自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管法律制度完善

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【內(nèi)容摘要】我國自貿(mào)區(qū)的建設在近幾年得到了很大程度的發(fā)展，然而在其金融市場的監(jiān)管領域，仍存在很多問題制約了其長遠發(fā)展，如何對我國自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管法律制度進行完善是我們亟需解決的重要課題。本文首先介紹了自貿(mào)區(qū)的含義，其次分析了我國自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管法律制度的現(xiàn)狀，包括立法現(xiàn)狀和實踐現(xiàn)狀，隨后指出我國自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管法律體系的構(gòu)建和完善已具備一定的前提條件，在最后則提出了完善自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管法律制度的具體措施，具有一定的借鑒意義。

【關鍵詞】自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管法律制度

隨著2014年廣東等自貿(mào)區(qū)相繼批準成立，我國自貿(mào)區(qū)的建設再一次受到政府與人民的關注，而其中備受矚目的便是自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融業(yè)的建設，在存在著一定的風險的情況下，如何更好地完善園區(qū)內(nèi)金融監(jiān)管法律制度，提高法律制度的踐行效果，是自貿(mào)區(qū)得以更健康發(fā)展亟需解決的問題。

一、自貿(mào)區(qū)的內(nèi)涵

自貿(mào)區(qū)的含義一般有兩種說法，其一即為FreeTradeArea，意思是不同的國家、地區(qū)在簽訂自由貿(mào)易協(xié)議之后，得以消除其相互之間各種商品的流通障礙，使得商品流通更加便捷快速；其二是指FreeTradeZone，也就是本文中對于自貿(mào)區(qū)的定義的理解，與前一種說法不同的是這種自貿(mào)區(qū)是指主權(quán)國家通過立法、授權(quán)等方式，確定一小部分的領土，在此領土范圍內(nèi)實現(xiàn)商品流通的自由化，從而使得國家的對外開放程度更高。我國目前已經(jīng)開放的自貿(mào)區(qū)主要集中在港口城市，比如上海自貿(mào)區(qū)、天津自貿(mào)區(qū)等等。

二、我國自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管法律制度的現(xiàn)狀

（一）立法現(xiàn)狀

我國在針對自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管方面，制定了很多相關的法律制度。比如針對上海自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管，在法律層面上有《國務院關于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》等，這一法律規(guī)定在宏觀層面上確定了自貿(mào)區(qū)所提供金融服務的總體目標。另外，《中國人民銀行關于金融支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設的意見》指出，賬戶之間可以在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)自由流通，提供了相當程度的便利條件，然而這種流通性是建立在經(jīng)常的項目之下，而本國貨幣同外幣之間的兌換條件仍然較高，在實際運作過程中，人民幣的兌換仍然具有一定程度的限制，因此并沒有使資金流通達到真正便捷高效地目的。在上海自貿(mào)區(qū)針對銀行業(yè)務的立法方面，同樣也有細致但欠完善的制度規(guī)定。比如《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關于中國（上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)銀行業(yè)監(jiān)管有關問題的通知》規(guī)定了銀行業(yè)可以在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)合法開展業(yè)務，但是對于具體的實施細則并沒有明確的規(guī)定。另外，《中國保險業(yè)監(jiān)督管理委員會八項措施支持上海自由貿(mào)易實驗區(qū)建設》的頒布同樣為保險業(yè)入住自貿(mào)區(qū)提供了相應地法律支持，然而也同樣缺少具體的實施細則，使得在自貿(mào)區(qū)的發(fā)展中仍存在著很多潛在的交易風險，容易引發(fā)糾紛。

（二）金融監(jiān)管實踐現(xiàn)狀

1.監(jiān)管缺乏協(xié)調(diào)性

目前，自貿(mào)區(qū)雖然有相關的法律文件支持審慎監(jiān)管的進行，但是在實際運作過程中，金融監(jiān)管并沒有真正協(xié)調(diào)各方關系和各方機構(gòu)，缺少真正有效的協(xié)調(diào)措施。一般自貿(mào)區(qū)內(nèi)部會設立單獨的監(jiān)管機構(gòu)，然而其與地方政府的職能權(quán)限并沒有進行明確的細分，導致監(jiān)管盲目，缺乏有效性。

2.細則的頒布跟不上政策

雖然自貿(mào)區(qū)在我國不少城市已經(jīng)掛牌成立，使得自貿(mào)區(qū)內(nèi)的金融企業(yè)增多不少，但是其發(fā)展卻遠遠低于預期效果。以上海自貿(mào)區(qū)為例，2015年上海自貿(mào)區(qū)的貸款余額幾乎是零增長，遠遠低于上海地區(qū)同期的銀行業(yè)的貸款余額的增長幅度。究其原因，細則的頒布跟不上政策的腳步，總是緩慢而行，使得很多政策中鼓勵的開放措施不能夠真正地實行，導致金融企業(yè)在拓展業(yè)務與創(chuàng)新發(fā)展方面很受挫。

3.投融資匯兌管制過多

通過自貿(mào)區(qū)的試行情況來看，很多來自自貿(mào)區(qū)的企業(yè)都反映，對于企業(yè)融資、資本的跨境流動管制過多，導致其融資渠道非常受限，資本流通也非常慢。究其原因，主要是由于雖然資本項目能夠在自貿(mào)區(qū)內(nèi)進行兌換，可以設置自由貿(mào)易賬戶來實現(xiàn)，但這只是資本互換與流通的第一步，并沒有具體的實施細則規(guī)定到底哪些業(yè)務可以實現(xiàn)資本的自由流通，哪些業(yè)務可以部分流通或者哪些風險等級很高的項目不能夠自由流通。

三、我國自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管法律制度完善的前提

（一）自貿(mào)區(qū)監(jiān)管法律制度完善的整體背景

我國自貿(mào)區(qū)建設和發(fā)展的總體目標即為對對外開放的基本國策進行進一步的探索和改革。自貿(mào)區(qū)的建設為我國的對外開放政策開辟了一種新的思路，金融市場的創(chuàng)新與發(fā)展，得到我國政府的重點關注和支持。它也是我國有效應對金融危機，進一步推動金融貿(mào)易的國際化、自由化的探索。我國目前在自貿(mào)區(qū)建立的相關的金融監(jiān)管法律體系主要關注的是金融個體，且其以機構(gòu)監(jiān)管為主要模式，并不能完全符合實際，不能有效防范國際的金融市場所帶來的市場風險。金融業(yè)作為我國實體經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐，是我國防范金融危機，促進經(jīng)濟更健康發(fā)展的核心產(chǎn)業(yè)。而自貿(mào)區(qū)又進一步增大了市場的開放程度，使得我國更容易受到國際的金融風險的沖擊。因此，必須進一步完善金融監(jiān)管法律體系，使其在更開放、更貼近國際的情況下有效地防范金融危機的沖擊。

（二）自貿(mào)區(qū)監(jiān)管法律制度完善的基礎

1.自貿(mào)區(qū)擁有與境內(nèi)監(jiān)管體系相區(qū)別的環(huán)境基礎

我國在劃設自貿(mào)區(qū)時，一般都將自貿(mào)區(qū)設立在了一個相對獨立而封閉的環(huán)境中，因此只有在這個特定的區(qū)域內(nèi)，才能夠有資本相對自由流通的較為開放的情況，而一旦超出自貿(mào)區(qū)的范圍，各種業(yè)務依然按原有的監(jiān)管制度進行。因此自貿(mào)區(qū)內(nèi)擁有較為便利的條件，可以將其同區(qū)外的地域相區(qū)別開來，使其擁有較為特殊的發(fā)展道路，針對此特點，我國也應該制定相區(qū)別于境內(nèi)、而同自貿(mào)區(qū)中的市場環(huán)境相適應的金融監(jiān)管法規(guī)。

2.構(gòu)建自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管法律制度有一定的立法基礎

我國在立法層面，已經(jīng)對自貿(mào)區(qū)構(gòu)建金融監(jiān)管法律制度做了一定的準備，具有一定的立法基礎。在人民銀行頒布的《通知》中就指出，自貿(mào)區(qū)的市場需擁有較為獨立的金融監(jiān)管體系，說明我國政府的相關負責人能夠清楚認識到，自貿(mào)區(qū)內(nèi)應實行的監(jiān)管制度應同區(qū)外相區(qū)別。國務院也曾授權(quán)停止一系列的規(guī)章制度在自貿(mào)區(qū)內(nèi)發(fā)揮作用，這也為自貿(mào)區(qū)構(gòu)建金融監(jiān)管法律體系打好了一定的立法基礎。

3.自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管法律制度具有一定的實踐基礎

此前，各個金融機構(gòu)都曾頒布了一系列規(guī)章制度來對自貿(mào)區(qū)的金融業(yè)務的開展進行一定的制度支持。在頒布的具體細則中，曾對自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融市場的準入條件進行了一定程度的放寬，將之前的審批制度變更為備案制。且在法律規(guī)范中，進一步明確了對自貿(mào)區(qū)金融風險監(jiān)管的原則，并強調(diào)人民銀行對金融業(yè)務宏觀層次與微觀層次的審慎相結(jié)合的理念。這些理念都相較于我國傳統(tǒng)的監(jiān)管理念具有一定的進步性，這些法律實踐也為完善我國自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管法律制度提供了一定的實踐基礎。

四、完善我國自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管法律制度的設想

（一）明確宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)及職能

由于在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，仍未真正形成一個相對獨立的金融監(jiān)管體系，其沿用的模式仍然是較為傳統(tǒng)的混業(yè)經(jīng)營模式和分類監(jiān)管模式，主要負責對其監(jiān)督、協(xié)調(diào)的為“一行三會”。其中，央行主要負責人民幣的支付、本國和外幣的利率監(jiān)管，銀監(jiān)會主要負責對銀行進行監(jiān)督管理，并核查銀行、頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照，外管局則主要對外幣業(yè)務進行監(jiān)管。由此可以看出，我國對自貿(mào)區(qū)的監(jiān)管模式，仍是傳統(tǒng)的微觀審慎監(jiān)管模式，只是對單獨的各個金融企業(yè)進行一定的監(jiān)督和管理，對于保障個體的金融企業(yè)防范風險、持續(xù)運行起到一定的作用，但是對于整個宏觀的金融行業(yè)則起到較小的作用。因此，應該針對整個金融行業(yè)而言，從整體出發(fā)，以整個金融市場的安全運行為主要目標，來使其防范整體意義上的風險，這就需要我們的監(jiān)管模式變?yōu)楹暧^審慎監(jiān)管模式。但應注意的一點是，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)實行宏觀層面上的審慎監(jiān)管，應同區(qū)外的宏觀審慎監(jiān)管相區(qū)別開來，且不能一味照搬西方發(fā)達國家在宏觀審慎監(jiān)管方面的制度與模式?？梢杂芍袊嗣胥y行作為宏觀審慎監(jiān)管的主要機構(gòu)，對整體的自貿(mào)區(qū)金融市場進行宏觀的監(jiān)督和管理，而原來擔任此任務的職能機構(gòu)的工作人員，應該從中抽調(diào)一部分，對人行從事相關監(jiān)管業(yè)務的人員提供一定的幫助和業(yè)務上的支持。另外，還可為綜合監(jiān)管機構(gòu)賦予一定程度的立法權(quán)，使其在多變的金融市場中，及時調(diào)整和制定與金融業(yè)務相關的政策、規(guī)章制度和法律，以應對不同的危機情況。

（二）完善自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管的立法體系

必須建立一個相對獨立的、區(qū)別于區(qū)外的自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管立法體系。立法中可以對跨境融資這種方式進行鼓勵，支持境外的股權(quán)投資，這種激勵措施必將為我國的金融企業(yè)開展跨境的金融活動提供非常大的支持，但同時這種資本流通的自由度也帶來了相當程度的風險，而為了有效防范、降低這種風險，也需要一個完善的立法體系予以支持，使其既能保證金融業(yè)務的開放性、資本流通的自由化，同時也能有效降低其所帶來的風險。很多西方的發(fā)達國家在擁有非常有影響力的金融市場的同時，也具備相對完善的金融監(jiān)管立法體系。但是，針對我國的現(xiàn)狀而言，雖然不能完全、徹底地對金融監(jiān)管法律制度進行變革，但是可以在原制度的基礎上進行細化，并使其能夠在自貿(mào)區(qū)內(nèi)進行試行，在實踐中進一步完善該法律體系。這種法律體系一旦成功，便可以推廣至全國的金融市場，為我國同國際的金融市場接軌提供豐富的實踐經(jīng)驗和法律基礎。

（三）加快出臺規(guī)章的實施細則

在我國自貿(mào)區(qū)的金融體系法律制度中，仍然有很多實施細則亟待明確，這就需要立法機構(gòu)和監(jiān)管機構(gòu)對金融業(yè)務具體的實施細則進行探索、研究分析和頒布實施。例如，在大量的規(guī)章制度中，應對其中提到的“有條件”、“符合條件”等具體的內(nèi)容進行明確，以推動自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融體系真正的革新。由此看出，現(xiàn)行的監(jiān)管制度制定的很多法規(guī)具有一定的模糊性，很多規(guī)定都比較籠統(tǒng)，不明晰，這就需要相關的職能部門對實施細則進行進一步的明確與細分，并加快實施細則的出臺進程。

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作者：施佳 單位：南開大學法學院