西方公共行政管理

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一、新公共治理的理論基礎(chǔ)假如說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共治理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)治理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共治理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”的假定中獲得績(jī)效治理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對(duì)政府績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行界定、測(cè)量和評(píng)估的依據(jù)等等。其次，新公共治理又從私營(yíng)治理方法中汲取營(yíng)養(yǎng)。新公共行政治理認(rèn)為，私營(yíng)部門許多治理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營(yíng)部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視，而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事治理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績(jī)效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等?？傊?，新公共治理認(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營(yíng)部門所成功地運(yùn)用著的治理方法，如績(jī)效治理、目標(biāo)治理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營(yíng)部門所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門的治理中。二、新公共行政治理的基本特征新公共治理是個(gè)非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的治理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“治理主義”，在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共治理”，在其他一些國家又稱為“市場(chǎng)導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。首先，新公共治理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對(duì)政

府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和治理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡(jiǎn)化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級(jí)行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府—社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。其次，與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共治理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和治理人員”以職、權(quán)、責(zé)，如在計(jì)劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長(zhǎng)期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權(quán)，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

第三，與上一點(diǎn)緊密相聯(lián)，新公共治理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效示標(biāo)對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(jì)、效率和效果等三大變量。第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門治理方式不同，新公共治理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門成功的治理方法和手段和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”等，新公共治理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù)，但這并不意味著所有公

共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示：市場(chǎng)狀況／憲法職責(zé)模式附圖1、此項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi)，同時(shí)也沒有其他競(jìng)爭(zhēng)者，如國防，應(yīng)由政府承擔(dān)。2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé)，但同時(shí)有其他競(jìng)爭(zhēng)者的存在，即其他非政府部門也在從事此項(xiàng)活動(dòng)，如醫(yī)院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項(xiàng)服務(wù)，而大可通過招標(biāo)、合同出租等形式，將其出租給其他公營(yíng)或私營(yíng)部門，政府只要對(duì)其績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行測(cè)定和評(píng)估，并提供相應(yīng)的酬，便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的奧斯本和蓋布勒所說的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，而又存在著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者，如影視業(yè)，這時(shí)政府就完全可以不從事此項(xiàng)活動(dòng)，而完全由私營(yíng)部門承擔(dān)。4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，同時(shí)又沒有或缺乏從事此項(xiàng)活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)者，如高等院校，這時(shí)政府就應(yīng)積極培育市場(chǎng)，鼓勵(lì)人們參與此項(xiàng)活動(dòng)，以提高此項(xiàng)服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務(wù)類型，在現(xiàn)實(shí)中，更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域，因此，政府應(yīng)根據(jù)具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共治理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)與行政的分離，強(qiáng)調(diào)文官保持中立和匿名原則；新公共治理則正視行政所具有的濃厚的色彩，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)和滲透關(guān)系，非凡是對(duì)部分高級(jí)文官應(yīng)實(shí)行任命，讓他們參與政策的

制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政治理截然分開。事實(shí)上傳統(tǒng)公共行政的—行政二分法在現(xiàn)實(shí)中也根本行不通，因?yàn)閲鴷?huì)、總統(tǒng)等機(jī)構(gòu)及政務(wù)官對(duì)于政策問題往往只是提出原則性目標(biāo)，而具體的政策方案是由行政機(jī)構(gòu)及文官制定并加以落實(shí)的，這本身就是一個(gè)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配即決策的過程，其間不可避免地?fù)诫s著文官的個(gè)人信仰和價(jià)值觀。當(dāng)文官對(duì)政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時(shí)，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢(shì)決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢(shì)，事務(wù)有的任期長(zhǎng)，而政務(wù)官隨政府更換任期短。二是專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)，這是事務(wù)官長(zhǎng)期在一個(gè)部門任職而政務(wù)官調(diào)動(dòng)頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢(shì)。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時(shí)間優(yōu)勢(shì)。事務(wù)官主要精力放在部?jī)?nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會(huì)質(zhì)詢、內(nèi)閣會(huì)議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢(shì)，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào)，美國聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬，而政務(wù)官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務(wù)官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛(wèi)生和社會(huì)保險(xiǎn)部的七位政務(wù)官實(shí)際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的中立，既不可行，也不合理，它只會(huì)使文官失去敏感性和對(duì)公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機(jī)構(gòu)和文官的功能，才能提高他們的自覺意識(shí)，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動(dòng)的態(tài)度設(shè)計(jì)政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會(huì)問題。

第六，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù)，擴(kuò)大公共部門規(guī)模不同，新公共治理主張對(duì)某些公營(yíng)部門實(shí)行私有化，讓更多的私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的供給，即通過擴(kuò)大對(duì)私人市場(chǎng)的利用以替代政府

公共部門。需要說明的是，許多新公共治理的擁護(hù)、支持者也認(rèn)為，公營(yíng)部門的私有化并非新公共治理的必不可少的特征。第七，與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事治理體制不同，新公共治理重視人力資源治理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事治理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù)的績(jī)效工資制等等。三、對(duì)新公共治理的批評(píng)新公共治理在西方各國日趨流行的同時(shí)，也遭受到許多批評(píng)和指責(zé)，主要有以下幾方面。1、新公共治理無視公營(yíng)部門與私營(yíng)部門的根本差別，盲目采用私營(yíng)部門的治理方法，但兩者在根本目標(biāo)上并不相同，前者是提供公共服務(wù)，后者則以利潤(rùn)為最終目的。2、新公共治理用經(jīng)濟(jì)學(xué)的眼光看待公共服務(wù)的供給，這是不適當(dāng)?shù)?，把政府與公眾的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場(chǎng)關(guān)系，實(shí)際上是把前者簡(jiǎn)單化。因?yàn)橄鄬?duì)于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務(wù)，另一方面又抱怨自己交的稅太多。3、新公共治理強(qiáng)調(diào)對(duì)產(chǎn)出或績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行精確的界定、測(cè)量和評(píng)估，但政府的許多服務(wù)項(xiàng)目，其產(chǎn)出、成本以及績(jī)效都是難以量化的，因而也就難以準(zhǔn)確測(cè)量和評(píng)估。4、新公共治理主張公營(yíng)部門私有化，實(shí)際上是放棄政府公共服務(wù)職能，逃避提供社會(huì)福利的責(zé)任。5、新公共治理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)治理、績(jī)效治理，實(shí)際上是一種“新泰勒主義”。6、新公共治理主張對(duì)高級(jí)文官實(shí)行任命，以加強(qiáng)對(duì)他們的控制，破壞了傳統(tǒng)的文官中立原則，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致上的腐敗和濫用職權(quán)

。7、新公共治理強(qiáng)調(diào)的所謂“顧客導(dǎo)向”、長(zhǎng)期計(jì)劃和預(yù)算總量控制很難付諸實(shí)施。盡管新公共治理受到了各種指責(zé)和批評(píng)，但在西方公共行政領(lǐng)域，已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時(shí)代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運(yùn)動(dòng)到英國的“憲章運(yùn)動(dòng)”，以及其他西方國家普遍實(shí)行的市場(chǎng)導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度上實(shí)踐著新公共治理，體現(xiàn)出新公共治理的諸般特征。四、幾點(diǎn)啟示新公共治理既是西方特定的社會(huì)、、經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物，又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，因而對(duì)我國行政治理的理論和實(shí)踐具有一些可供借鑒之處。第一，新公共治理調(diào)整政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實(shí)行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”，鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時(shí)也緩解了政府財(cái)政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域非凡是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長(zhǎng)期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴(yán)重制約了國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時(shí)，在一定范圍內(nèi)答應(yīng)和鼓勵(lì)非國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨(dú)投資和經(jīng)營(yíng)，這有利于形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。第二，新公共治理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績(jī)效，非凡是顧客的滿足程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政治理和人事治理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然，在我國現(xiàn)階段公共行政治理和人事治理面臨的主要問題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)（如制

訂《國家公務(wù)員法》），并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)行政治理和人事治理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實(shí)施法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，貼近公眾需求。

第三，新公共治理把一些科學(xué)的企業(yè)治理方法，如目標(biāo)治理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對(duì)提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管公共行政治理與企業(yè)治理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對(duì)象和方法上均有種種差異，完全采用企業(yè)治理非凡是私營(yíng)的治理方法來實(shí)施公共行政治理并不可行，但企業(yè)治理非凡是私營(yíng)企業(yè)治理重視效率，重視產(chǎn)出，重視治理的科學(xué)性，重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政治理包括中國公共行政治理所借鑒。最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達(dá)資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實(shí)行新公共治理的進(jìn)程、速度、重點(diǎn)及所采取的具體措施均各有特點(diǎn)。我國是社會(huì)主義國家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗(yàn)時(shí)，更應(yīng)立足國情，走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”，簡(jiǎn)單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會(huì)主義公共行政治理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。參考文獻(xiàn)主要參閱書目

內(nèi)容提要新公共治理是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和治理模式，也是近年來西方規(guī)?？涨暗男姓母锏闹黧w指導(dǎo)思想之一。它以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為自己的理論基礎(chǔ)，主張?jiān)谡裙膊块T廣泛采用私營(yíng)部門成功的治理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)文官對(duì)社會(huì)公眾的響應(yīng)力和敏感性，倡導(dǎo)在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環(huán)節(jié)上實(shí)行更加靈活、富有成效的治理。新公共治理在一定程度上反映了公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，因而對(duì)我國行政治理的理論和實(shí)踐不無借鑒意義。關(guān)鍵詞新公共治理/公共服務(wù)/傳統(tǒng)公共行政正文從本世紀(jì)70年代開始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個(gè)世紀(jì)之久，并被譽(yù)為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識(shí)密集型社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活，其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的—行政二分論和韋伯科層治理論均無法回答和解決政府所面對(duì)的日益嚴(yán)重的問題和困難：政府財(cái)政危機(jī)，社會(huì)福利政策難以為繼，政府機(jī)構(gòu)日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對(duì)政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導(dǎo)地位。正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、治理模式——新公共治理在80年代的英美兩國應(yīng)運(yùn)而生，并迅速擴(kuò)展到西方各國。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進(jìn)行的變革不同，新公共治理不是對(duì)現(xiàn)存行政治理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整，或僅僅是為了降低行政治理的成本，減少行政費(fèi)用開支，更重要的是，它是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。