行政委托法學透析

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在當代社會，由于人們對行政的期望越來越大，國家行政管理的范圍也日益擴展，行政對社會生活的介入也愈來愈深，其管理事務也日漸繁雜。行政機關增設機構、增加人員，提高效率不僅受多種因素的制約，而且也不能完全適應社會的需要。因此，唯一節(jié)儉、有效的途徑，就是將部分行政權力委托行政機關以外的企事業(yè)單位、社會組織或者公民，通過受委托人去完成相應的國家公務?！靶姓惺切姓C關在其職權職責范圍內(nèi)依法將其行政職權或行政事項委托給有關行政機關、社會組織或者個人，受委托者以委托機關的名義實施管理行為和行使職權，并由委托機關承擔法律責任。”行政委托由于不發(fā)生職權職責、法律后果及行政主體資格的轉(zhuǎn)移，因此研究行政委托對正確認定行政主體、保障行政權依法公正合理行使、保護行政相對人的合法權益具有重要的理論意義和實踐意義。

一、行政委托的法律要件

依法治國從其本質(zhì)來說是依法行政。依法行政、實現(xiàn)行政管理法制化是現(xiàn)代民主政治條件下國家行政管理的內(nèi)在要求。行政機關必須在法律規(guī)定可以委托的情況下，才能委托。“公權力行使的委任，有時是以法律直接進行的，有時是基于法律的根據(jù)，以指定行為進行的?？偠灾晃蔚男姓c公權力的行使有關的情況下，法律的根據(jù)便成為必要?！边@里的“法律”是指廣義的法律，應該包括憲法、法律（狹義的）、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，而不應將行政機關臨時性的指示、命令包括在內(nèi)。

法律要件包括以下四方面的內(nèi)容：

1、委托必須有法定依據(jù)。行政機關必須在法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定可以委托時，才能委托。沒有法定依據(jù)的委托，叫做‘自行委托’，是不合法的，也是無效的。

2、委托行政機關必須擁有法定權限。委托機關在進行行政委托時，其委托給受委托人的公權力必須是其自身合法擁有的職權。如果行政機關把一項本身不擁有的公權力委托給受委托人行使，這顯然是濫用職權，超越權限的委托當然無效。

3、行政委托必須符合法定程序。由于行政委托的事務是具體行政行為，而“制裁是強制行為，行政機關對個人所施加的制裁肯定是對公民的財產(chǎn)、自由以及生命的侵犯?！惺顾痉毮艿哪欠N行政程序可以在使它符合‘正當法律程序’的理想這樣一種方式下加以組成。”

4、行政委托對象應當是符合法定條件的有關企事業(yè)單位、社會組織或者個人。行政委托對象合法是指受委托人如果是企事業(yè)單位或社會組織，則其必須是依法成立，具有法人資格，以及具有實施行政事務的現(xiàn)實條件等；受委托人如果是個人，則應當具有完全的權利能力和行為能力，并且具備實施行政事務的專業(yè)知識和技能。行政機關通過其內(nèi)設機構和所屬公務員實施行政管理，雖然也是一種實質(zhì)性委托，但由于其與行政機關存在正常的內(nèi)部關系，因而不包含在這里的行政委托之中。但不同性質(zhì)的行政機關之間以及由于權限約束同一行政體系內(nèi)部上下級行政機關之間，由于處理行政事務的需要，也存在大量的行政委托。

具體來說，行政委托的法律要件可以分為以下兩個方面：

（一）形式要件。所謂形式要件，是指行政委托成立所要具備的形式上和程序上的要件。美國學者諾內(nèi)特、塞爾茲尼克在《轉(zhuǎn)變中的法律與社會》一書中指出：“在解決公民之間的糾紛和評估各種有利和不利于國家的要求時，法律體系所提供的最顯著、最別具一格的產(chǎn)品就是程序公平”，他甚至認為“程序是法律的中心”。法律通過把規(guī)則程序化可以使國家及其權力行使機關的行為合法化從而有效地進行社會控制。“行政程序作為規(guī)范行政權公正合理行使的規(guī)范體系，其巨大的作用已是不爭的事實。”但至今為止，我國的行政程序法尚未出臺，因此對行政委托的程序和形式要件未做明確規(guī)定。筆者認為，行政委托應該在形式上具有書面委托書。該委托書事實上是一個授與受委托人得實施某種特定行政權的書面合同。在書面委托書中，要明確委托的對象、范圍、權限、期限及相應的要求。在程序上，應該將該委托書公之于眾。其公布的范圍，應以受委托人行使公權力的范圍確定。當行政委托的對象、范圍、權限、期限等行政委托的實質(zhì)性內(nèi)容發(fā)生變更，或者因委托期限屆滿、委托事項完成以及受委托人不履行職責、超越授權委托的范圍行使職權、利用受委托權力違法亂紀等原因而導致行政委托解除時，也應該將行政委托變更及消滅的情況及時向社會予以公布?！皼]有公布文件的效果因當事人是否實際知道文件的內(nèi)容而不同。沒有按照法律規(guī)定公布的文件，而且當事人不知道文件的內(nèi)容時，行政機關不能對當事人強制適用該文件規(guī)定的內(nèi)容。當事人不因為未遵守文件的規(guī)定而喪失任何權利，或受到任何制裁?！币呀?jīng)公布的文件，“即使當事人實際上不知道文件的內(nèi)容，不影響行政機關對文件的適用?！绷硗猓姓性O立、變更或者消滅時，委托行政機關應向其上級行政機關報告并備案，以便其上級行政機關對該行政委托行為予以審查，一旦發(fā)現(xiàn)違反法定要件的委托行為，上級行政機關可以予以撤銷。同時，委托行政機關在行政委托設立、變更或者消滅發(fā)生后規(guī)定期限內(nèi)，應將行政委托書副本交同級法院備案。

（二）實質(zhì)要件。所謂實質(zhì)要件，是指行政委托的事務本身的性質(zhì)所要求的本質(zhì)性規(guī)定。行政委托的事務從性質(zhì)上看，是具體行政行為。而具體行政行為“是指行政主體針對特定對象具體適用法律規(guī)范所作出的、只對特定對象產(chǎn)生約束力的行為?！本唧w行政行為具有設立、變更、消滅或確認特定行政法律關系的特點，因而，由受委托人行使的行政委托事務必然與特定行政相對人發(fā)生行政法律關系，并對特定行政相對人的權利和利益產(chǎn)生直接的影響。由于行政委托是通過行政機關的單方面決定，使本來不具有特定公權力的其他行政機關、企事業(yè)單位、社會組織和公民擁有行使該公權力的權限，因此不可避免地將會對行政相對人的權利和利益構成潛在的威脅。而受托人在行使公權力時，缺乏有效的組織制度和民主制度的法律約束，行政機關對其監(jiān)督控制相對來說又較弱。為了切實保障行政相對人的合法權益，一些比較重要的行政事務以及依據(jù)法律法規(guī)應該專屬于特定行政機關的公權力，不得委托其他組織或者個人行使。特別是有關限制公民人身自由和威脅財產(chǎn)安全的強制性措施，必須嚴格限制行政委托的適用。例如《中華人民共和國行政處罰法》第十六條規(guī)定：“限制人身自由的人身處罰權只能由公安機關行使?！边@就將限制人身自由的行政處罰權排除了委托給非公安機關的適用。并且，在該法中還規(guī)定行政機關可以委托行政處罰權的對象僅為“依法成立的管理公共事務的事業(yè)組織”。

二、行政委托的受委托人含義和范圍

所謂受委托人，是指依照行政法規(guī)范的規(guī)定，并經(jīng)有權行政機關委托或指定，行使一定行政管理權力的其他行政機關、企事業(yè)單位、社會組織和公民?？梢?，受委托人的行政法地位非常特殊：其一、受委托人是不具有特定行政權力的其他行政機關、企事業(yè)單位、社會組織和公民，其特定行政權力的獲得是基于有權行政機關的委托；其二、受委托人所享有的權力不是概括性權力，而是專門性的權力，其范圍由委托行政機關決定，即其只能擁有委托書中授與的特定職權，如果受委托人行使的公權力超越了委托書中的授權范圍，對于該越權行為的法律后果，只能由受委托人承擔，同時，行政機關還可以追究受委托人的行政責任；其三，受委托人具有雙重身份，受委托人在處理自身固有事務時不享有公權力，只有在處理被委托事務時才享有行政職權；其四，受委托人由于不具有行政主體地位，因此在行使公權力時，是以委托行政機關的名義做出的，其權利義務當然應歸屬于委托行政機關。當然，如果受委托人不以行政機關的名義進行活動，其行為在法律上不具備執(zhí)行公務的屬性，行政相對人有權抵制。如被委托在公共場所實施衛(wèi)生處罰的某公民，他在對破壞公共衛(wèi)生的人進行處罰時，必須出示“執(zhí)罰證”，否則被處罰人有權拒絕交納罰款。

受委托人的范圍包括以下幾種：其一、企事業(yè)單位，如企事業(yè)單位在支付工資時將納稅義務人應該交納的稅款代征后繳納給國家稅務機關，其即處于受委托人的法律地位；其二、社會組織，如村民委員會、居民委員會有權處理有關行政機關委托代辦的行政事務；其三、公民，如某位治安聯(lián)防隊員根據(jù)公安機關的委托授權可以處理某些治安行政事務；其四、不擁有特定職權的其他行政機關。如前所述，不同性質(zhì)的行政機關以及由于權限約束同一行政體系內(nèi)部上下級行政機關之間也會發(fā)生行政委托。例如，警告、五十元以下罰款屬于公安派出所的法定權限，如果行政處罰的種類超越該權限則必須獲得其上級公安機關的批準。通過上級委托，從而其可以進行超越本機關權限的行為，但該行為被認為是其上級機關的行為，其不再具有行政主體地位。在行政訴訟中，對于派出機關的越權行為的行政主體的判定，就應以該派出機關是否取得其上級機關的委托為標準。另外，在現(xiàn)實中還存在大量的臨時行政機構。對這類行政機構的性質(zhì)認定，法學界一般認為其不是行政主體，即不具有獨立的行政主體資格。筆者認為，我們可以把其視為一種特殊的行政委托。該臨時機構所為行政行為的法律效果，應歸屬于組織其成立或者其直接上級行政機關。

三、委托行政機關與受委托人的關系

在代替國家行使公權力這種意義上，委托行政機關與受委托人之間是行政組織法上的關系。但這并不意味著兩者的關系是作為行政機關相互之間的行政組織內(nèi)的關系。無論受委托人是企事業(yè)單位、社會組織還是公民個人，都是具有憲法和法律上所賦予的獨立的法律人格的。因此，即使是在該行政委托關系中，也不過是在法律規(guī)定的限度內(nèi)，服從委托行政機關的監(jiān)督指揮而已，不過在行政機關行使該監(jiān)督權時，承認其對受委托人的監(jiān)督程度更深罷了?；蛘哒f，行政機關對于企事業(yè)單位、社會組織和個人的一般性監(jiān)督僅為合法性監(jiān)督，即僅對其行為的是否合法予以監(jiān)督，要求其依法進行活動即可。然而行政機關對于受委托人在行使被委托公權力時所進行的監(jiān)督則不僅僅包括合法性監(jiān)督，而且要包括合目的性監(jiān)督，即不僅要監(jiān)督受委托人是否合法實施所授與的公權力，還要監(jiān)督公權力的行使是否合乎行政委托的既定目的，符合社會公共利益的需求。這是由行政權力的本質(zhì)決定的。“國家[按其定義]是這樣一個人格，即他的意志通過若干人的協(xié)議被看成是他們大家的意志，他可以為共同的和平和防衛(wèi)運用他們的力量和資源。”而行政權力作為國家權力的一種，必須為全體社會成員的利益服務。

從行政組織法的基本原則看，關于受委托人的組織構成，應該適用民主的控制。但是，受委托人如果是個人的情況下，不存在組織構成的問題；即使是企事業(yè)單位或社會組織，國家對該組織構成過度的介入，可能違反采用行政委托這種手段的宗旨。因此，由于受委托人是國家行政機關和國家公務員以外的人，行政機關對其監(jiān)控力度相對較弱，這樣從保護行政相對人的利益考慮，將存在極大的隱憂。行政委托一方面適應了經(jīng)濟、快捷的行政效率性要求，另一方面卻對行政相對人的利益構成潛在的威脅。正如亞里斯多德所說，法應是使事物合乎正義的一個中道的權衡，維持事物的平衡是法律的本質(zhì)所在。如何對行政委托進行規(guī)范，在效率與公平之間尋求一個合適的結合點，確為一個亟待解決的問題。為了解決這個矛盾，必須用法律來規(guī)范、制約行政權力，使行政委托在其行使的過程中具有民主性、有序性和制約性，并受到其他國家權力的制約和公民權利的監(jiān)督，從而保證行政權力不至于侵犯公民、法人、和其他組織的合法權益，以實現(xiàn)合法行政和合理行政。