政府績(jī)效化管理

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[摘要]績(jī)效化是西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府內(nèi)部管理改革的主線，也是取得較大成效的改革領(lǐng)域，它推動(dòng)了以結(jié)果為基礎(chǔ)的責(zé)任機(jī)制的探索。探討當(dāng)代西方政府內(nèi)部管理改革的動(dòng)因，它的主要內(nèi)容，以及有哪些成敗得失，可以為我國(guó)政府內(nèi)部管理改革的深入提供有益的啟示。

[關(guān)鍵詞]西方政府；內(nèi)部管理改革；績(jī)效化取向

始于20世紀(jì)70年代末、80年代初的英國(guó)、新西蘭，逐漸擴(kuò)展到其他國(guó)家的行政改革運(yùn)動(dòng)一直持續(xù)了1/4個(gè)世紀(jì)，至今方興未艾。根據(jù)哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院的依蓮。修拉。卡馬克的統(tǒng)計(jì)，世界上超過(guò)340萬(wàn)人口的國(guó)家和地區(qū)的123個(gè)國(guó)家中，99個(gè)國(guó)家開(kāi)展了行政改革運(yùn)動(dòng)，其中幾乎所有的發(fā)達(dá)國(guó)家都包括在內(nèi)。

當(dāng)代西方行政改革有兩條主線，即市場(chǎng)化與績(jī)效化。政府做什么以及如何做，體現(xiàn)的是市場(chǎng)化的主線，其背后的理論是公共選擇理論。政府內(nèi)部管理改革體現(xiàn)的是績(jī)效化的主線，新公共管理理論是其指導(dǎo)理論。與中國(guó)行政改革側(cè)重機(jī)構(gòu)調(diào)整不同，發(fā)達(dá)國(guó)家政府內(nèi)部管理改革側(cè)重管理層次，其總的改革導(dǎo)向是績(jī)效化。

一、西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府內(nèi)部管理改革的動(dòng)因

1、財(cái)政、信任和管理危機(jī)是改革的直接動(dòng)因。

20世紀(jì)70年代末，由于經(jīng)濟(jì)“滯漲”導(dǎo)致的一些帶有共性的問(wèn)題包括：政府開(kāi)支過(guò)大，造成經(jīng)濟(jì)停滯、財(cái)政危機(jī)嚴(yán)重、福利制度走入困境、政府部門(mén)工作效率低下、公眾對(duì)政府的不滿越來(lái)越強(qiáng)烈等。1979年撒切爾首相上臺(tái)時(shí)，英國(guó)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，通貨膨脹率達(dá)10%，政府的花費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值44%.20世紀(jì)70年代，美國(guó)GNP增長(zhǎng)2.9%，通貨膨脹率卻達(dá)7.4%.1965年美國(guó)聯(lián)邦政府財(cái)政赤字14億美元，1975年高達(dá)532億美元，1982年更飚升到2000億美元。因此，戰(zhàn)后美國(guó)大規(guī)模的行政改革始于1982年的里根政府。然而，冰凍三尺，非一日之寒。到1992年，其累計(jì)聯(lián)邦財(cái)政赤字已達(dá)2.9萬(wàn)億美元，所以才有克林頓政府持續(xù)8年的“重塑政府運(yùn)動(dòng)”。[1]人們以抗稅等實(shí)際行動(dòng)來(lái)表示對(duì)大政府的懷疑與否定。20世紀(jì)80年代行將結(jié)束的時(shí)候，美國(guó)《時(shí)代》周刊在其封面上提出了一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題：“政府死亡了嗎？”對(duì)政府的信任一再降到創(chuàng)記錄的最低點(diǎn)。據(jù)蓋普洛調(diào)查顯示，認(rèn)為政府不能秉公辦事的美國(guó)成年人從1958的23%上升到1980年的73%，認(rèn)為官員浪費(fèi)者從43%上升到78%.撒切爾夫人上臺(tái)時(shí)政府滿意率35%，不滿意率54%.

2、經(jīng)濟(jì)全球化的影響是改革的外部動(dòng)力。從WTO的23個(gè)協(xié)議，492頁(yè)的文本看，僅有兩項(xiàng)條款涉及企業(yè)。政府的行政行為不再僅僅受制于本國(guó)政治系統(tǒng)內(nèi)部的諸因素，受外界的影響越來(lái)越深。各國(guó)為了吸引國(guó)際商業(yè)與國(guó)際投資，必須通過(guò)政府改革來(lái)創(chuàng)造更好的投資和商業(yè)環(huán)境，為企業(yè)提高競(jìng)爭(zhēng)力提供條件。比如，提高政府行政效率，壓縮福利，減輕稅收，降低生產(chǎn)成本，放松保護(hù)性經(jīng)濟(jì)規(guī)制，使企業(yè)有競(jìng)爭(zhēng)壓力，促使其成長(zhǎng)。這一點(diǎn)日本的改革很典型。日本政府在金融、通訊、能源、農(nóng)產(chǎn)品等方面放松規(guī)制后，效果顯著，金融業(yè)逐步自立和成熟，通訊業(yè)得到了實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。

3、信息技術(shù)推動(dòng)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)變動(dòng)是改革的深層原因。隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái)，技術(shù)革新迅速，特別是信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用正在深刻地改變著人類(lèi)社會(huì)，出現(xiàn)了微型化市場(chǎng)、馬賽克社會(huì)。公眾的價(jià)值觀念多元化、需求多樣化；民眾素質(zhì)提高，民主意識(shí)、參與意識(shí)增強(qiáng)。社會(huì)公共事務(wù)極度復(fù)雜化，且變化迅速，時(shí)限性增強(qiáng)。政府必須更加靈活，更加高效，具有較強(qiáng)的應(yīng)變力、創(chuàng)造力和響應(yīng)力，更多地使公眾參與管理。但與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的科層官僚制政府彈性不足，不能及時(shí)回應(yīng)，比較僵化、遲鈍，而且使行政機(jī)構(gòu)規(guī)模和公共預(yù)算總額產(chǎn)生最大化傾向，易于導(dǎo)致高成本、低效率，顯然難以滿足這些要求，難以適應(yīng)新時(shí)代的需要。

4、企業(yè)管理創(chuàng)新的示范作用是改革的市場(chǎng)引力。80年代初，歐美銀行業(yè)和航空業(yè)的緩和管制迫使各公司為贏得顧客而展開(kāi)激烈的價(jià)格和服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)行了管理機(jī)制、管理技術(shù)和管理方法上持續(xù)的制度創(chuàng)新，提高了服務(wù)質(zhì)量，改善了組織績(jī)效，贏得了公眾和顧客的一致好評(píng)。這對(duì)公共部門(mén)產(chǎn)生了兩方面影響。根據(jù)福林和斯特里爾的看法，“第一，它提高了公眾對(duì)高水準(zhǔn)服務(wù)的認(rèn)識(shí)和期待。既然銀行能夠減少排隊(duì)等候的時(shí)間，征稅員有什么理由讓我們?cè)谀抢锬托牡群?？既然我們能夠通過(guò)電腦終端隨時(shí)買(mǎi)到機(jī)票，為什么領(lǐng)取退休金需要那么多的復(fù)雜手續(xù)和函件往來(lái)？第二，它向公眾表明，提供服務(wù)可以有更佳的方法，沒(méi)有必要依賴(lài)官僚們根據(jù)他們自己的意愿和便利行事。”[2]因此，私營(yíng)企業(yè)的革新精神及改革成果無(wú)疑對(duì)政府等公共部門(mén)構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)而又巨大的改革壓力。

5、理論上的支持和推動(dòng)是改革的指導(dǎo)力量。新公共管理理論認(rèn)為，政府以稅收為來(lái)源，以壟斷的方式和等級(jí)制的程序規(guī)則來(lái)供給公共服務(wù)；她既沒(méi)有追求利潤(rùn)的終極目標(biāo)，又沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)造成的壓力；既缺乏評(píng)價(jià)績(jī)效高低的評(píng)價(jià)指標(biāo)，更缺乏降低成本提高效率的內(nèi)在動(dòng)力。私營(yíng)部門(mén)的管理水平比公共部門(mén)要先進(jìn)、優(yōu)越得多，最有可能符合公共利益。借用私營(yíng)部門(mén)的管理理論、管理模式、管理原則、管理方法和技術(shù)，包括錄用私營(yíng)部門(mén)的管理人員來(lái)“重塑政府”，是提高政府工作效率和管理水平的根本途徑。

二、西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府內(nèi)部管理改革的主要內(nèi)容

政府的組織設(shè)計(jì)不是以官僚組織為基礎(chǔ)，不是以特殊利益集團(tuán)的需要為基礎(chǔ)，不是以政治家控制官僚的方便為基礎(chǔ)，而必須以社會(huì)的需求、公民的導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)。這是西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府內(nèi)部管理績(jī)效化改革的理念基礎(chǔ)。為了取得納稅人關(guān)心的績(jī)效，按以下6條思路作了相應(yīng)調(diào)整。

1、決策與執(zhí)行分離，設(shè)立獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)

1988年，英國(guó)政府開(kāi)始推行“改進(jìn)政府管理：下一步行動(dòng)方案”。方案的核心是決策與執(zhí)行分離，主要形式是政府核心部門(mén)制定政策，在部門(mén)內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，承擔(dān)具體政策執(zhí)行和服務(wù)提供職能。執(zhí)行局的首席執(zhí)行官只對(duì)政府首腦或部長(zhǎng)負(fù)責(zé)，在機(jī)構(gòu)編制、人員錄用標(biāo)準(zhǔn)和程序、工資級(jí)別和待遇、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)管理等方面，擁有充分的自主權(quán)，并對(duì)后果負(fù)有較大責(zé)任。首席執(zhí)行官實(shí)行經(jīng)理負(fù)責(zé)制，級(jí)別通常為副次官，3級(jí)公務(wù)員，競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生，四年一任。2002年英國(guó)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)為127個(gè)，占全部公務(wù)員的78%，承擔(dān)了75%的公共服務(wù)。這一改革被稱(chēng)為英國(guó)政府全面轉(zhuǎn)換管理和責(zé)任機(jī)制的重大努力，標(biāo)志著英國(guó)“公共服務(wù)改革的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)”。它減輕了部長(zhǎng)的工作負(fù)荷，使之集中精力于重大的政策問(wèn)題，主要是確立目標(biāo)并對(duì)績(jī)效進(jìn)行有效控制，只關(guān)注預(yù)算總額和最終的結(jié)果。執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)踐中所體現(xiàn)的新原則可概括如下：工作目標(biāo)從規(guī)則為本到結(jié)果為本的轉(zhuǎn)變；上下級(jí)部門(mén)從隸屬關(guān)系到契約關(guān)系的轉(zhuǎn)變；控制機(jī)制從投入、過(guò)程控制到結(jié)果控制的轉(zhuǎn)變；權(quán)力運(yùn)作從層級(jí)節(jié)制的傳統(tǒng)集權(quán)模式到分權(quán)制度化的轉(zhuǎn)變。由于英國(guó)執(zhí)行局的成功運(yùn)作，德國(guó)、法國(guó)、澳大利亞、新西蘭等13個(gè)國(guó)家紛紛效法。

2、放松政府內(nèi)部規(guī)制，推行彈性化管理

西方國(guó)家十分重視通過(guò)規(guī)范化的操作程序?qū)?quán)力進(jìn)行約束，因而管理統(tǒng)一性、標(biāo)準(zhǔn)化的程序手續(xù)方面的法律規(guī)章很多。它們包括人事、酬薪、預(yù)算、采購(gòu)等方面的規(guī)制。但由于程序越講越嚴(yán)，預(yù)前控制的內(nèi)部規(guī)制越來(lái)越多，嚴(yán)重地束縛了人們積極性的發(fā)揮，導(dǎo)致政府無(wú)效率。1993年《戈?duì)枅?bào)告》指出：一個(gè)將要溺死的人不再要求哪怕是一滴水了，然而我們卻已經(jīng)向身陷規(guī)制沼澤的官僚施加了更多的繁文縟節(jié)。例如，美國(guó)《聯(lián)邦人事法》850頁(yè)，推行此法條例1300頁(yè)，聯(lián)邦人事手冊(cè)1萬(wàn)頁(yè)。《聯(lián)邦采購(gòu)條例》1600頁(yè)，外加必遵條例2900頁(yè)。聯(lián)邦政府1/3職員的工作是為另外2/3人員制定規(guī)則。[3]

因而，近年來(lái)，放松規(guī)制，建立彈性化的管理制度，成為公務(wù)員制度改革的重要內(nèi)容。很多國(guó)家都廢除了過(guò)多、過(guò)嚴(yán)的人事管理法律規(guī)章，賦予基層組織和每個(gè)公務(wù)員更多的自主權(quán)，變惡性的監(jiān)督為良性的鞭策，以調(diào)動(dòng)他們的主觀能動(dòng)性。最為典型的是美國(guó)，1993年9月11日，克林頓簽署了12861號(hào)總統(tǒng)令，要求取消聯(lián)邦政府內(nèi)部規(guī)制1/2.取消了多達(dá)10000頁(yè)的“聯(lián)邦人事手冊(cè)”，取消統(tǒng)一申請(qǐng)表格，簡(jiǎn)化分類(lèi)體制和公務(wù)員管理的程序及手續(xù)。通過(guò)放松規(guī)制，節(jié)約投資成本40-60億，常規(guī)成本20億，公文匯報(bào)1180萬(wàn)工時(shí)，削減83%，行政簡(jiǎn)化每年為民眾與企業(yè)節(jié)省280億。[4]

3、公民憲章運(yùn)動(dòng)

質(zhì)量和顧客滿意是21世紀(jì)公共管理的主題。然而，傳統(tǒng)的公共制度是“機(jī)構(gòu)驅(qū)使的政府”，旨在便利管理人員和服務(wù)提供者而非顧客，且服務(wù)水平低劣。1993年美國(guó)戈?duì)枅?bào)告在其第二章“顧客至上”中，提出的第一個(gè)建議就是“傾聽(tīng)顧客的聲音———讓顧客做出選擇”。1993年9月11日，美國(guó)克林頓總統(tǒng)簽署了《設(shè)立顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》的第12862號(hào)行政令，要求聯(lián)邦政府部門(mén)制定顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。1992年的梅杰政府發(fā)起“公民憲章”運(yùn)動(dòng)，用憲章的形式把公共部門(mén)服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序、違諾責(zé)任等公之于眾，接受公眾的監(jiān)督，以提高服務(wù)水平和質(zhì)量。此外，大力推行“一站商店”服務(wù)，力爭(zhēng)公民在一個(gè)站點(diǎn)能辦完需辦的事情。到1996年，的全國(guó)性公民憲章達(dá)42個(gè)。英國(guó)政府把公民憲章作為“整個(gè)90年代政府政策的核心”。

公民憲章運(yùn)動(dòng)體現(xiàn)了以公民為中心，以公民滿意為目標(biāo)，依靠公民評(píng)價(jià)和公民監(jiān)督提高公共服務(wù)質(zhì)量的理念。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年全世界共有美國(guó)、比利時(shí)、法國(guó)、葡萄牙等15個(gè)國(guó)家推行了與英國(guó)公民憲章運(yùn)動(dòng)類(lèi)似的制度。1999年美國(guó)密西根大學(xué)商學(xué)院國(guó)家質(zhì)量研究中心調(diào)查表明，公民對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府部門(mén)提供的公共服務(wù)打68.6分，對(duì)私營(yíng)部門(mén)提供的商業(yè)服務(wù)打71.9分，大大提高了公民對(duì)政府提供公共服務(wù)的滿意度。[5]

4、績(jī)效管理

組織績(jī)效是當(dāng)代政府管理的核心價(jià)值。政府管理改革的績(jī)效化取向，推動(dòng)了以結(jié)果為基礎(chǔ)的責(zé)任機(jī)制的探索。1993年美國(guó)頒布《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，以國(guó)家立法形式推動(dòng)政府績(jī)效管理。1999年的布萊爾政府出臺(tái)的《政府現(xiàn)代化白皮書(shū)》提出確保公共服務(wù)提供的高效率與高質(zhì)量。2003年英國(guó)中央政府開(kāi)始實(shí)施“全面績(jī)效評(píng)估”。2004年9月在荷蘭鹿特丹召開(kāi)公共服務(wù)質(zhì)量大會(huì)，預(yù)示著歐洲已經(jīng)開(kāi)始從過(guò)分強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的效率，轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的質(zhì)量。

英國(guó)、美國(guó)、新西蘭等國(guó)開(kāi)始出現(xiàn)以績(jī)效為基礎(chǔ)的合同管理?？?jī)效合同明確管理目標(biāo)，績(jī)效評(píng)估確定獎(jiǎng)懲依據(jù)。因此，各國(guó)都在探索有效的評(píng)估機(jī)制來(lái)評(píng)估價(jià)組織的績(jī)效。英國(guó)的雷納評(píng)審、財(cái)務(wù)管理新方案和走向未來(lái)計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)以群體（小組或集體）為單位進(jìn)行評(píng)估和獎(jiǎng)懲，這樣既可以提高整體行政質(zhì)量和效率，又可增強(qiáng)團(tuán)體協(xié)作意識(shí)。新西蘭與美國(guó)一些州與地方政府探索績(jī)效預(yù)算，對(duì)某些行政行為實(shí)行投入與產(chǎn)出掛鉤的政策。傳統(tǒng)等級(jí)工資制正在被績(jī)效工資制所取代，如英國(guó)、韓國(guó)、丹麥、芬蘭、荷蘭、葡萄牙等國(guó)都建立了業(yè)績(jī)工資制和靈活的工資結(jié)構(gòu)。到90年代中期，美國(guó)有39個(gè)州實(shí)施了公共服務(wù)質(zhì)量計(jì)劃，29個(gè)州開(kāi)展了政府部門(mén)績(jī)效測(cè)評(píng)，28個(gè)州就公共服務(wù)向作為顧客的公眾征求反饋意見(jiàn)。[6]

5、淡化職業(yè)化，強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)化

政府機(jī)構(gòu)的常設(shè)性和公務(wù)員的常任制是政府僵化的主要原因之一。因此，政府內(nèi)部管理改革主張?jiān)诮M織上建立臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，在人事上搞短期的或臨時(shí)的雇（聘）傭制，任務(wù)完成后即解雇（聘）。淡化職業(yè)化，強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)化，尋求專(zhuān)業(yè)化與靈活性的統(tǒng)一。英國(guó)除核心司的部分高級(jí)官員還沿用委任外，其他公務(wù)員都實(shí)行契約聘用。美國(guó)常任制公務(wù)員由20世紀(jì)30年代的87.9%下降為目前的55.5%.1985年，美國(guó)新增臨時(shí)雇員7000人，增加22.4%，總數(shù)達(dá)到42118人。1993年臨時(shí)雇員達(dá)到15.7萬(wàn)人，占聯(lián)邦全部雇員6%.丹麥聘任制雇員占雇員總數(shù)為80%，德國(guó)為70%，比利時(shí)為10%，韓國(guó)3%.就連一貫強(qiáng)調(diào)終身制的日本，也提出要在部分人員中實(shí)行聘任制設(shè)想。[7]目前，實(shí)行聘任制已成為西方文官制度改革的重要趨勢(shì)。

6、行政管理向信息化發(fā)展

20世紀(jì)80-90年代日趨成熟的信息技術(shù)環(huán)境，既向西方政府提出了改革其政府管理模式的要求，又為其改革政府管理模式提供了物質(zhì)條件。政府信息化增強(qiáng)了政府采購(gòu)作業(yè)的透明度；通過(guò)電子支付、電子文件交流，咨詢(xún)、信息服務(wù)等方式，便于民眾獲得政府服務(wù)；通過(guò)政府網(wǎng)站，政府的目標(biāo)、計(jì)劃、意圖可以讓公眾明了和理解，還可獲得公眾的反饋信息，以改進(jìn)政府的工作，這就等于是讓民眾參與了政府的決策過(guò)程。美國(guó)政府近年來(lái)著力推行“電子政府”的政策，關(guān)閉了近2000處辦公室，減少了24萬(wàn)工作人員，聯(lián)邦政府的開(kāi)支則減少了1180億美元。

三、對(duì)我國(guó)政府內(nèi)部管理改革的啟示

我國(guó)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)代化發(fā)展階段不同，行政法治化程度不同，但都處于信息技術(shù)的時(shí)代（盡管成熟程度不同），行政管理的發(fā)展有其一般的規(guī)律，權(quán)力的運(yùn)作遵循著普遍適用的規(guī)則，官僚組織的弊病有著類(lèi)似的根源。所以，既不能生搬硬套，又不能對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家邁向行政現(xiàn)代化過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題及其對(duì)策選擇視而不見(jiàn)。

1、正確認(rèn)識(shí)當(dāng)代西方政府內(nèi)部管理績(jī)效化改革的利弊得失

多數(shù)國(guó)家行政改革后，“花費(fèi)更少，工作更好”，這一良好的社會(huì)愿望比較好地得以實(shí)現(xiàn)。但是，正如世界銀行《1997年世界發(fā)展報(bào)告———變革世界中的政府》指出，對(duì)改革得以成功的環(huán)境的理解和對(duì)改革障礙的領(lǐng)會(huì)是同樣重要的。以下兩個(gè)問(wèn)題是亟待人們思考和解決的：

（1）注入了重新評(píng)價(jià)和認(rèn)識(shí)政府的新觀念。民主的政府不僅要體現(xiàn)人民的意志，更主要的是要更好地、更經(jīng)濟(jì)地為公眾提供服務(wù)，既強(qiáng)調(diào)質(zhì)量又強(qiáng)調(diào)效率。公民不僅要求制約政治家，也要制約行政官僚。在它看來(lái)，公民不僅是作為納稅人而存在，公民也是消費(fèi)者。公民既可以憑借其納稅人的義務(wù)而享有公民的權(quán)利，又可以作為消費(fèi)者通過(guò)其選擇權(quán)來(lái)使自己和公眾的利益得以實(shí)現(xiàn)。這樣，就在公共服務(wù)領(lǐng)域賦予公眾以消費(fèi)者主權(quán)，即給予公眾以“用腳投票”的權(quán)利。當(dāng)然，也存在公民的作用和地位問(wèn)題。把公民當(dāng)作市場(chǎng)上的普通顧客來(lái)看待，強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是公民的經(jīng)濟(jì)角色、經(jīng)濟(jì)權(quán)利，不再是政治意義上的要素，因而公民個(gè)人的權(quán)利和法律地位大大降低。

（2）正確處理管理主義與政治責(zé)任感的關(guān)系。當(dāng)代西方政府組織內(nèi)部體制改革推崇管理主義理論，并給行政管理者較大的靈活性和決策權(quán)，官僚的決策作用明顯被強(qiáng)化了，而政治家的決策作用被大大降低，這對(duì)于過(guò)去把決策視為政治領(lǐng)導(dǎo)特權(quán)的傳統(tǒng)觀念是一次極大的沖擊。但在具體的運(yùn)作過(guò)程中，政府官員又不愿放棄政治控制，仍希望公務(wù)員增強(qiáng)政治責(zé)任感，保持對(duì)政策的高度響應(yīng)性和堅(jiān)決執(zhí)行。如果政治統(tǒng)治者抱著既想“吃蛋糕”又不想承受打破“雞蛋”的痛苦，必定會(huì)很快在改革的道路上陷入兩難選擇的境地。

放松規(guī)制，建立彈性化的管理制度，成為改革的重要內(nèi)容。但是，人們也不無(wú)擔(dān)憂地認(rèn)為如果沒(méi)有公務(wù)員的覺(jué)悟和高尚的道德信念作基礎(chǔ)，一些公共組織和個(gè)人在沒(méi)有規(guī)制或放松規(guī)制的情況下，就有可能像一匹匹脫韁的野馬恣意而為，并給組織效能帶來(lái)嚴(yán)重危害。在中國(guó)，規(guī)制領(lǐng)域仍是容易滋生腐敗的領(lǐng)域，所以在削減規(guī)制和簡(jiǎn)化程序的同時(shí)，更要加強(qiáng)規(guī)制程序的嚴(yán)密性以及對(duì)服務(wù)提供者權(quán)力的監(jiān)督。擴(kuò)大聘任制公務(wù)員的范圍也會(huì)產(chǎn)生一些負(fù)面影響，臨時(shí)雇員可能會(huì)因?yàn)椤芭R時(shí)”而缺乏獻(xiàn)身精神，甚至?xí)适У赖聹?zhǔn)則和職業(yè)感，產(chǎn)生行政管理的短期行為。

2、積極推進(jìn)我國(guó)政府組織效能建設(shè)

（1）探索建立法定機(jī)構(gòu)。國(guó)外成立法定機(jī)構(gòu)的做法對(duì)我們的政府組織體制改革選擇有一定的借鑒意義。根據(jù)國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)，我國(guó)已有一些城市試點(diǎn)“綜合執(zhí)法”，逐步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和世界貿(mào)易組織規(guī)則相適應(yīng)的統(tǒng)一、規(guī)范、高效的行政執(zhí)法體制。在我國(guó)探索成立法定機(jī)構(gòu)是轉(zhuǎn)變政府職能的需要；是克服部門(mén)職能利益化的需要；是綜合執(zhí)法與理順執(zhí)法體制的需要；是管理性事業(yè)單位改革的一條現(xiàn)實(shí)選擇；是實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的一種現(xiàn)實(shí)選擇。決策與執(zhí)行適當(dāng)分開(kāi)，有助于政府突出功能優(yōu)勢(shì)，集中精力制定政策以及研究起草相關(guān)法律法規(guī)，從而實(shí)現(xiàn)政令的統(tǒng)一與決策的公平，有利于解決法出多門(mén)的難題提高執(zhí)行效率，有助于實(shí)現(xiàn)政府的精簡(jiǎn)、統(tǒng)一和效能，也有助于決策部門(mén)相對(duì)超脫地監(jiān)督行政執(zhí)行。

（2）既依法行政又適度規(guī)制緩和。我國(guó)目前遠(yuǎn)未達(dá)到西方國(guó)家法律、法規(guī)多如牛毛“合法不合情”的地步，還不是完備的法治社會(huì)，公民的規(guī)制意識(shí)也不強(qiáng)。因此，必須加快法治建設(shè)步伐，嚴(yán)格執(zhí)法，依法行政。但是，機(jī)械照搬法律規(guī)定和紅頭文件，僵化教條、不思進(jìn)取的消極行為和官僚主義作風(fēng)都是共同存在的。作為行政管制基本形式的審批、許可在我國(guó)不僅范圍過(guò)寬，而且審批、許可程序繁瑣、隨意性很大。從某種意義上來(lái)說(shuō)，放松政府對(duì)企業(yè)特別是非國(guó)有制企業(yè)和市場(chǎng)以及個(gè)人生活方式不適當(dāng)、不必要的事前管制，乃是我國(guó)行政改革的任務(wù)之一。

3、試行政府雇員制

西方這種淡化職業(yè)化，強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)化的公務(wù)員改革方向值得我們注意?，F(xiàn)階段我國(guó)也需要增加對(duì)公務(wù)員的彈性管理、增強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍活力、吸引專(zhuān)門(mén)人才。因此，保持行政職位和行政崗位的公共性、開(kāi)放性和流動(dòng)性，留出一定比例的高級(jí)職位實(shí)行聘用合同制，定期聘任專(zhuān)家學(xué)者或者企業(yè)經(jīng)理任職，是有現(xiàn)實(shí)意義的。政府雇員不具有行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力，不占用政府行政編制，僅服務(wù)于政府某項(xiàng)工作或某一政府工作部門(mén)。吉林省政府已于2002年6月頒布了《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》，率先在全國(guó)建立并實(shí)行政府雇員制度。長(zhǎng)沙市今年將探索試行政府雇員制。2004年6月23日深圳市政府首次面向海外招聘政府雇員！通過(guò)改革，創(chuàng)造充滿活力的用人機(jī)制，有利于提高人民對(duì)干部隊(duì)伍的滿意程度，從而提高公共管理的效率性和效能性。

4、加快推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)

推行電子政務(wù)是適應(yīng)信息化時(shí)代政府管理活動(dòng)的需要。電子政務(wù)是政府管理方式的革命，其對(duì)政府管理的影響首先表現(xiàn)為具有生產(chǎn)力性質(zhì)的政府管理工具的創(chuàng)新，政府利用現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境可以提高辦公室工作效率和生產(chǎn)力，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，降低管理成本。其次，將不斷改變政府管理結(jié)構(gòu)和方式，重塑政府業(yè)務(wù)流程。

5、強(qiáng)化政府績(jī)效管理

績(jī)效評(píng)估是一個(gè)世界性難題。它不僅涉及工作量，而且涉及產(chǎn)出結(jié)果的質(zhì)及其實(shí)際影響。目前為了避免質(zhì)的爭(zhēng)議績(jī)效評(píng)估多應(yīng)用于公務(wù)員的管理職能領(lǐng)域，而非強(qiáng)調(diào)質(zhì)的政策職能領(lǐng)域。對(duì)于我國(guó)，當(dāng)務(wù)之急是借鑒先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法，通過(guò)完善政策和立法使我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估走上制度化、規(guī)范化和經(jīng)?；牡缆?。要建立多重評(píng)估體制，形成人民監(jiān)督和上級(jí)監(jiān)督相結(jié)合的績(jī)效推動(dòng)機(jī)制，從而建立讓老百姓高興和滿意的服務(wù)型政府。

政府績(jī)效不單純是一個(gè)政績(jī)層面的概念，還包括政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會(huì)進(jìn)步、發(fā)展預(yù)期的含義在內(nèi)。十五計(jì)劃23項(xiàng)數(shù)字指標(biāo)中20項(xiàng)為社會(huì)發(fā)展指標(biāo)。要建立科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系，不能片面地將經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)等同于政績(jī)，將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等同于政府績(jī)效的評(píng)估指標(biāo)，GDP成了“一俊遮百丑”的硬指標(biāo)。另外，效能建設(shè)一定要抓長(zhǎng)效的監(jiān)管機(jī)制，用制度來(lái)管理和規(guī)范辦事程序。要普遍實(shí)施崗位責(zé)任制、服務(wù)承諾制、首問(wèn)負(fù)責(zé)制、一次性告知制度、限時(shí)辦結(jié)制等一系列的規(guī)章制度，最終形成一個(gè)依法行政、廉潔勤政、高效行政、寓管理于服務(wù)之中的效能政府。

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