公共財(cái)政體系管理

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費(fèi)改稅的推行，地方財(cái)權(quán)的擴(kuò)大，為公共財(cái)政的建立提供了基礎(chǔ)，也對(duì)公共財(cái)政的完善提出了迫切的要求。

1、公共財(cái)政是不與干部個(gè)人利益相關(guān)的財(cái)政，這樣可以保證財(cái)政來(lái)源的合法性。

所有黨的部門和政府部門、人大政協(xié)以及政法部門都是拿國(guó)家工資，使用預(yù)算規(guī)定的補(bǔ)助，除此之外，不得再有其它收入來(lái)源。為了促進(jìn)工作，可以對(duì)各單位、各部門定期由公眾進(jìn)行民主評(píng)議，結(jié)果為優(yōu)秀的，可以對(duì)整個(gè)部門的補(bǔ)助按章進(jìn)行浮動(dòng)，部門再按考核結(jié)果獎(jiǎng)罰到人。

有人擔(dān)心，收費(fèi)罰款是各部門乃至地方政府的重要收入來(lái)源，是預(yù)算外收入的大頭。收費(fèi)取消、罰款同部門的利益脫勾之后，勢(shì)必造成此類收入的大幅度減少。但我們應(yīng)該看到，其一，我國(guó)有不少的收費(fèi)，目的是養(yǎng)活這些收費(fèi)的人，對(duì)于群眾而言，這本來(lái)就是不合理負(fù)擔(dān)，應(yīng)該下決心撤銷。其二，收費(fèi)和罰款的減少，受益的是國(guó)民，必將優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境，減少干群沖突，有可能使干部由群眾討厭的人，變成群眾喜歡的人。其三，收費(fèi)和罰款收入同部門利益脫勾之后，部門為了達(dá)到管理目的，首先考慮的不再是如何多罰款、多收費(fèi)，而是如何加強(qiáng)宣傳，加強(qiáng)防范，如何減少行政阻力，提高行政效率，這就必將有效地防止重處罰、輕教育的現(xiàn)象發(fā)生。這種改變，實(shí)際上就是執(zhí)法機(jī)關(guān)以民為本的轉(zhuǎn)變。

費(fèi)改稅后，政府非稅收入只剩下國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)收入、國(guó)有資源的有償使用收入（比如礦藏、國(guó)土等）、和有準(zhǔn)入限制的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的招投標(biāo)收入，以及行政管理中的罰沒(méi)收入，這些都要成為各級(jí)地方財(cái)政的公共收入。

2、公共財(cái)政是用之于民的財(cái)政，是為公眾服務(wù)的財(cái)政。這有別于吃飯財(cái)政。

正因?yàn)槟壳皬V大的中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)兩級(jí)是吃飯財(cái)政，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入很難用到公益事業(yè)上來(lái)，所以群眾對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的認(rèn)同程度降低，稅收“取之于民，用之于民”的性質(zhì)被一些人曲解為“取之于民，用之于官”。同時(shí)，由于縣鄉(xiāng)財(cái)政的硬性缺口加大，中央出臺(tái)的對(duì)農(nóng)民的優(yōu)惠政策在落實(shí)過(guò)程中大打折扣，加重了農(nóng)民對(duì)基層政府的不信任感。因此，費(fèi)改稅后的縣鄉(xiāng)財(cái)政，要是能夠普遍讓公眾受益的財(cái)政。

隨著國(guó)家總體財(cái)政收入的增長(zhǎng)，工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的反哺，財(cái)政對(duì)農(nóng)村的投入就成了十分合理和現(xiàn)實(shí)的事情。農(nóng)村的水利、道路（包括田間的機(jī)耕路）建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施的改善，就不能再象現(xiàn)階段，辦幾個(gè)好看的點(diǎn)了事，而是要建立具有普遍適應(yīng)性的財(cái)政投入機(jī)制。而全國(guó)各地的情況千差萬(wàn)別，中央不可能有一個(gè)萬(wàn)全之策來(lái)滿足各地的投資需求。最佳的辦法就是地方政府的主要財(cái)力用于地方建設(shè)和公益維護(hù)。有人會(huì)講，即使給鄉(xiāng)級(jí)相當(dāng)大的財(cái)權(quán)，也無(wú)法滿足村組建設(shè)的需要。筆者認(rèn)為，對(duì)農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)，民辦公助、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方法將會(huì)是今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的一個(gè)主要方法，以鼓勵(lì)和支持村組的一事一議，提升群眾投入村組公益事業(yè)的積極性。這就需要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)成為真正用之于民的財(cái)政。

村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)是農(nóng)村公共事務(wù)，村干部補(bǔ)助應(yīng)由鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。應(yīng)該說(shuō)，村干部進(jìn)行公共事務(wù)管理，為農(nóng)民提供公共服務(wù)，這也是農(nóng)民的一種福利。隨著以工補(bǔ)農(nóng)時(shí)代的到來(lái)，農(nóng)民應(yīng)該免費(fèi)獲得這種福利。它的成本，就應(yīng)該由政府來(lái)支付。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，村級(jí)事務(wù)減少、收入減少和籌資能力下降，要徹底結(jié)束向村民攤派資金供養(yǎng)村干部的歷史。

今后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善，社區(qū)環(huán)境的改善一靠群眾的自身努力，二靠政府財(cái)政的資助，村干部將成為村級(jí)公益事業(yè)的牽頭人。要在村級(jí)干部精簡(jiǎn)的基礎(chǔ)上，讓所有的村都有人負(fù)責(zé)上傳下達(dá)，負(fù)責(zé)組織群眾和調(diào)解矛盾糾紛。由鄉(xiāng)財(cái)政給村干部提供一定的補(bǔ)貼，這實(shí)際上是給予村干部的最低補(bǔ)助保障，同時(shí)也維持村級(jí)組織的基本服務(wù)能力。作為公共財(cái)政支出事項(xiàng)，可以采取上級(jí)考核和民主評(píng)議相結(jié)合的辦法發(fā)放村干部補(bǔ)貼。

3、公共財(cái)政是法律規(guī)范下的財(cái)政。應(yīng)立法確定公職人員補(bǔ)助和機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)的公用經(jīng)費(fèi)占財(cái)政收入的比例。

法律規(guī)范是一種持續(xù)的保障，目的是防止強(qiáng)勢(shì)階層多占或獨(dú)占公共資源。費(fèi)改稅后應(yīng)由法律法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)：

費(fèi)改稅后稅收的設(shè)定及征收辦法。

中央和地方財(cái)政的分成比例和使用規(guī)則。這都是可以用統(tǒng)一公式核算出來(lái)的，

公職人員工資的地方附加占地方財(cái)政收入的比例限制和占國(guó)定基本工資的比例規(guī)定。

對(duì)公職人員收取錢財(cái)不入財(cái)政的貪污受賄行為的處罰辦法（費(fèi)改稅工資統(tǒng)發(fā)之后要從嚴(yán)治政，如貪污受賄不論數(shù)額大少，除加倍罰款并取消養(yǎng)廉金外，一律開(kāi)除公職；數(shù)額大的再依法追究刑事責(zé)任）。

干部工資的地區(qū)差別和機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)應(yīng)由地方財(cái)政在法定限額內(nèi)按預(yù)算支付。

4、公共財(cái)政是公開(kāi)財(cái)政。沒(méi)有公開(kāi)監(jiān)督就沒(méi)有公共財(cái)政。實(shí)行費(fèi)改稅、干部工資國(guó)家統(tǒng)發(fā)、干部職務(wù)消費(fèi)貨幣化改革之后，財(cái)政所有收支都應(yīng)該公開(kāi)化。沒(méi)有公開(kāi)，就沒(méi)有公平。只有公開(kāi)，才能保證民主管理和監(jiān)督到位；只有公開(kāi)，才能消除暗箱操作，才能消除財(cái)政領(lǐng)域的腐?。恢挥泄_(kāi)，才能實(shí)現(xiàn)真正的公共財(cái)政。

公開(kāi)財(cái)政不僅是支出的公開(kāi)，還要求收入的公開(kāi)，行政的公開(kāi)。行政機(jī)關(guān)及其工作人員不收費(fèi)不等于就自動(dòng)的公道了。如果一個(gè)廠子應(yīng)發(fā)包五十萬(wàn)元，而干部把它用十萬(wàn)元包出去，再?gòu)闹惺杖《f(wàn)元的紅包怎么辦?這就要求要有決策的公開(kāi)、程序的公開(kāi)，結(jié)果的公開(kāi)，輿論的公開(kāi)相配套。

政務(wù)公開(kāi)保障的是人民群眾的知情權(quán)，方便的是監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，限制的是執(zhí)政者的謀私權(quán)。

政務(wù)公開(kāi)離不開(kāi)媒體的參與和法制的保障。

所有職務(wù)消費(fèi)貨幣化，由地方財(cái)政列入經(jīng)費(fèi)預(yù)算。職務(wù)

消費(fèi)貨幣化改革爭(zhēng)論很大，我認(rèn)為有幾個(gè)原則必須把握，一是改革之后財(cái)政負(fù)擔(dān)必須減輕。二是要?jiǎng)儕Z官員公款買單的權(quán)力，必要的公款消費(fèi)要在民主授權(quán)和有效監(jiān)督下進(jìn)行。三是要引進(jìn)民主法制機(jī)制，通過(guò)民主程序?qū)⒙殑?wù)消費(fèi)貨幣化改革列入財(cái)政預(yù)算，公開(kāi)監(jiān)督。

5、公共財(cái)政是民主財(cái)政，沒(méi)有嚴(yán)密的民主監(jiān)督和決策體系就不能確保公共財(cái)政的長(zhǎng)期良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

公權(quán)何以成為公權(quán)？?jī)蓚€(gè)環(huán)節(jié)必不可少：一是權(quán)力授予的公共性必須有制度保障，而不能權(quán)力系統(tǒng)同體授受；二是權(quán)力制衡的公共性必須有制度保障，而不能只有權(quán)力系統(tǒng)的同體監(jiān)督。如果這兩個(gè)環(huán)節(jié)出了問(wèn)題，權(quán)力運(yùn)作便失去其公共性，以權(quán)謀私就難以避免。這就是說(shuō)，公共財(cái)政必須要有民主決策和民主監(jiān)督相伴。

公共財(cái)政要有一個(gè)透明的鐵預(yù)算，這就必要加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)的決定權(quán)威。預(yù)算要包括機(jī)關(guān)公用辦公經(jīng)費(fèi)、職務(wù)活動(dòng)的貨幣化支出（包括首長(zhǎng)的支出限額）、財(cái)政補(bǔ)貼的事業(yè)單位補(bǔ)助支出、各項(xiàng)地方建設(shè)的支出預(yù)算、對(duì)社會(huì)公益事業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助支出等。這些預(yù)算都要由政府提出，人大審議通過(guò)，交由政府相關(guān)部門執(zhí)行。

民主決策的公共財(cái)政將會(huì)否定沒(méi)有效益的“政績(jī)工程”。一個(gè)未經(jīng)考證的故事，福建省長(zhǎng)盧展工，曾去福建一個(gè)落后地區(qū)考察農(nóng)業(yè)。地方官員興致勃勃地把盧領(lǐng)到一個(gè)投資千萬(wàn)元計(jì)的高新農(nóng)業(yè)基地。面對(duì)這樣的“盆景農(nóng)業(yè)”，盧表現(xiàn)出罕見(jiàn)的冷漠。盧對(duì)地方官說(shuō)，用鈔票堆積起來(lái)的“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，除了觀賞價(jià)值外，還看不出對(duì)三農(nóng)問(wèn)題的解決有什么實(shí)在的益處。這本來(lái)是一個(gè)很平常的事，為什么有人口口相傳？關(guān)鍵是現(xiàn)在這樣的“政績(jī)工程”太多了，而象盧展工這樣講求實(shí)際的官員太少了！但民主決策的公共財(cái)政，就不會(huì)出現(xiàn)這樣的“政績(jī)工程”，因?yàn)樵跊Q策時(shí)就無(wú)法通過(guò)。也就是說(shuō)，那時(shí)將會(huì)出現(xiàn)千千萬(wàn)萬(wàn)的盧展工！

民主決策和民主監(jiān)督的保障就是民主選舉。沒(méi)有民主選舉權(quán)，其它民主權(quán)利也會(huì)流于形式。

6、公共財(cái)政是科學(xué)財(cái)政，要全面推行財(cái)政收支的電子支付制度。實(shí)行費(fèi)改稅、干部工資國(guó)家統(tǒng)發(fā)、干部職務(wù)消費(fèi)貨幣化改革之后，財(cái)政所有收支都應(yīng)該電子化。也就是說(shuō)，機(jī)關(guān)不能有現(xiàn)金收入，也不能有現(xiàn)金支出。所有政務(wù)收入都到銀行交款，入財(cái)政帳戶，或在刷卡機(jī)上刷卡，入財(cái)政帳戶。所有支出到終端帳號(hào)，工資支出和政務(wù)活動(dòng)的包干經(jīng)費(fèi)到每個(gè)人工資帳號(hào)，除此之外，誰(shuí)也沒(méi)有公款買單的權(quán)力。政府采購(gòu)的資金，直接進(jìn)入賣方帳號(hào)。其它不確定的小項(xiàng)支出，直接在銀行劃帳，由領(lǐng)款人簽字。這種電子支付制度的好處就是可以事后對(duì)一切收支的來(lái)龍去脈查過(guò)水落石出，這就為財(cái)務(wù)公開(kāi)和消除腐敗購(gòu)筑了一個(gè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)平臺(tái)。

看我國(guó)現(xiàn)在的送禮群體，有一半以上是公款送禮，用單位的錢為個(gè)人買官的現(xiàn)象很普遍，有的單位工資發(fā)不出，但領(lǐng)導(dǎo)卻可以將大量的公款用來(lái)送禮?？梢灾v，電子支付制度的全面實(shí)行，公款送禮就將難乎其難，因?yàn)橘Y金流向?qū)⒑茈y掩蓋。如果公款送禮得到有效遏制，買官賣官的現(xiàn)象也將大為減少，腐敗將得到一定程度的遏制。

也有人會(huì)說(shuō)，各級(jí)各部門沒(méi)有機(jī)動(dòng)財(cái)權(quán)，部門領(lǐng)導(dǎo)怎么協(xié)調(diào)關(guān)系?。抗P者認(rèn)為，國(guó)家機(jī)關(guān)本來(lái)是社會(huì)上的強(qiáng)勢(shì)者，就其本身的職能而言，不存在要送禮的。而且請(qǐng)客送禮是中國(guó)的陋習(xí)，政府理應(yīng)帶頭革除。不僅不應(yīng)請(qǐng)客送禮，而且不應(yīng)接受請(qǐng)客送禮。即使非請(qǐng)不可的客，也列入了職務(wù)消費(fèi)的包干范疇，應(yīng)由請(qǐng)客者自掏腰包。當(dāng)我們的各級(jí)干部無(wú)法用公款請(qǐng)客送禮的時(shí)候，還會(huì)這么大方嗎？當(dāng)干部再不敢接受吃請(qǐng)的時(shí)候，群眾對(duì)當(dāng)官的還會(huì)有這么大的意見(jiàn)嗎？

7、費(fèi)改稅是建設(shè)公共財(cái)政的基礎(chǔ)。改革是利益的再調(diào)整，改革是傷筋動(dòng)骨的事情，必將會(huì)觸動(dòng)一些部門和一些人的利益，必定會(huì)遭到既得利益者的反對(duì)和阻撓。如果部分地方進(jìn)行公共財(cái)政改革，也必定會(huì)遇到受損部門的上級(jí)的阻撓，而導(dǎo)致改革的流產(chǎn)，這樣的事例太多了。只有全國(guó)范圍的費(fèi)改稅，把部門自收自支的權(quán)力一次性剝奪了，才有可能構(gòu)筑公共財(cái)政的基礎(chǔ)。

筆者認(rèn)為，這種由費(fèi)改稅推動(dòng)建立公共財(cái)政的改革，其決策過(guò)程決不會(huì)一帆風(fēng)順，注定會(huì)要遇到非議。試想，按我國(guó)現(xiàn)有的體制，一個(gè)處長(zhǎng)就與縣長(zhǎng)平級(jí)，甚至一個(gè)科長(zhǎng)，就掌握著數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的資金。他們的權(quán)力的體現(xiàn)，就在于行政許可權(quán)、從上至下的國(guó)家資金的分配權(quán)、以及動(dòng)用財(cái)政資金的簽單權(quán)。這種官員只有權(quán)力沒(méi)有責(zé)任，何等自在。費(fèi)改稅之后，他們經(jīng)手的許可項(xiàng)目越來(lái)越少，自有資金越來(lái)越少，公共財(cái)政建立之后，通過(guò)各級(jí)部門分配的錢越來(lái)越少，由它們自由支配的權(quán)力更少，他們能不留戀過(guò)去的歲月？能不反對(duì)這種改革？能不消極怠工？既得利益階層的反對(duì)是必然的，但是，從根本上講，國(guó)家是人民的國(guó)家，權(quán)力是人民的權(quán)力，不可能由一部分人長(zhǎng)期把持的。變是絕對(duì)的，不變是相對(duì)的，只是變的時(shí)間和方式不同罷了，只是主動(dòng)變還是被動(dòng)變罷了。