整功能——按照服務(wù)型政府的要求，整合現(xiàn)有部門職能，減少交叉，為政府信息的整合和政務(wù)信息公開提供了組織準(zhǔn)備。

這次“大部制”改革涉及業(yè)務(wù)重組，機(jī)構(gòu)調(diào)整和制度建立，明確了責(zé)、權(quán)、利的相對統(tǒng)一。大部建制使電子政務(wù)建設(shè)面臨重大挑戰(zhàn)，對于合并重組部門來說，不僅要求其在人事和業(yè)務(wù)方面進(jìn)行整合，還需要在數(shù)據(jù)資源和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)方面進(jìn)行整合與改造。例如，新的工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部需要解決好上述問題，而其他保留的部委也在電子政務(wù)建設(shè)中被賦予新的內(nèi)涵。一些關(guān)系到農(nóng)業(yè)、環(huán)保、安全、教育、財(cái)政、稅務(wù)、水利、國土、氣象等部門對電子政務(wù)建設(shè)的投入會有更大提高，各省、市、縣從城市到農(nóng)村電子政務(wù)發(fā)展也會更加深入，全面提速。

這一“大部制”改革所帶來的重大變化，一方面有力地推動(dòng)了信息化建設(shè)，另一方面在很大意義上也將引發(fā)電子政務(wù)建設(shè)應(yīng)用在政務(wù)公開、信息整合、應(yīng)用協(xié)同三個(gè)方面取得新進(jìn)展。在此之前，我國政府的部門設(shè)置過多，每個(gè)部門之間的職能劃分過細(xì)，導(dǎo)致出現(xiàn)部門職能交叉和重疊的問題；而解決這一問題并不是簡單意義上的“大部制”改革和整合，其根本在于實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。因此，電子政務(wù)設(shè)計(jì)的原則也需要隨其部委整合而進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，解決好電子政務(wù)如何適應(yīng)大部制需求的問題，這是我國電子政務(wù)建設(shè)和應(yīng)用發(fā)展面臨的又一重大契機(jī)。雖然漸進(jìn)的行政體制改革剛剛起步，還有很多不到位的地方，但畢竟已顯現(xiàn)出其發(fā)展方向，而電子政務(wù)在建設(shè)服務(wù)型政府中具有義不容辭的責(zé)任和重要作用。

二、電子政務(wù)信息資源整合

⒈相關(guān)概念概述

⑴電子政務(wù)及其發(fā)展階段

電子政務(wù)，又稱電子政府，是指政府機(jī)構(gòu)應(yīng)用現(xiàn)代信息和通信技術(shù)，將管理和服務(wù)通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)加以集成，在互聯(lián)網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化重組，為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。電子政務(wù)決不僅僅是一個(gè)新的概念，而是將政府管理與服務(wù)建立在現(xiàn)代信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)基礎(chǔ)之上的一種全新的政府范式，它對政府轉(zhuǎn)變職能、傳遞政令、反腐倡廉、節(jié)約開支、溝通上下、信息集散等都具有重要的意義。

電子政務(wù)是一個(gè)漸進(jìn)的發(fā)展過程。聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)部2002年的電子政務(wù)報(bào)告《BenchmarkingE-government：AGlobalPerspective》中，將電子政務(wù)的發(fā)展劃分為5個(gè)階段，由低到高分別是：起步階段、提高階段、交互階段、事務(wù)處理階段和網(wǎng)絡(luò)化階段（詳見圖1）。

概括來說，目前發(fā)達(dá)國家基本處于事務(wù)處理階段甚至是事務(wù)處理階段向網(wǎng)絡(luò)化階段過渡的進(jìn)程中，發(fā)展中國家基本處于交互階段和交互階段向事務(wù)處理階段過渡的進(jìn)程中，而少數(shù)不發(fā)達(dá)國家尚處在起步階段和提高階段。

⑵信息資源整合

信息資源是指人類社會信息活動(dòng)中積累起來的，以信息為核心的各類信息活動(dòng)要素（信息技術(shù)、設(shè)備、設(shè)施、信息生產(chǎn)者等）的集合。電子政務(wù)信息資源是指公共管理部門在履行政務(wù)活動(dòng)中所形成的以數(shù)字代碼形式傳播的各種有用信息的集合。

一般意義上的“整合”被理解為通過一定的原則、方法和規(guī)范，將分散而擁有內(nèi)在聯(lián)系的內(nèi)容，整理為一個(gè)有機(jī)整體的過程或結(jié)果。整合的結(jié)果是形成規(guī)模更大的事物的集合,此時(shí)的整體效益、效率大于單個(gè)事物單獨(dú)發(fā)揮的效益、效率，且大于單個(gè)事物簡單拼合發(fā)揮的效益、效率。整合的目的在于求得“整體效益”，此整體并非各要素各模塊的機(jī)械堆積，而是其有機(jī)統(tǒng)一集成的整體，其內(nèi)涵充分驗(yàn)證了部分之和大于整體的系統(tǒng)論觀點(diǎn)。簡而言之，整合后發(fā)揮的是整體效率，體現(xiàn)的是整體效益。

信息資源整合是指將某一范圍內(nèi)的，原本離散的、多元的、異構(gòu)的、分布的信息資源通過邏輯的或物理的方式組織為一個(gè)整體，使之有利于管理、利用和服務(wù)。換言之，即把分散的資源集中起來，把無序的資源變?yōu)橛行?，使之方便用戶查找信息，方便信息服?wù)于用戶。

⒉整合將是未來世界電子政務(wù)建設(shè)的主要特點(diǎn)和亮點(diǎn)之一

從世界電子政務(wù)建設(shè)的推進(jìn)歷程來看，目前已進(jìn)入非常關(guān)鍵的時(shí)期。自20世紀(jì)90年代美國最先倡導(dǎo)“電子政府”以來，許多國家和地區(qū)都在不斷建立健全電子政務(wù)和推進(jìn)電子政務(wù)體系建設(shè)，出臺了電子政務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃，確立了電子政務(wù)管理體制，設(shè)立了電子政務(wù)專項(xiàng)資金，搭建了電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，開通了政府門戶網(wǎng)站，規(guī)范了電子政務(wù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，頒布了電子政務(wù)立法，等等。經(jīng)過10余年的努力，雖然很多國家和地區(qū)已經(jīng)可以借助互聯(lián)網(wǎng)等渠道提供部分公共服務(wù)，但總體來說離決策者的預(yù)期和公眾的需求還有不小的差距。電子政務(wù)要想取得，既需要促進(jìn)信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，也需要深化政府內(nèi)部的改革，包括體制和文化等多方面的改革。而就目前的現(xiàn)狀來看，政府內(nèi)部的改革還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于信息技術(shù)的應(yīng)用，妨礙了電子政務(wù)建設(shè)效果的充分發(fā)揮，致使政府的管理和服務(wù)水平無法實(shí)現(xiàn)真正的提升和飛躍。因此，各國和地區(qū)政府能否充分認(rèn)識到政府改革的緊迫性并盡快確定和實(shí)施相應(yīng)的戰(zhàn)略思路，對于未來電子政務(wù)建設(shè)的走向和成效，以及能否引領(lǐng)世界電子政務(wù)發(fā)展潮流，是至關(guān)重要的。中國的大部制改革已邁出了政府改革的重要一步。

聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)部在其報(bào)告中這樣描繪電子政務(wù)的理想境界：資源實(shí)現(xiàn)無縫整合，基于信息技術(shù)的高度智能化使得政府趨于零成本運(yùn)作，為每個(gè)用戶提供個(gè)性化服務(wù)，并且對用戶需求進(jìn)行即時(shí)響應(yīng)。“無縫”系指政府職能和服務(wù)實(shí)現(xiàn)超越行政和部門界限的完全整合；整合是一種以統(tǒng)一而有效的方式跨越組織和信息系統(tǒng)從而轉(zhuǎn)移和應(yīng)用信息的能力。整合的意義在于削減成本，創(chuàng)造整體效應(yīng)。

各國和地區(qū)電子政務(wù)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)表明，信息技術(shù)只是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的一種手段，最終的成功還要取決于對政府業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)、運(yùn)作和維護(hù)的持續(xù)改進(jìn)，其中尤為重要的是，強(qiáng)調(diào)部門之間的合作，通過開發(fā)企業(yè)架構(gòu)，共享基礎(chǔ)設(shè)施、共享數(shù)據(jù)和安全標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)跨部門無縫整合。

我國前一時(shí)期的電子政務(wù)建設(shè)主要集中在前臺服務(wù)上，特別在完善門戶網(wǎng)站功能、借助多種渠道提供服務(wù)等方面比較有成效。然而，這只是真正體現(xiàn)“以公眾為中心”理念的第一步。在機(jī)構(gòu)整合、文化變革等方面的工作基本還沒有展開，后臺建設(shè)還不充分，離“無縫”的目標(biāo)還很遠(yuǎn)，直接影響到電子政務(wù)建設(shè)的整體效果，導(dǎo)致用戶滿意度不高。當(dāng)然，后臺整合難度更大、耗時(shí)更長，難免遇到來自各方各面的阻力和壓力，但是電子政務(wù)要成功，后臺整合勢在必行。

電子政務(wù)領(lǐng)先國家新加坡提出“整合的政府”，即建設(shè)能夠跨越組織界限，協(xié)同向公眾提供信息，充分理解用戶需求并智能化地向公眾提供服務(wù)的政府。在服務(wù)的前臺，公眾獲得的是綜合服務(wù)，即公眾可以通過統(tǒng)一的渠道和界面獲得公共服務(wù)；在服務(wù)的后臺，服務(wù)的提供能夠跨越部門界限，協(xié)同辦公。圖2較好地詮釋了“整合的政府”所蘊(yùn)含的電子政務(wù)建設(shè)重點(diǎn)的變化和調(diào)整。

⒊大部制改革加速我國電子政務(wù)信息資源整合

我國電子政務(wù)走的是一條“有條件的先上，在實(shí)踐中摸索前進(jìn)”的螺旋式發(fā)展道路，經(jīng)過長時(shí)間的早期建設(shè)，形成了大量模式不統(tǒng)一的電子政務(wù)系統(tǒng)。一方面，這些獨(dú)立的、異構(gòu)的、封閉的系統(tǒng)彼此之間難以實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，是一個(gè)個(gè)名副其實(shí)的“信息孤島”；另一方面，在信息資源方面，盡管積累的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)總量可觀，但由于這些數(shù)據(jù)分別由相互孤立的應(yīng)用系統(tǒng)生產(chǎn)和管理，其服務(wù)范圍局限于個(gè)別應(yīng)用或部門內(nèi)部，各個(gè)數(shù)據(jù)庫之間存在數(shù)據(jù)重疊。如此不但帶來了大量的數(shù)據(jù)重復(fù)采集，而且存在著大量的數(shù)據(jù)不兼容現(xiàn)象。因此，網(wǎng)上互聯(lián)互通的最大難題首先是組織困難。我國大部分的電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)都是在本部門、本地區(qū)內(nèi)部,按照行政機(jī)構(gòu)的組織和要求實(shí)施的。跨地域、跨部門、面向政務(wù)的應(yīng)用系統(tǒng)往往因其部門條塊分割管理上的弊端而難以組織和實(shí)現(xiàn)。

在2006年5月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《2006—2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》中，把政務(wù)信息資源的整合列為電子政務(wù)建設(shè)的首要戰(zhàn)略行動(dòng)。文件在“推行電子政務(wù)”一節(jié)中指出，“加強(qiáng)社會管理，整合資源，形成全面覆蓋、高效靈敏的社會管理信息網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)社會綜合治理能力”。政務(wù)信息資源整合將在未來若干年內(nèi)持續(xù)成為電子政務(wù)的戰(zhàn)略重點(diǎn)和建設(shè)熱點(diǎn)，其中信息資源的整合是一件從認(rèn)識、技術(shù)實(shí)現(xiàn)到操作實(shí)施都具有相當(dāng)難度的事情。如今，隨著“大部制”改革的實(shí)施，從政府部門職能這一根本問題上對機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行整合，打破部門間的信息障礙，將極大地促進(jìn)信息資源共享和利用，實(shí)現(xiàn)信息的整合。

三、整合措施與建議

“大部制”改革邁出了以科學(xué)發(fā)展創(chuàng)建服務(wù)型政府的必由之路，必將促使電子政務(wù)建設(shè)大幅提速。為了有效應(yīng)對“大部制”改革的需求，電子政務(wù)建設(shè)的關(guān)鍵是用不變的系統(tǒng)適應(yīng)外部部門的整合，讓電子政務(wù)系統(tǒng)成為一個(gè)共享的平臺——不管外部怎么整合，系統(tǒng)以不變應(yīng)萬變。其具體的整合措施與建議如下：

⒈搭建電子政務(wù)建設(shè)與服務(wù)框架

搭建靈活的、互操作的電子政務(wù)建設(shè)和服務(wù)框架，確保跨部門服務(wù)的統(tǒng)一、無縫。這里所說的建設(shè)和服務(wù)框架涉及技術(shù)、數(shù)據(jù)、系統(tǒng)、服務(wù)等諸多方面，當(dāng)前很多國家積極推進(jìn)的事務(wù)架構(gòu)（EnterpriseArchitecture，EA）建設(shè)就是一項(xiàng)很有意義、值得推廣的重要舉措，如美國、日本、加拿大、韓國、新加坡、澳大利亞等國都先后將EA理論引入電子政務(wù)建設(shè)中。

⒉建設(shè)統(tǒng)一的應(yīng)用系統(tǒng)和平臺

目前每個(gè)部門都有自己的現(xiàn)行系統(tǒng)，政府應(yīng)提供統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施、統(tǒng)一的組織架構(gòu)、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和政策，逐步實(shí)現(xiàn)整合。

⒊繼續(xù)加強(qiáng)政府網(wǎng)站資源整合力度

政府網(wǎng)站是政府與社會溝通的重要窗口，資源整合是政府網(wǎng)站提供“一站式”、“一窗式”便民服務(wù)的關(guān)鍵。要有效推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，確保各級政府通過網(wǎng)站提供良好的服務(wù)，就必須加強(qiáng)網(wǎng)站后臺信息資源、業(yè)務(wù)系統(tǒng)資源和服務(wù)資源的整合。信息化部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，注意調(diào)動(dòng)業(yè)務(wù)部門的積極性，發(fā)揮業(yè)務(wù)部門的主導(dǎo)作用，推動(dòng)部門信息資源和服務(wù)資源等整合和共享，把網(wǎng)站真正建成各級政府或部門的門戶,讓公眾真正感到獲取網(wǎng)站信息的方便、快捷、實(shí)用。同時(shí)，還要注意國外政府網(wǎng)站建設(shè)出現(xiàn)的新動(dòng)態(tài)，如英國為了更加方便公眾，近兩年來已出現(xiàn)加快各類政府網(wǎng)站整合，減少政府網(wǎng)站數(shù)量的新趨勢。對此，我們要從技術(shù)、管理和體制等不同側(cè)面，加強(qiáng)對推進(jìn)政府網(wǎng)站整合的形式、途徑和方法的總結(jié)和研究。

⒋加強(qiáng)政府的統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)

考慮到我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會的特點(diǎn)，同時(shí)借鑒國外發(fā)達(dá)國家或地區(qū)在電子政務(wù)建設(shè)上的成功經(jīng)驗(yàn)，我國的電子政務(wù)建設(shè)應(yīng)由政府統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)。

⒌制訂相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)

電子政務(wù)必須采用標(biāo)準(zhǔn)化，使其易于擴(kuò)充和整合。當(dāng)前應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)的缺失是妨礙互聯(lián)互通的重要原因之一。為了確保電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的無縫連接及電子政務(wù)的互操作性和有序性，應(yīng)在我國標(biāo)準(zhǔn)化主管部門的領(lǐng)導(dǎo)和組織下積極開展電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化研究，并盡快制定有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

⒍建立和完善相關(guān)法律和法規(guī)體系

我國電子政務(wù)的法律和法規(guī)體系要盡可能地與國際相關(guān)法律和慣例接軌；同時(shí)應(yīng)通過各種方式加強(qiáng)法制教育，提高公民的法律意識。

⒎實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作

美國信息產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)達(dá)的最重要的原因就是以市場為杠桿進(jìn)行驅(qū)動(dòng)?；ヂ?lián)網(wǎng)的產(chǎn)業(yè)化是加快我國信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高電子政務(wù)工作效率、減少政府開支的必由之路。此外，產(chǎn)業(yè)化還可提高信息技術(shù)產(chǎn)品的質(zhì)量，降低了成本。

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