做好農(nóng)業(yè)保險

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今年的政府工作報告提出，要深化保險業(yè)改革，積極擴大農(nóng)業(yè)保險范圍，做好政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作。我們一定要按照這個要求，進(jìn)一步強化相關(guān)扶持政策措施，認(rèn)真總結(jié)各地開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點的經(jīng)驗和做法，著力建立和完善農(nóng)業(yè)保險制度，加快發(fā)展多種形式、多種渠道的農(nóng)業(yè)保險。

在經(jīng)濟社會發(fā)展新階段，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)作用日益突出。我們必須更加自覺地加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，不斷加大強農(nóng)惠農(nóng)政策力度。要引導(dǎo)要素資源合理配置，推動國民收入分配切實向“三農(nóng)”傾斜，根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求切實加大“三農(nóng)”投入力度。按照適合國情、著眼長遠(yuǎn)、逐步增加、健全機制的原則，堅持和完善農(nóng)業(yè)補貼制度，不斷強化對農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)。加快農(nóng)村金融體制改革和創(chuàng)新，加強財稅、貨幣政策的協(xié)調(diào)和支持，引導(dǎo)各類金融機構(gòu)到農(nóng)村開展業(yè)務(wù)，完善政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機制和發(fā)展模式，建立健全農(nóng)業(yè)再保險體系，逐步形成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移分擔(dān)機制。

近年來，國家在對小麥、水稻、玉米、大豆、棉花等保險給予保費補貼的基礎(chǔ)上，又推出了能繁母豬保險、油菜保險和奶牛保險等保費補貼政策，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展呈現(xiàn)出可喜局面。

當(dāng)前，我們要進(jìn)一步深刻認(rèn)識農(nóng)業(yè)保險的作用，積極擴大農(nóng)業(yè)保險范圍，做好政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作，不斷加大工作力度。

第一，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展，積極擴大農(nóng)業(yè)保險范圍。做好政策性農(nóng)業(yè)保險試點，著力減輕自然災(zāi)害對農(nóng)業(yè)所造成的損失，穩(wěn)定糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的市場供應(yīng)。我國是自然災(zāi)害較多的國家，發(fā)生災(zāi)害的頻率高、范圍廣、損失大。而且，農(nóng)業(yè)容易受到不利氣候、病蟲害等自然災(zāi)害的影響，是風(fēng)險較大的產(chǎn)業(yè)。如果缺乏規(guī)避自然災(zāi)害風(fēng)險的手段，在農(nóng)民承擔(dān)風(fēng)險能力有限的情況下，許多農(nóng)業(yè)經(jīng)營者就會擔(dān)心遭遇突發(fā)性自然災(zāi)害和相關(guān)災(zāi)害，不敢也不愿將更多的資金投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這在一定程度上不僅會影響農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)，也會影響農(nóng)民收入的增加和穩(wěn)定。因此，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，積極擴大農(nóng)業(yè)保險范圍，做好政策性農(nóng)業(yè)保險試點，就顯得十分重要。

第二，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展，創(chuàng)新財政支農(nóng)方式，提高財政支農(nóng)資金效率。在農(nóng)業(yè)保險不健全的情況下，當(dāng)發(fā)生災(zāi)情時，很難準(zhǔn)確評估災(zāi)害造成的損失，同時由于缺乏科學(xué)合理的分配機制和標(biāo)準(zhǔn)，救災(zāi)資金在使用上就會有很大的局限性。與單純的救災(zāi)相比，對農(nóng)業(yè)保險提供財政支持，可以發(fā)揮財政的杠桿效應(yīng)，調(diào)動多方力量分擔(dān)農(nóng)業(yè)風(fēng)險。同時，農(nóng)業(yè)保險引入保險公司作為第三方，按照商業(yè)原則和保險合同運作，可以有效避免財政資金被挪用，有利于促進(jìn)財政資金的合理使用。對農(nóng)業(yè)保險提供財政支持，通過保險這種市場化的手段，使臨時性的救災(zāi)補貼變?yōu)楸ｋU賠償?shù)慕?jīng)濟契約行為，定損賠付和資金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)相對有據(jù)可依，受災(zāi)程度也有技術(shù)人員專門勘定。從這個角度看，通過保險辦法解決災(zāi)后補償問題，有利于彌補財政救災(zāi)資金的不足，并在一定程度上減輕政府籌措救災(zāi)資金的負(fù)擔(dān)。

第三，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展，建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險防范機制，提高農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力。多年來，各地區(qū)各部門不斷加大支持力度，采取多種措施，盡可能地減少農(nóng)業(yè)損失和加大災(zāi)害救助，如實施緊急恢復(fù)計劃，對遭受損失的農(nóng)業(yè)用地給予緊急貸款或一定的財政補助；安排專項資金直接支持抗旱設(shè)施建設(shè)等，這些預(yù)防或救助方式在抵御農(nóng)業(yè)風(fēng)險方面發(fā)揮了積極的作用。農(nóng)業(yè)保險作為一種有償?shù)娘L(fēng)險管理手段，通過投保人繳納保費，保險人提供風(fēng)險保障這種行為，能夠進(jìn)一步提高投保人以及保險企業(yè)防范風(fēng)險的積極性。因此，將農(nóng)業(yè)保險與直接救助有效結(jié)合，逐步發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的風(fēng)險防范和分散作用，有利于健全和完善農(nóng)業(yè)的風(fēng)險管理體制。

第四，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展，加快農(nóng)村金融體制改革和創(chuàng)新，提高農(nóng)戶償還貸款的能力。農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)業(yè)信貸是農(nóng)村金融體系的重要組成部分，都是支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要措施，兩者有效結(jié)合，既可以充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險防范風(fēng)險的作用，又可降低銀行的貸款風(fēng)險，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)貸款的發(fā)放。開展農(nóng)業(yè)保險可以提高農(nóng)民抵御風(fēng)險的能力，提高農(nóng)民的償付能力，從而使農(nóng)民更容易獲得信貸支持。

此外，近年來，隨著先進(jìn)科學(xué)技術(shù)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的不斷應(yīng)用，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式發(fā)生了很大的變化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營使各地先后涌現(xiàn)出了一批優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品基地，如廣西的甘蔗生產(chǎn)區(qū)、云南的煙草區(qū)、東北及內(nèi)蒙古東部玉米產(chǎn)業(yè)帶、沿海及重點江河湖泊流域優(yōu)質(zhì)水產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶等。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)品市場化程度不斷提高，許多農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)生了強烈的需求。我們應(yīng)結(jié)合當(dāng)前農(nóng)業(yè)風(fēng)險現(xiàn)狀及現(xiàn)實的經(jīng)濟社會環(huán)境，抓住有利時機開展農(nóng)業(yè)保險，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展提供保障。

農(nóng)村人口眾多是我國的國情，只有發(fā)展好農(nóng)村經(jīng)濟，建設(shè)好農(nóng)民的家園，讓農(nóng)民過上寬裕的生活，才能保障全體人民共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，初步具備了加大力度扶持“三農(nóng)”的能力和條件。在進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展方面，也具備了相應(yīng)的有利條件。

第一，農(nóng)民收入大幅度增加，對農(nóng)業(yè)保險需求增加。近年來，各級政府采取有效措施，不斷減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入，取得了顯著的成效。一方面全部取消了農(nóng)業(yè)稅，終結(jié)了農(nóng)民種田交稅的歷史，減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。另一方面大幅度增加對農(nóng)民的各類補貼，如糧食直補、農(nóng)資綜合直補、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、測土配方施肥等專項資金，有力地促進(jìn)了農(nóng)民增收，大大提高了農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的需求。

第二，各級政府財力有了較大提高，有能力對農(nóng)業(yè)保險給予支持。農(nóng)業(yè)保險的作用能否得到發(fā)揮，與政府的支持密切相關(guān)。從國外情況看，農(nóng)業(yè)保險的快速發(fā)展期往往都是在進(jìn)入工業(yè)化中期階段，國家財力明顯增強之后。目前，我國的工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，綜合國力和財政實力有了很大提高，財政用于農(nóng)業(yè)的支出也不斷增加，為農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提供了相應(yīng)的物質(zhì)和財力基礎(chǔ)。

第三，國內(nèi)外都有可供借鑒的經(jīng)驗。農(nóng)業(yè)保險是世界上許多國家支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的普遍做法。目前，世界上已有幾十個國家和地區(qū)開展了不同形式的農(nóng)業(yè)保險，其中有些經(jīng)驗是可以借鑒的。從國內(nèi)看，我國有許多地方對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行了有益探索。近幾年，一些地方相繼開展和深化了農(nóng)業(yè)保險試點工作，對災(zāi)后迅速恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到了積極作用。如黑龍江農(nóng)墾總局開展的農(nóng)業(yè)互助保險，積累了10多年的農(nóng)業(yè)風(fēng)險和保險數(shù)據(jù)，通過多年來的探索，農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的作用有了更深的認(rèn)識，投保率不斷提高；保險公司在農(nóng)險業(yè)務(wù)的經(jīng)營上通過自營、代辦或聯(lián)辦等多種形式開展業(yè)務(wù)，也探索和積累了不少推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的有益經(jīng)驗。

第四，黨和國家高度重視農(nóng)業(yè)保險工作，提出了明確要求?！秶鴦?wù)院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》明確提出，積極穩(wěn)妥推進(jìn)試點，發(fā)展多形式、多渠道的農(nóng)業(yè)保險。同時強調(diào)，要發(fā)揮中央、地方、保險公司、龍頭企業(yè)、農(nóng)戶等各方面的積極性，發(fā)揮農(nóng)業(yè)部門在推動農(nóng)業(yè)保險立法、引導(dǎo)農(nóng)民投保、協(xié)調(diào)各方關(guān)系、促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展等方面的作用，擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，有步驟地建立多形式經(jīng)營、多渠道支持的農(nóng)業(yè)保險體系?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》提出，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，按照政府引導(dǎo)、政策支持、市場運作、農(nóng)民自愿的原則，建立完善農(nóng)業(yè)保險體系?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》提出，完善政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機制和發(fā)展模式。建立健全農(nóng)業(yè)再保險體系，逐步形成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移分擔(dān)機制。

由此可見，積極穩(wěn)妥推進(jìn)試點，發(fā)展多形式、多渠道的農(nóng)業(yè)保險，是立足當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展實際，切實增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗御自然災(zāi)害風(fēng)險能力，建立健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個重要舉措，同時也是提高農(nóng)業(yè)抗御風(fēng)險能力，保障農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的重要手段。

近年來，我們堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，不斷加大工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的力度，堅持多予少取放活，不斷完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全面發(fā)展，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施加快改善，農(nóng)民收入持續(xù)較快增長，生活水平明顯提高，發(fā)展活力不斷增強。與此同時，在穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)政策性保險試點工作，加快發(fā)展多種形式、多種渠道的農(nóng)業(yè)保險方面也取得了積極進(jìn)展。但也要看到，當(dāng)前進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展還面臨著一些需要抓緊研究和解決的問題。

比如，如何健全支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的長效機制。按照保險業(yè)的慣例，農(nóng)業(yè)保險是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)因遭受特定自然災(zāi)害、事故或疫病所造成的經(jīng)濟損失進(jìn)行補償?shù)谋ｋU活動，涵蓋的范圍包括種植業(yè)保險和養(yǎng)殖業(yè)保險兩大類，保險標(biāo)的是農(nóng)作物和牲畜及其他養(yǎng)殖物。由于農(nóng)業(yè)面臨的風(fēng)險頻繁、損失較大，造成農(nóng)業(yè)保險的賠付率和經(jīng)營成本相對較高。如果按商業(yè)化操作的要求制定保險費率，農(nóng)民買不起；如果按農(nóng)民可以接受的標(biāo)準(zhǔn)制定保險費率，保險公司則負(fù)擔(dān)較重。正是基于這種考慮，一些國家和地區(qū)根據(jù)農(nóng)業(yè)保險特點，對農(nóng)業(yè)保險給予了不同的政策支持，如有的給予稅收優(yōu)惠，有的給予保費補貼，有的給予經(jīng)營管理費用補貼，有的給予再保險支持，有的建立大災(zāi)風(fēng)險基金等。進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，就要著力研究如何健全支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的長效機制等問題。

再比如，如何看待各地區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的差異性。我國地域遼闊，自然環(huán)境復(fù)雜多樣，農(nóng)業(yè)風(fēng)險的區(qū)域性特征顯著，各地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和自然災(zāi)害發(fā)生的種類、頻率、損失程度等有很大的差異，加上缺乏農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)和信息，因此開展農(nóng)業(yè)保險要循序漸進(jìn)。從試點的開展情況看，各地在農(nóng)業(yè)保險的地域?qū)哟巍⒊斜ο?、保障程度、補貼方式、補貼水平、農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營組織模式等方面差異很大，面臨的問題和困難也各不相同。在這種情況下，如何對試點進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)和規(guī)范，如何將對農(nóng)業(yè)保險的支持同相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付和其他強農(nóng)惠農(nóng)政策相銜接，都需要給予認(rèn)真的研究和探索。

這些年，我們在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險上積累了很多經(jīng)驗，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展，應(yīng)繼續(xù)完善政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機制和發(fā)展模式，建立健全農(nóng)業(yè)再保險體系，努力形成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移分擔(dān)機制。

首先要著力完善政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機制和發(fā)展模式。開展農(nóng)業(yè)保險的近期目標(biāo)應(yīng)該以補償農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害損失為主，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)民災(zāi)后生活自救和恢復(fù)生產(chǎn)的能力。為促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險應(yīng)該由各地根據(jù)本地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際情況，優(yōu)先選擇生產(chǎn)量大，關(guān)系國計民生的基本農(nóng)作物作為重點支持的農(nóng)產(chǎn)品險種。在風(fēng)險保障范圍上，應(yīng)以發(fā)生頻率高，損失大，無法通過人為措施預(yù)防和減輕為原則。對于一般的農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)鼓勵保險公司開發(fā)農(nóng)戶所需要的保險產(chǎn)品，并宣傳和引導(dǎo)農(nóng)戶購買。

進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展，還要著力形成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移分擔(dān)機制。農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)損失的不確定性較高，一旦遇上嚴(yán)重災(zāi)害，會面臨較大損失，保險公司依靠自身的經(jīng)營無法規(guī)避這種風(fēng)險。國際上開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的國家大都通過提供再保險或者承擔(dān)超賠責(zé)任等方式，對分散農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險做出制度性安排。我國一些試點省份也已開始研究建立各級政府、保險公司共同參與的巨災(zāi)風(fēng)險應(yīng)對辦法和機制。為了有效應(yīng)對大災(zāi)風(fēng)險，應(yīng)積極借鑒各方面有益經(jīng)驗，努力形成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移分擔(dān)機制。一旦發(fā)生大災(zāi)風(fēng)險，對于超過一定損失的超賠部分，除了必要的保費補貼和大災(zāi)風(fēng)險的分擔(dān)以外，保險公司還應(yīng)該通過共保和購買再保險等商業(yè)途徑分散風(fēng)險。