鄉(xiāng)級政府債務風險控制管理

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【摘要】目前中國地方政府的債務問題正在日積月累，情況十分復雜，形勢相當嚴峻，本文介紹了我國鄉(xiāng)級政府債務狀況的現(xiàn)狀和鄉(xiāng)級政府財務狀況惡化所帶來的危害，并對于鄉(xiāng)級政府債務風險的法律控制改革的可能性作了初步的探討。

【關鍵詞】鄉(xiāng)級政府債務風險財政法律控制

【正文】

引言

我國政府向來重視對于金融風險的控制，但是對于政府財政風險，特別是鄉(xiāng)級政府債務的法律控制一直都不夠重視。目前我國鄉(xiāng)級政府債務狀況不容樂觀，特別是2004年“兩會”后，許多省區(qū)紛紛宣布：爭取兩三年內全部取消農業(yè)稅。但也有許多專家表示擔憂。擔心取消或降低農業(yè)稅，地方財政收入將出現(xiàn)缺口，基層政權運轉發(fā)生困難。這些問題急需通過法律的調整來解決。

正文

一．我國鄉(xiāng)級政府債務現(xiàn)狀

對于鄉(xiāng)級政府債務的具體數(shù)額，現(xiàn)有的資料只提供了一些零星的數(shù)據(jù)，如：一般預算赤字縣二○○一年共計七百三十一個，赤字面為百分之三十五點六；全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債總額為二千二百萬元等。但是，這些數(shù)據(jù)顯然是不夠全面和真實的。有人估計，我國目前僅鄉(xiāng)級政府債務達2000－4000億元。過去這些債務還可以通過向農民集資攤派逐年償還，農村稅費改革后不能隨便向農民集資攤派，而其中相當部分的債務是欠農民的，如“兩金”欠款等，因此鄉(xiāng)級政府債務問題如果不能得到妥善解決，勢必影響農村的穩(wěn)定。

二．鄉(xiāng)級政府債務狀況惡化的危害

1、債務嚴重加重了農民負擔。

如果說農民負擔過重起初是因為機構和人員膨脹引起的，那么現(xiàn)在，農民負擔雖有中央三令五申，但仍有增無減，則是債務危機所致。監(jiān)利縣柘木鄉(xiāng)1997年因提早征收農民負擔，導致一農民服毒自殺，中央領導嚴令查處責任人，鄉(xiāng)黨委書記、鄉(xiāng)長被撤銷黨內外一切職務，直接責任人被判三年。但1997--1999年，監(jiān)利縣仍無視中央減輕農民負擔的三令五申，每年加重農民負擔2億元，人均200元，農民苦不堪言。盡管如此，監(jiān)利縣的鄉(xiāng)級政府債務依然有增無減。

2、債務導致鄉(xiāng)村干部隊伍素質降低。

由于債務危機使鄉(xiāng)村兩級組織失去了存在的經濟基礎，其職能也萎縮。現(xiàn)在很多村找不到像樣的人當村長、村支書，很多鄉(xiāng)干部提出辭職，縣長的“含金量”也大大降低了。內陸地區(qū)的很多村沒有積累只有債務，村長選出來了但一般都不愿干，愿干的一般只有兩種人：一種是想收回債款的人，一種是有黑社會勢力背景的人，在這兩種人中，后一種人多被鄉(xiāng)領導任用。這使得鄉(xiāng)村干部和地痞流氓的結合成為鄉(xiāng)村干部隊伍結構演化的一種趨勢。

3、縣級政權面臨危機

在內陸的縣一級，財政收入的70%以上來自農民負擔，由于農村債務的影響，縣級財政的預算收入根本不可能實現(xiàn)。內陸許多縣級政府為保運轉挪用社保資金、專項基金、項目?？?、變賣國有資產是十分普遍的現(xiàn)象。鄉(xiāng)村截留縣級財政收入，必然導致本不堪重負的工業(yè)企業(yè)雪上加霜，進一步加劇了縣域經濟的萎縮，財政進一步惡化，失業(yè)進一步上升，這樣必然會形成經濟和社會的惡性循環(huán)。

過去，縣域工業(yè)和城鎮(zhèn)居民的問題主要靠農村和農民輸血解決，才保證了社會穩(wěn)定?，F(xiàn)在農村和農民不僅無血可輸了，而且還是一個充滿危機的地方和群體?？h級政府實際上是坐到了火山口上。

4、農村市場進一步萎縮，通貨緊縮進一步加劇

從宏觀而言，財富向少數(shù)發(fā)達地區(qū)、少數(shù)人集中，大多數(shù)地方和大多數(shù)人相對貧困化；從微觀而言，少數(shù)人又通過高利貸和權力的結合，再次集中財富，使更多的人陷入絕對貧困，連最后的保障--土地也將失去。我們既沒有解決農民負擔過重的問題，也沒有找到增加農民收入的有效途徑，在農村有絕大部分農戶的現(xiàn)金收入不夠繳稅費和學生的學費，有不少農民一件衣服穿幾年、幾代人。農民沒有錢消費，再好的拉動內需的措施都是難以起到作用。

三．對于鄉(xiāng)級政府債務風險的法律控制的改革建議

目前我國財政法上對于鄉(xiāng)級政府債務風險的控制相當有限，《中華人民共和國預算法》中雖然也將鄉(xiāng)級政府的預算納入了法律控制的范圍，但是實踐中難以得到真正的貫徹執(zhí)行。真正嚴格執(zhí)行預算并每年交鄉(xiāng)人民代表大會審批的鄉(xiāng)政府非常少，而且即使是執(zhí)行了預算的鄉(xiāng)政府在實踐中也經常無限制地追加預算。細化并增強對于鄉(xiāng)政府的債務風險的法律控制顯得相當緊迫。

實際上，只要鄉(xiāng)級政府的財權和事權還結合在一起，鄉(xiāng)級政府的債務風險就難以得到有效控制。為此，建議干脆取消鄉(xiāng)級財政，把財權收到縣一級，鄉(xiāng)政府只保留事權。把鄉(xiāng)級政府變?yōu)榭h級政府的派出機構，即改設為鄉(xiāng)公所或辦事處，不具有獨立的財權，只負責完成縣級政府委托的基層農村的公共管理事務。取消鄉(xiāng)級財政后，原鄉(xiāng)政府的工作人員全部裁減，原由鄉(xiāng)級政府承擔的事務全部由縣級政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一安排，所需經費由縣財政預算列支。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有政府收入統(tǒng)一體現(xiàn)到縣財政，派員和派出機構的一切費用以及公共品的支出也由縣財政提供，由此形成的縣級財政預算缺口，由中央和省級等各級轉移支付解決。此外，對于經濟不發(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)，為解決農村義務教育而存在的巨大預算缺口，也可考慮允許由省級財政發(fā)行教育公債來彌補。地方公共物品統(tǒng)一由縣政府規(guī)劃并由縣政府各部門具體提供，比如各鄉(xiāng)道路，由縣交通局統(tǒng)一規(guī)劃并組織修建。

結論

分離鄉(xiāng)政府的財權與事權，這種做法可能過于激進，但這也是解決鄉(xiāng)級政府債務風險最徹底的辦法。當然，這種想法可能太不成熟。因為這不僅僅涉及到財政法的重大修改，而且還涉及到我國政府結構體制的變革。本文在此僅僅是做出初步的建議，對此將來還應當進行更深入的探討。

【參考資料】

1《預算執(zhí)行制度改革與中國預算法的完善》，熊偉，載于《法學評論》2001年第四期。

2劉劍文主編《財稅法學》，高等教育出版社2004年版。

3李昌平：《我向總理說實話》第183頁，光明日報出版社，2002年版。