憲政拆遷管理

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【摘要】拆遷是一個(gè)熱門話題，拆遷引起的糾紛值得我們關(guān)注。從憲政的角度出發(fā)，有很多問題值得我們深思。

【關(guān)鍵詞】拆遷;憲政;財(cái)產(chǎn)權(quán);憲法權(quán)利

前言

憲法明文規(guī)定了“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償”，“公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”。這就以根本法的形式，從制度上明確保護(hù)了公民的房屋產(chǎn)權(quán)，是值得肯定也是我們應(yīng)該感到欣慰的，但實(shí)際情況卻不容樂觀。只要稍微留意一下報(bào)刊新聞，我們就可以目睹許多有關(guān)拆遷的辛酸案例。一方是被拆遷的群眾：許多民眾采取了形式多樣的措施來“抵制”政府對其房屋的拆遷，有在自己房子前宣傳憲法的，有爬到自己房子上以死相威脅的，甚至還有置生死而不顧跑到天安門廣場自焚的。但這些措施大都無濟(jì)于事，該拆的不該拆的房子在政府一紙令下，頃刻之間就可以化為一堆灰燼。筆者在感慨地方政府權(quán)力大無邊際的同時(shí)，也對那些家破人亡，妻離子散的被拆遷戶深表同情。再讓我們來看看處于強(qiáng)勢地位的另一方——人民政府，有些地方政府片面求發(fā)展，為了追求“經(jīng)濟(jì)利益”，撈取政績資本而大搞“形象工程”，不惜犧牲公民的個(gè)人利益，置國家憲法和法律而不顧，到處“圈地”，非法介入商業(yè)拆遷活動(dòng)，濫用強(qiáng)制措施。其態(tài)度之粗暴，手段之野蠻令人發(fā)指，不可思議，嚴(yán)重?fù)p害了人民政府在群眾中的形象，僵化了干群關(guān)系。

拆遷本應(yīng)該是一件比較簡單的事情，而且絕多數(shù)群眾也是通情達(dá)理，支持政府工作的。但在實(shí)際運(yùn)作的過程中，為什么非得要爭出個(gè)魚死網(wǎng)破，你死我活來呢?從憲政的角度出發(fā)，以下幾個(gè)問題是值得我們深思的：(1)拆遷的動(dòng)機(jī)、目的是什么?應(yīng)該遵循怎樣的原則?(2)如何理清公民權(quán)利與國家權(quán)力之間的關(guān)系?(3)如何界定公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系?(4)人民政府的職能到底是什么?(5)憲法權(quán)利怎樣才能得以實(shí)現(xiàn)?

一、拆遷的動(dòng)機(jī)，目的以及應(yīng)該遵循的原則

現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展迅速，城市變化日新月異，為了適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化生活的需要，在政府的統(tǒng)一規(guī)劃之下改造舊城，擴(kuò)大城市規(guī)模，興建一些諸如廣場之類的公共設(shè)施，由此必然涉及到一部分居民的的房屋需要搬遷，這是無可厚非的。但是，拆遷畢竟關(guān)系到公民的房屋所有權(quán)，這就需要代表國家的政府謹(jǐn)慎行使土地征收權(quán)。具體來說，國家在征收土地時(shí)應(yīng)該遵循以下兩條原則：(1)公共利益需要原則;(2)必須給予公民全面的或者說是合理的補(bǔ)償。由這兩條原則可以看出，政府征收國有土地，進(jìn)行拆遷的目的應(yīng)該是為了公共利益需要，為了城市的合理發(fā)展需要。而現(xiàn)實(shí)中往往是個(gè)別政府官員或者是是個(gè)別政府部門為了一己私利而與房地產(chǎn)開發(fā)商相互勾結(jié)，打著公共利益、國家利益的幌子，大搞權(quán)錢交易，動(dòng)用行政權(quán)力壓低拆遷補(bǔ)償金。在具體操作過程中，政府給被拆遷戶的補(bǔ)償最多只是房屋價(jià)值的計(jì)算，一般不考慮土地使用權(quán)的價(jià)值，他們的理由是：既然土地屬于國家，土地使用權(quán)也應(yīng)該屬于國家，而地方政府就代表國家，所以地方政府在給被拆遷戶補(bǔ)償時(shí)，就理直氣壯地占有了土地使用權(quán)，由此產(chǎn)生了私有財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移過程中的嚴(yán)重不平等和顯失公平。在拆遷中，真正受益的不是國家或者公民個(gè)人，而是政府管理部門、個(gè)別官員和房地產(chǎn)開發(fā)商，這就嚴(yán)重違背了拆遷的初衷和基本原則。

二、如何理清公民權(quán)利與國家權(quán)力之間的關(guān)系

現(xiàn)代憲政的理念認(rèn)為公民權(quán)利與國家權(quán)力之間的關(guān)系應(yīng)該是這樣的：公民權(quán)利產(chǎn)生國家權(quán)力;國家權(quán)力為公民權(quán)利服務(wù);公民權(quán)利制約國家權(quán)力。作為行使國家權(quán)力的政府原本應(yīng)該為維護(hù)公民的利益服務(wù)，也就是“權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系”。從民主的角度看，政府手中的權(quán)力來源于人民，就應(yīng)該為人民謀利益，為公共利益服務(wù)。而現(xiàn)實(shí)情況是，公權(quán)力過分強(qiáng)大，國家權(quán)力得不到有效控制而被濫用。一些處于強(qiáng)勢地位的地方政府，在拆遷過程中，不是維護(hù)處于弱勢的被拆遷戶的利益，而是濫用規(guī)劃權(quán)和強(qiáng)制權(quán)，想千方，設(shè)百計(jì)地對群眾進(jìn)行打壓。如有的地方政府為了拆遷順利進(jìn)行，對被拆遷戶采取了停水停電，在房前堆放垃圾，對有公職的居民采取了以開除公職相要挾的手段。筆者認(rèn)為之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的局面，關(guān)鍵原因在于一些地方政府沒有理清公民權(quán)利與國家權(quán)力之間的關(guān)系，他們認(rèn)為自己是“人民的政府”，理所當(dāng)然人民就應(yīng)該是“政府的人民”，政府的人民就應(yīng)該無條件服從政府的命令，不服從也要強(qiáng)制你服從。

三、如何界定公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系

傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，國家利益，集體利益和個(gè)人利益三者之間的關(guān)系是相輔相成，相互統(tǒng)一的，也就是常說的“小河有水，大河滿;大河無水，小河干”。當(dāng)個(gè)人利益與公共利益發(fā)生矛盾時(shí)，個(gè)人應(yīng)該顧全大局，個(gè)人利益應(yīng)該服從公共利益的需要，做出必要的讓步和犧牲。在這種情況下，強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益就是自私自利，是極端個(gè)人主義的表現(xiàn)，是與社會(huì)主義道德規(guī)范不相符的。受這一傳統(tǒng)觀念的影響，很多群眾在自己個(gè)人利益與公共利益相沖突時(shí)，不敢主張自己的權(quán)利，在一定程度上助長了個(gè)別地方政府胡作非為的作風(fēng)，于是他們便打著發(fā)展公共利益的旗號，大張旗鼓地廉價(jià)征收土地，用作它途。其實(shí)我們應(yīng)該拋棄傳統(tǒng)觀念中不合理的成分，不應(yīng)該過分強(qiáng)調(diào)公共利益而忽視個(gè)人利益，以犧牲個(gè)人利益來來促進(jìn)公共利益無異于殺雞取蛋，是不可取的，也是違背比例原則和憲政精神的。個(gè)人利益同公共利益一樣應(yīng)該受到重視。

四、人民政府的職能到底是什么

在拆遷活動(dòng)中，許多問題本應(yīng)該由開發(fā)商和被拆遷戶平等協(xié)商解決，但事實(shí)往往是因?yàn)橛辛苏膮⑴c和干涉，就使得開發(fā)商和被拆遷戶本應(yīng)該平等的雙方怎么也平等不起來了。政府的職能到底是什么?是不是什么都管的政府就是最好的政府?2004年出臺(tái)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》給了我們很好的答案。綱要就政府職能的轉(zhuǎn)變提出了這樣的要求：“推進(jìn)政企分開、政事分開，實(shí)行政府公共管理職能與政府履行出資人職能分開。凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)通過自律能夠解決的事項(xiàng)，除法律另有規(guī)定的外，行政機(jī)關(guān)不要通過行政管理去解決?！边@就是說，在拆遷活動(dòng)中，政府不能既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，而應(yīng)當(dāng)進(jìn)行職能定位，把自己放在中立裁判者的位置上，對拆遷活動(dòng)進(jìn)行積極的引導(dǎo)，對房地產(chǎn)市場進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范。

五、憲法權(quán)利怎樣才能得以實(shí)現(xiàn)

西方有句法律名言：“有權(quán)利始有救濟(jì)”，換句話說，沒有救濟(jì)的權(quán)利不是權(quán)利。雖然憲法修正案已經(jīng)明確規(guī)定國家保護(hù)公民合法的私有財(cái)產(chǎn)，但由于其具有原則性強(qiáng)、針對性弱的特點(diǎn)，使得其真正的精神并未被落到實(shí)處。筆者認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)公民的憲法權(quán)利，設(shè)立憲法權(quán)利救濟(jì)制度是必經(jīng)之路?，F(xiàn)實(shí)也證明如此，一些地方政府經(jīng)常會(huì)把憲法放到一邊，用“地方拆遷辦法(條例)”等紅頭文件的形式為違憲的拆遷行為披上“合法”的外衣。實(shí)際上，這些辦法，條例和紅頭文件的效力都不能高于憲法，內(nèi)容也不得違反憲法。但一些地方政府還是把這些違憲的法規(guī)作為自己執(zhí)法的依據(jù)，我行我素。為什么許多嚴(yán)重違反憲法，侵犯公民憲法權(quán)利的地方性法律規(guī)范可以繼續(xù)存在?筆者認(rèn)為主要原因在于憲政制度的不完善，在于我國目前缺乏違憲審查制度。要使憲法的權(quán)利從紙上的權(quán)利變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的權(quán)利，一方面應(yīng)該以普通法細(xì)化憲法的原則和內(nèi)容，另一方面應(yīng)該加強(qiáng)憲法規(guī)范的可操作性，實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)范的可訴性，建立適合我國國情的違憲審查制度。

綜上所述，筆者認(rèn)為只有明確了拆遷的目的和基本原則，理清了公權(quán)與私權(quán)、公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系，建立完善的違憲審查制度，才能避免拆遷悲劇的再次發(fā)生，改善干群關(guān)系，樹立政府的良好形象，才有助于全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府。