戶籍制度改革方略

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戶籍管理是我國行政管理的重要組成部分。隨著市場經(jīng)濟的建立，現(xiàn)行戶籍制度的弊端愈發(fā)明顯地表現(xiàn)出來。剛性戶籍制度的軟化是大勢所趨。本文首先界定了狹義和廣義的戶籍制度，并從狹義的角度簡單回顧了建國后我國戶籍制度的演變。然后，根據(jù)定義提出兩種戶籍制度改革方略：一元制和二元制，分別從公民權益、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定等三個價值取向出發(fā)，分析兩種方略的優(yōu)勢、劣勢。最后，引進漸進決策模型，從社會穩(wěn)定的價值取向出發(fā)，具體探討了戶籍制度改革方略的選擇。

引言

現(xiàn)象一：據(jù)《南方周末》報道，1999年年初，河南、山東四位打工妹去深圳打工，被擠死在105次列車上。幸存者回憶車上的情形，“像被壓扁的帶魚”。權威專家估計，1997年，全國流動人口達到了1億。國家統(tǒng)計局1995年1%人口抽樣調(diào)查表明，我國人戶分離已達7073萬人。

現(xiàn)象二：1999年高校畢業(yè)生的留京名額嚴格控制在15%以內(nèi)。外企的進京名額異常有限，絕大多數(shù)在京外企只好招收北京生源。有人驚呼：“北京是北京市的首都”。據(jù)有關報道，到1994年上半年，全國約有17個省共300多萬人購買了城市戶口，此項收入高達250億！這還不包括那些未登記在案的以及黑箱操作的部分。

戶籍管理是我國行政管理的重要組成部分，是公安機關的一項主要職能，它直接關系到政治經(jīng)濟生活秩序和廣大人民群眾的切身利益。但是，隨著市場經(jīng)濟的建立，現(xiàn)行戶籍制度已經(jīng)不能適應中國全面發(fā)展的需要，其弊端愈發(fā)明顯地表現(xiàn)出來，出現(xiàn)了諸如本文開始列舉的種種怪現(xiàn)象。有人甚至認為，戶籍制度是計劃經(jīng)濟在社會生活里的最集中表現(xiàn)，是計劃經(jīng)濟的最后一座堡壘。無論從實踐上，還是從理論上，越來越多的人達成共識：戶籍制度已經(jīng)不是改不改的問題，而是改什么，怎么改的問題。

系統(tǒng)研究中國戶籍制度改革，是一項十分復雜的工作，牽涉行政學、經(jīng)濟學、社會學、政治學、人口學等諸多學科領域。本文試圖從多學科的角度，對戶籍制度改革方略進行綜合探討。

本文的結(jié)構(gòu)大體如下：

第一部分：界定了狹義和廣義的戶籍制度，并從狹義的角度簡單回顧了建國后我國戶籍制度的演變。

第二部分：根據(jù)定義提出兩種戶籍制度改革方略，分別從公民權益、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定等三個價值取向出發(fā)，分析兩種方略的優(yōu)勢、劣勢。

第三部分：引進漸進決策模型，從社會穩(wěn)定的價值取向出發(fā)，闡述了兩種方略的漸進模式，具體探討了戶籍制度改革方略的選擇。

一、我國戶籍制度的形成、發(fā)展與局部改革

當今中國的戶籍制度，有狹義、廣義之分。狹義的戶籍制度是指以1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》為核心的限制農(nóng)村人口流入城市的規(guī)定以及配套的具體措施。廣義的戶籍制度還要加上定量商品糧油供給制度、勞動就業(yè)制度、醫(yī)療保健制度等輔助性措施，以及在接受教育、轉(zhuǎn)業(yè)安置、通婚子女落戶等方面又衍生出的許多具體規(guī)定。它們構(gòu)成了一個利益上向城市人口傾斜、包含社會生活多個領域、措施配套、組織嚴密的體系。政府的許多部門都圍繞這一制度行使職能。

從狹義的角度分析，我國現(xiàn)行戶籍制度大體經(jīng)歷了形成（建國初―1958年）、發(fā)展（1958年―1978年）、初步改革（1978年至今）等三個階段，其間頒布的主要法規(guī)、制度簡列如下：

1951年7月，公安部頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》，這是建國以后最早的一個戶籍法規(guī)，使全國城市戶口管理制度基本得到統(tǒng)一。

1955年6月，國務院《關于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，從而統(tǒng)一了全國城鄉(xiāng)的戶口登記工作。

1958年1月，全國人大常委會通過并以國家主席令形式頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》。該條例以國家法律的形式對戶籍管理的宗旨、戶口登記的范圍、主管戶口登記的機關、戶口簿的作用、戶口申報與注銷、戶口遷移及手續(xù)、常住人口與暫住登記等方面都作了明確規(guī)定，標志著全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度的正式形成。

1964年8月，國務院批轉(zhuǎn)了《公安部關于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》，該文件比較集中的體現(xiàn)了處理戶口遷移的基本精神，即兩個“嚴加限制”：對從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴加限制；對從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴加限制。此規(guī)定堵住了農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)的大門。

1977年11月，國務院批轉(zhuǎn)《公安部關于處理戶口遷移的規(guī)定》，提出“嚴格控制市、鎮(zhèn)人口，是黨在社會主義時期的一項重要政策”。該規(guī)定進一步強調(diào)要嚴格控制農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)，第一次正式提出嚴格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。稍后，公安部在《關于認真貫徹〈國務院批轉(zhuǎn)“公安部關于處理戶口遷移的規(guī)定”的通知〉的意見》中，具體規(guī)定了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的內(nèi)部控制指標，即每年從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人數(shù)不得超過現(xiàn)有非農(nóng)業(yè)人口的1.5‰。

1984年10月，國務院《關于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，規(guī)定凡在集鎮(zhèn)務工、經(jīng)商、辦服務業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務工，準落常住戶口，口糧自理。

1985年7月，公安部頒布了《關于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，決定對流動人口實行《暫住證》、《寄住證》制度，允許暫住人口在城鎮(zhèn)居留，這些規(guī)定對《中華人民共和國戶口登記條例》中關于超過三個月以上的暫住人口要辦理遷移手續(xù)或動員其返回常住地的條款，作了實質(zhì)性的變動。

1985年9月，全國人大常委會頒布實施《中華人民共和國居民身份證條例》，規(guī)定凡16歲以上的中華人民共和國公民，均須申領居民身份證，為人口管理的現(xiàn)代化打下了基礎。

1992年8月，公安部發(fā)出通知，決定在小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)實行當?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度，以解決要求進入城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民過多與全國統(tǒng)一的計劃進城指標過少之間的矛盾。

80年代開始，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策發(fā)生變化?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”對象逐漸擴大，控制指標有所調(diào)整，控制辦法得到改變。

1986年，安徽滁州市天水縣秦欄鎮(zhèn)實行“綠卡戶籍制”。1992年，浙江溫州推行“綠卡制”。1993年，上海推行“藍印戶口制”。1995年，廣東深圳施行“藍印戶口制”。以此為代表，部分地區(qū)實行投資入戶、購房入戶或藍印戶口等政策，以吸引人才和資金。

1997年6月，國務院批轉(zhuǎn)公安部《關于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點方案》。根據(jù)此方案，已在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住、并符合一定條件的農(nóng)村人口，可以在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

1998年8月，國務院批轉(zhuǎn)公安部《關于當前戶籍管理中幾個突出問題的意見》，主要規(guī)定：實行嬰兒落戶隨父隨母志愿的政策；放寬解決夫妻分居問題的戶口政策；投靠子女的老人可以在城市落戶；在城市投資、興辦實業(yè)、購買商品房的公民及其共同居住的直系親屬，符合一定條件可以落戶。戶籍制度進一步松動。

經(jīng)過以上演變的戶籍制度，在特定的歷史條件下有其特定的內(nèi)容和具體的社會功能，但其基本的社會功能概括起來主要有四項：證明公民身份；維護社會治安；控制城鎮(zhèn)人口的機械增長；戶籍部門掌握著準確的戶口資料。但是，隨著市場經(jīng)濟在中國的逐步確立，相對戶籍制度的功能而言，戶籍制度的弊端越來越突出，主要表現(xiàn)在四個方面：等級身份效應；死水效應；怪圈效應；馬太效應（請參閱二元制改革方略弊端）。改革戶籍制度的呼聲越來越高。

二、戶籍制度改革方略

不少地區(qū)和部門以及一部分學者均提出了戶籍制度改革的具體方案，筆者認為，盡管這些改革方案林林總總，千差萬別，但從理性分類的角度看，其改革方略不外乎兩種：一元制和二元制。所謂一元制是指取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口兩種戶口類型，實行全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中華人民共和國戶口，切斷社會待遇與戶籍之間的聯(lián)系，恢復戶籍的本來面目。所謂二元制，是指保留兩類戶口，放寬戶口遷移的限制，通過設置高低不等的門檻條件（經(jīng)濟、人口素質(zhì)等）來控制農(nóng)村人口的流向、流量和流速。這樣劃分的依據(jù)，表面上是戶口種類的多少，實質(zhì)上是隱藏在不同種類戶口內(nèi)部的利益差別。從上文對戶籍制度的定義可知，一元制改革方略與廣義的戶籍制度相對應，二元制改革方略與狹義的戶籍制度相對應。因此，本文第一部分所敘述的狹義戶籍制度的局部改革，無論是自理口糧戶口，還是有效城鎮(zhèn)戶口；無論是小城鎮(zhèn)改革，還是投資落戶、購房落戶、藍印戶口，都屬于二元制改革方略的范疇。有些地區(qū)實行的藍印戶口，表面上是獨立于農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的第三類，但其利益較接近于非農(nóng)業(yè)戶口，根本還是要保留戶籍制度所引起的利益差別，因而只不過是二元制的一種變形。

在當今中國的現(xiàn)實條件下，兩種改革方略哪個更可取呢？下面，筆者從戶籍制度需要兼顧的公民權益、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定這三個價值取向逐一對兩種改革方略進行分析。

首先，從公民權益的維度來看，一元制優(yōu)于二元制。

1．遷徙自由是現(xiàn)代國家公民權利的重要內(nèi)容?！皣H人權兩公約”――《經(jīng)濟、社會和文化權利公約》和《公民權利和政治權利公約》是落實《世界人權宣言》的兩個具有法律約束力的公約。其中《公民權利和政治權利公約》第12條第1款規(guī)定“合法處在一國領土內(nèi)的每一個人在該領土內(nèi)有權享受遷徙自由和選擇住所的自由”。1997年10月，我國簽署了《經(jīng)濟、社會和文化權利國際公約》。1998年10月，我國常駐聯(lián)合國代表秦華孫代表國家簽署了《公民權利和政治權利公約》。此公約第二條規(guī)定“凡未經(jīng)現(xiàn)行立法或其他措施予以規(guī)定者，本公約每一締約國承擔按照其憲法程序和本公約的規(guī)定采取必要步驟，以采納為實施本公約所承認的權利所需的立法或其他措施”，意即締約國所承擔的條約義務不是“漸進性”的，而是“即刻性”的。但是，我國目前的憲法并沒有保障公民遷徙自由的條款。1949年第一次全國政協(xié)會議通過的《共同綱領》和1954年第一屆全國人民代表大會通過的《中華人民共和國憲法》都明確寫有公民享有遷徙自由的條款。1975年通過的《憲法》以及后來歷次修改的《憲法》取消了這一條款，這是戶籍制度在國家根本大法中的體現(xiàn)。盡管這種安排避免了戶籍制度與憲法之間的沖突，但在我國已正式簽約《公民權利和政治權利公約》的情況下，繼續(xù)維持現(xiàn)狀既有損于憲法的權威，在法理上也是一種欠缺。為了承擔公約所規(guī)定的義務，我國政府當然會有所行動。一元制實行統(tǒng)一的戶籍制度，其特點之一就是實行遷徙自由，它要由人口流動來決定戶口遷移，而不是由戶口遷移決定人口流動。相對于傳統(tǒng)的戶籍制度而言，二元制在自由遷徙方面有一定的進步，但它只能使一小部分有經(jīng)濟基礎、素質(zhì)基礎的優(yōu)勢群體獲益，對于廣大農(nóng)民這一弱勢群體來說，距離真正意義上的自由遷徙仍有漫長的路程要走。

2．社會主義社會追求人們權利與義務的平等，但是，二元制在一定程度上維持了傳統(tǒng)戶籍制度造成的事實上的不平等。主要表現(xiàn)在以下四個方面：

一是兩類戶口的劃分造成利益分配的不平等。二元戶籍制與就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、福利、社會保障、甚至部分商品的供應等一系列的待遇具有制度化的聯(lián)系。在這種利益分配的差距上，一方面，非農(nóng)業(yè)戶口明顯優(yōu)于農(nóng)業(yè)戶口。據(jù)國家計委和國家統(tǒng)計局保守估計，城鎮(zhèn)每安排一個人的就業(yè)和生活需花費3―4萬元，2億多人就需要6萬多億元。另一方面，在兩類戶口的內(nèi)部，仍有不同的等級，比如非農(nóng)業(yè)戶口內(nèi)部就有大城市戶口、中等城市戶口、小城市戶口、城鎮(zhèn)戶口等區(qū)別。不同級別的戶口享有不同的待遇，有的甚至差別很大。

二是兩類戶口在一定程度上衍生出具有不同等級的社會身份。二元戶籍制在利益分配上的城市偏向，造成了不同等級的利益金字塔，也隨之造成了不同等級的社會身份金字塔。長期以來，城里人歧視農(nóng)村人，北京人、上海人排斥外地人，都不能不說是二元戶籍制的流弊之一。

三是在金字塔的等級結(jié)構(gòu)中，戶口自下而上的垂直遷移非常困難。而戶口又具有世襲性，一定終身，世代相傳。每個人的社會身份、所受待遇從投胎開始就已基本確定，除了招工、招干、升學等幾條有限的途徑外，再無例外。這種起點的不平等，勢必引起結(jié)果的不平等。

四是投資、購房落戶等條件過于苛刻，一定程度上等同于戶口的商品化。這些附加的人口遷移的門檻條件，表面上不同于直接買賣戶口，實質(zhì)上卻沒有什么差別，反而使戶口買賣合法化、公開化。戶口具有商品價值不但有損于戶籍管理的嚴肅性，也是不合理、不公平的。這是因為：農(nóng)民已通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差的方式，交納了巨額的建城費，讓他們重交不公平；現(xiàn)有市民入城時并未交建城費，讓以后進城者交費不合理。

與二元制不同，一元制則實現(xiàn)了戶口面前人人平等。人們獲取利益的大小，不再取決于戶口的等級，而是取決于個人的努力。

其次，從經(jīng)濟發(fā)展的維度來看，一元制同樣優(yōu)于二元制。

1．一切經(jīng)濟發(fā)展的關鍵因素都是人造成的，最基本的生產(chǎn)力是人，最重要的資源是人力資源。勞動力素質(zhì)在經(jīng)濟活動中處于決定作用。而如果在戶籍改革中奉行二元制方略則非常不利于人才的培養(yǎng)和流動。

第一，從人才的培養(yǎng)上看。二元制下的人口遷移受到限制，絕大多數(shù)農(nóng)村人口被束縛在土地上，“畫地為牢”，封建社會遺留下來的愚昧、迷信、落后、保守的思想意識在封閉的農(nóng)村得以蔓延，城市文明很少能輻射到農(nóng)村，農(nóng)村人口自然增長率遠遠高于城市，農(nóng)村人口素質(zhì)無法提高。同時，在缺少競爭的城市，城市人口也易養(yǎng)成不思進取、貪圖安逸的觀念，不利于于其素質(zhì)的提高。

第二，從人才的流動來看。市場經(jīng)濟條件下，勞動力的流動是實現(xiàn)資源最優(yōu)配置的基本條件。社會學的研究證明，社會流動的速度反映了社會發(fā)展的快慢。發(fā)達國家的人口年遷移率，一般均在10%以上，美國更高達25%左右。而我國人口年遷移率只在0.5%―3%之間?？梢姡圃谶w移條件上設置的重重障礙，已經(jīng)嚴重制約了人才的有效配置，尤其對農(nóng)村的優(yōu)秀人才來說，要想脫穎而出難度是很大的。

2．經(jīng)濟發(fā)展與城市化有著密切的關系。世界銀行的報告《城鎮(zhèn)化：國際經(jīng)驗和中國的前景》中曾指出，人均收入與一個國家城鎮(zhèn)人口與總?cè)丝诘谋戎刂g有很強的正相關關系。而傳統(tǒng)的戶籍制度由于限制人口的流動，導致城市人口的發(fā)展主要依賴于人口的自然增長，較少依賴于人口的機械增長，大大減緩了我國城市化的發(fā)展。我國固然要走自己的城市化道路，不能盲目發(fā)展，但戶籍制度不解禁，必然減緩正常的發(fā)展步伐。請見下表：

人口城鎮(zhèn)化的國際比較

1950年1960年1970年1980年1990年2000年

中國美國日本印度東歐亞洲拉美11%64%50%17%39%17%42%19%70%63%18%48%22%50%17%74%71%20%56%23%57%20%74%76%23%63%27%65%26%75%77%26%68%32%71%35%78%78%29%73%38%77%

（資料來源：聯(lián)合國《世界城市化展望》1994年）

從上表可見，從國與國的橫向?qū)Ρ戎校覈擎?zhèn)化滯后的現(xiàn)象相當明顯。盡管國情有別，但城鎮(zhèn)化發(fā)展水平之低已經(jīng)達到反常規(guī)的程度。例如，1990年，我國城鎮(zhèn)人口占全國總?cè)丝诘谋壤挥?6%，不僅遠遠低于發(fā)達國家，甚至低于亞洲的平均水平。預計到2000年，這一比例將達到35%，增幅較大，但仍然低于亞洲的平均水平。在兩種改革方略中，二元制僅僅對一小部分符合一定條件的人網(wǎng)開一面，本質(zhì)上還是沒有動搖傳統(tǒng)的戶籍制度，城鎮(zhèn)化進程也不會因此而有較大的提高。由于城鎮(zhèn)化的滯后，城鎮(zhèn)的聚集效益和規(guī)模效益大量損失，從而在一定程度上影響了我國經(jīng)濟的正常發(fā)展。

3．二元制一方面阻礙了城鎮(zhèn)化的進程，另一方面也制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。這是因為：

其一，二元戶籍制的城市偏向，削弱了農(nóng)業(yè)自身積累能力和再生產(chǎn)能力。據(jù)統(tǒng)計，1959―1978年通過工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”一項就“掠奪性”地轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)積累4075億元，占同期財政收入的21.3%。改革開放以來，農(nóng)業(yè)繼續(xù)為工業(yè)輸血，1991―1997年農(nóng)村就有20873億元通過財政、金融和“剪刀差”流向城市。

其二，二元戶籍制使9億農(nóng)民依附于有限的土地上，農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營難以實現(xiàn)，集約化程度很低，農(nóng)業(yè)的邊際生產(chǎn)力低下。作為原因之一，造成了“世界40%的農(nóng)民僅僅養(yǎng)活了世界7%的非農(nóng)民”的怪現(xiàn)象。

4．二元制設置的戶口遷移條件在一定程度上加劇了地區(qū)間發(fā)展的不平衡狀態(tài)。沿海開放城市等發(fā)達地區(qū)采取這類政策，吸引了更多的人才和資金，使“孔雀越發(fā)東南飛”，而相對落后的中西部地區(qū)缺乏人才和資金的情況則將更趨嚴重，從而加劇了兩極分化，對我國經(jīng)濟的發(fā)展構(gòu)成危害。

最后，從社會穩(wěn)定的維度來看，二元制則優(yōu)于一元制。

1．二元制有利于抑制不穩(wěn)定因素的產(chǎn)生。傳統(tǒng)戶籍制的長期實行，已經(jīng)形成了一種心理定勢：兩類戶口的分離與差異是天經(jīng)地義的。一元制完全取消了利益分配的差距，既得利益群體――市民必然一時無法理解，從而產(chǎn)生不穩(wěn)定因素。而二元制則基本上不改變現(xiàn)有的利益格局，避免了社會的劇烈動蕩。2．二元制尤其有利于維護城市的穩(wěn)定。發(fā)展經(jīng)濟學的著名理論――達托羅人口流動模型（TheTodaroMigrationModel）指出，促進人口流動的基本力量，是比較利益與成本的理性經(jīng)濟考慮。預期的城鄉(xiāng)工資差異，使人們作出移入城市的決策。這種預期因素包括：工資水平與就業(yè)概率。我國戶籍制度的城市偏向，造成城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟勢差與社會勢差巨大。據(jù)統(tǒng)計，1984年以后，城市居民的收入增長速度連續(xù)十年超過農(nóng)民收入的增長速度。1984―1994年，城鎮(zhèn)居民人均生活費收入與農(nóng)村居民人均收入的比差從1.7:1擴大到2.6:1。1995年，1996年雖分別下降為2.5:1，2.3:1，但差距仍然巨大。城鄉(xiāng)之間除了貨幣差異之外，還存在各種各樣的非貨幣差異。根據(jù)達托羅人口流動模型可知，城市對農(nóng)民的吸引力是巨大的。按照一元制，不對人口流動進行有序化引導，勢必造成大量人口涌入城市，使城市中出現(xiàn)就業(yè)困難、環(huán)境污染、住房緊張、交通擁擠、公用基礎設施不足、犯罪增加等現(xiàn)象。例如，盡管80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)吸納了近1億的農(nóng)村剩余勞動力，但由于戶籍制度的長期阻礙，我國農(nóng)村仍滯留著大量的剩余勞動力，1997年底達到1.4億。而城市失業(yè)問題也愈發(fā)嚴重，1997年底城鎮(zhèn)累計下崗職工達到2000萬，占國有與城鎮(zhèn)集體職工總數(shù)的20%。在這種嚴峻的條件下，按照一元制方略放開人口流動，必然給城市帶來沉重的就業(yè)壓力。再拿犯罪來說，北京近年來，外來人口刑事犯罪的比例直線上升，1990年為22.5%，1993年則高達43.6%。當然，不可否認的是，現(xiàn)行戶籍制度使大量流動人口無法溶入到所在城市的管理體制中，使體制外生存的流動人口犯罪成本與收益具有極大的不對稱性，這是流動人口給社會秩序的穩(wěn)定帶來巨大隱患的重要原因。尤其需要指出的是，大城市與農(nóng)村之間的差距更大，引力也更大。這一點已被現(xiàn)實所證明。北京、上海的日流動人口已超過300萬，不少大城市也在100萬以上。而大城市的“過度城市化”已相當嚴重，城市病已相當突出。若不對人口流動方向加以控制，大量流動人口將集中流向大城市，城市病會愈發(fā)嚴重。

當然，二元制的穩(wěn)定作用也不是絕對的。在一定條件下二元制也存在不利于社會穩(wěn)定的因素。正如上面所分析的那樣，二元制加劇了兩極分化，兩極分化達到一定限度時，將危及社會穩(wěn)定。此外，二元制也不利于農(nóng)村的穩(wěn)定。1億多的剩余人口流向城市縱然會給城市帶來不可估量的災難，但同樣的，若使其滯留在農(nóng)村，無法安置，也會帶來難題，必將危及農(nóng)村的發(fā)展。

經(jīng)過以上分析，可以看到，在不同的價值取向上，一元制和二元制各有各的優(yōu)勢、劣勢。那么在中國當前的條件下，如何確定三種價值取向之間的權數(shù)？在難以兼顧的情況下，哪種價值取向應該放在首要位置？

三、戶籍制度改革方略選擇

筆者認為，我國戶籍制度改革方略的選擇要以社會穩(wěn)定為主導價值取向，戶籍制度改革要采用漸進的方式。下面引進漸進決策模型。

最早提出漸進決策模型的是美國經(jīng)濟學家、政治學家查爾斯?E?林德布洛姆，漸進決策模型是對理性優(yōu)化模型的批判，它把公共政策看作是對以往政策的不斷修正。它有以下一些內(nèi)涵：

1．漸進模型要求決策者必須保留對以往政策的承諾。

2．決策者不必過多的分析與評估新的備選方案，只著意于現(xiàn)存政策的修改和補充。

3．漸進決策主義著意于目標與備選方案之間的相互調(diào)適，使問題較易處理，而并不關心基礎的變革。

4．漸進主義在面對同一社會問題的不同解決方案時，只著意減少現(xiàn)行政策的缺陷，不注重目標的重新改進，也不注重手段和方案的重新選擇。

決策者采用漸進模型的原因如下：

1．決策者沒有時間、情報(intelligence)或資金去調(diào)查所有的備選方案。

2．由于新政策結(jié)果的不確定性，決策者接受了原來政策的合法化。

3．對現(xiàn)存政策已經(jīng)進行了巨大的投資（沉淀成本），如資金投入、組織結(jié)構(gòu)、心理定勢、行政實踐等。

4．政治上的權宜考慮。

5．決策者自身的特點。決策者很少尋找“最好的方案”（onebestway），當他們發(fā)現(xiàn)“有效的方案”（awaythatwillwork）時，他們就結(jié)束了尋找。

6．在缺少公認的社會目標和統(tǒng)一的價值判斷標準的時候，多元社會中的決策者不會進行針對特定目標的政策變革。

可見，漸進決策模型認為，現(xiàn)實政策的制定對既有政策具有路徑依賴。這一模型把穩(wěn)定作為追求的目標，以量變?yōu)橹?，注重修修補補，而不是動大手術。

社會穩(wěn)定是改革和發(fā)展的前提。由于種種原因的存在，出于社會穩(wěn)定的考慮，中國的改革基本上采用了漸進的方式，要“摸著石頭過河”。作為系統(tǒng)改革的一部分，特別是其中關涉面寬、影響大、敏感性強的一部分，在相同原因以及其他一些特有原因的作用之下，我國戶籍制度改革同樣需要選擇漸進的方式。戶籍制度改革直接涉及城鄉(xiāng)兩大社會體系，是較之農(nóng)村經(jīng)濟體制改革和城市改革更深層的改革，關系重大，牽一發(fā)而動全身，因此戶籍制度改革更應以社會穩(wěn)定為價值取向。中國有12億人口，相當于全球所有發(fā)達國家人口的總和，“人口大國如果靠自發(fā)調(diào)節(jié)，會出現(xiàn)嚴重的社會問題和人口問題?！眱H此一點就決定了采用漸進模式，是中國戶籍制度改革的正確選擇。

一元制與二元制的劃分只是一種理性的分類，具體的方略選擇還要具體情況具體分析。在不同的地區(qū)，在不同的階段，可以有不同的選擇。在不同的時空條件下，也可以考慮兩種方略的不同組合。正確的戶籍制度漸進模式選擇，既不是簡單、絕對的二元，也不是一元，而是你中有我，我中有你?？偟某蕽u進，局部、個別可以快一些，多數(shù)慢一些。不過，由于二元制改革方略是相對于狹義戶籍制度而言的，缺乏與整個社會大環(huán)境的溝通，因而本身具有局限性。當二元制改革方略施行到一定程度的時候，勢必需要突破其本身的局限，向一元戶口制過渡。因此，一元戶籍制是戶籍制度改革的最終目標。

二元制改革方略的主要做法是：在堅持傳統(tǒng)的二元戶籍的前提下，采取“嚴格控制大城市，適當發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的遷移政策。一方面，逐步降低人口遷移的門檻條件，促進人才的適量、合理的流動，把戶籍制度對經(jīng)濟發(fā)展的制約減到最小。另一方面，加強小城鎮(zhèn)改革，讓5萬多個小城鎮(zhèn)向農(nóng)民打開門戶，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，然后再逐步開放中等城市、大城市，呈階梯狀向前逐步推進。目前中國戶籍制度本身的各種改革，都屬于這一方略的范圍。

一元制改革方略主要做法是：首先要逐步淡化城市偏向，逐步取消城鄉(xiāng)之間利益分配的差距，先改內(nèi)容后改形式，促進城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。在此基礎上，實行居住地登記戶口的原則，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口為基礎的戶口登記制度。建立戶口簿、身份證、出生證為主要證件的戶口管理辦法。戶口簿具有證明家庭成員之間關系的法律效力。身份證是16周歲以上公民的身份證明，出生證是16周歲以下公民的身份證明。把以戶管理為重點，轉(zhuǎn)向以人管理為重點，最終實現(xiàn)開放、動態(tài)的戶籍制度。從這個意義上說，戶籍制度的改革也早已進行。定量商品糧供應制度已基本取消，雙向選擇的勞動就業(yè)制度已基本建立，醫(yī)療保健制度改革也已起步，住房制度改革剛剛開始，為一元制的推行創(chuàng)造著條件。當然，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化還需要相當長的時間。

我國地大物博、幅員遼闊，各個地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展程度不同，戶籍制度改革所面對的條件也不同。因此，強求步伐一致，搞“一刀切”，并不可取。要審時度勢，因地制宜，在國家的宏觀調(diào)控下，允許各地實行不同的改革方略。大體來說，市場經(jīng)濟比較發(fā)達、城鄉(xiāng)差距不大的地區(qū)，可以考慮試行一元制改革方略，其他地區(qū)則主要加快推行二元制改革方略。在條件成熟的時候，二元制戶籍制度逐步向一元制戶籍制度過渡，從而在全國范圍內(nèi)實行統(tǒng)一的戶籍制度。

后語

以上三個部分是筆者對戶籍制度改革方略及其選擇的部分思考。目前，世界上只有中國、朝鮮、貝寧三國對公民實行嚴格的戶籍管理，變嚴格的戶籍管理為寬松的戶籍管理是大勢所趨。中國戶籍制度改革是一項系統(tǒng)工程，關系重大，應以穩(wěn)定為前提，逐步創(chuàng)造條件，把握時機，循序漸進，從而早日實現(xiàn)兼顧公民權益、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等三種價值趨向的戶籍制度。

注釋

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參考文章

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參考書目

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