政府責任

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【摘要】文章分析了公共危機預警機制及政府應承擔的責任，并指出為了降低危機發(fā)生的可能性，提高政府的公信力，樹立良好的政府形象，應從哪些方面強化危機預警中的政府責任。

【關鍵詞】公共危機；預警機制；政府責任

目前中國正處于轉(zhuǎn)型時期，利益和權力將在不同的主體之間進行重新的分配、轉(zhuǎn)移，形成諸多不穩(wěn)定因素，我們要站在復雜和綜合的角度上，對危機的性質(zhì)、狀態(tài)和前景有一個比較客觀的把握、估計和預測。政府作為公共權力的人，在公共危機的預警中承擔著不可推卸的責任。本文試圖分析政府在公共危機預警中的責任缺失，以明確政府責任問題，進而在理念上實現(xiàn)由強調(diào)公民義務和政府權力到強調(diào)公民權利和政府責任的轉(zhuǎn)變。

一、公共危機預警機制及政府責任

（一）公共危機的概念界定

按照國際社會的一般看法，公共危機是指在社會生活中突然發(fā)生的、嚴重危及社會秩序、給社會造成重大損失的事件。而美國學者羅森豪爾特認為，社會公共危機是指“對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則架構(gòu)產(chǎn)生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其作出關鍵決策的事件。”我國學者認為公共危機是由于某些無法預測的因素誘發(fā)產(chǎn)生的對公共安全、公共利益形成重大威脅的事件。

（二）公共危機預警機制中的政府責任

公共危機預警機制是指在危機演變的不同階段中，對可能引起危機的各種要素及其所呈現(xiàn)出來的危機信號和危機征兆進行嚴密監(jiān)測，對其發(fā)展趨勢、可能發(fā)生的危機類型及其危害程度作出合理科學的估計，并向有關部門發(fā)出危機警報的一套運行體系。

建立一個有效的完善的危機預警機制，需要政府做的工作有：

1．建立靈敏、準確的信息監(jiān)控系統(tǒng)，及時收集相關信息并加以分析處理。

2．制定各種科學意義上的應對控制措施，努力探究危機形成、爆發(fā)的一般規(guī)律及其解決的一般規(guī)律和控制策略。

3．開展政府雇員危機管理培訓和全民危機管理意識教育，增強全社會特別是政府雇員危機管理的意識和技能。

4．在危機的潛伏期和初顯期，政府應對可能導致其爆發(fā)的因素做好控制工作，努力把一切苗頭消滅在萌芽之中，化解于爆發(fā)之前。

二、我國公共危機預警機制中政府責任缺失的具體表現(xiàn)

（一）危機監(jiān)測不力

危機預警的一項重要工作就是要對各種潛在風險進行隨時評估，我國現(xiàn)行的政府危機管理體系中就缺少風險評估機制，對危機發(fā)生或能發(fā)生的外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境因素的調(diào)查、評價和預測。再加上沒有靈敏、準確的信息監(jiān)控系統(tǒng)，未能及時收集相關信息并加以分析處理，缺乏敏銳的危機判斷能力，很難做到對危機的詳細預警分析。

（二）預案粗陋，缺少演練

要做到預案求實，不僅要有危機一旦發(fā)生應對各種可能情況的多套行動（遏制危機、處理、消除危機，重建或恢復正常狀態(tài)）方案，而且要通過教育、培訓、演練或計算機模擬、培養(yǎng)，提高領導者的指揮能力和群眾的應變能力，檢驗預案的可行性和科學性，使危機一旦發(fā)生，預案能夠切實地發(fā)揮作用。我國現(xiàn)實存在的問題，不僅是預案粗陋，更重要的是缺乏培訓和演練，停留于應付上級檢查，做表面文章，甚至多發(fā)的自然災害和安全事故的預案也是如此。

（三）沒有及時準確地信息

長期以來，一些地方政府和有關部門在信息傳遞方面喜歡欺上瞞下，報喜不報憂，致使內(nèi)部信息渠道嚴重阻塞或扭曲；與此同時，政府部門缺乏規(guī)范、及時的信息披露制度，宣傳主管部門又習慣用計劃經(jīng)濟的辦法管理大眾傳媒，大眾傳媒缺少必要的法律保護，這諸多原因使大眾傳媒的信息傳遞作用和社會監(jiān)督作用受到極大限制。再加上各級政府為了“保穩(wěn)定”，各級官員為了“保烏紗帽”，以及在日常工作生活中過分看重吸引外資、發(fā)展旅游等方面的近期局部利益，使得各級政府在預防和救治危機進透明度極差。

三、我國公共危機預警機制中政府責任缺失的原因分析

（一）危機意識淡薄

在全球化背景下，危機的來源發(fā)生了變化，不只是戰(zhàn)爭會引發(fā)危機，環(huán)境、金融、病毒等也成為誘發(fā)危機的重要因素。而且，隨著國家與國家之間、城市與城市之間、部門與部門之間聯(lián)系的日益緊密，在一定的時間、地點和小概率事件的觸發(fā)下都有可能誘發(fā)大規(guī)模的危機。但是，由于長期以來我國基本上保持著和平穩(wěn)定的發(fā)展勢頭，各級政府部門將主要精力集中于經(jīng)濟建設，忽視了危機意識的培養(yǎng)。

（二）缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機制

在我國現(xiàn)行的行政管理體制下，政府職能的劃分不夠清晰，許多事項管理的權力、責任存在嚴重的條塊分割、部門封鎖現(xiàn)象，溝通存在比較明顯的障礙。在這種制度下，各個政府、部門之間的協(xié)調(diào)非常困難。當危機爆發(fā)時，對于一些重大事項誰負責、對誰負責的問題更是難以明確，許多事項往往要由中央政府統(tǒng)一下令才能協(xié)調(diào)一致，導致了政府應對危機的反應能力大打折扣。

（三）缺乏常規(guī)性危機管理部門

危機爆發(fā)時，訓練有素的危機管理機構(gòu)有利于政府作出正確的反應。危機管理機構(gòu)需要很強的專業(yè)性，因此，必須把懂得危機管理的人員組成專業(yè)機構(gòu)固定下來，持續(xù)累積信息和經(jīng)驗。使危機剛出現(xiàn)時，及時控制。而我國現(xiàn)有的政府危機管理體系，主要依賴于各級政府現(xiàn)有行政機構(gòu)，既缺乏專門機構(gòu)和完善體系，又缺乏專業(yè)人員和應急運作機制，對于危機處理方式經(jīng)常是遇事就成立一個指揮部或領導小組，具有濃厚的臨時色彩，因此在進行跨部門協(xié)調(diào)時工作量非常大，效果也不明顯。

（四）法制滯后

法律制度是各種制度中最強硬的一種，它是社會發(fā)展過程中不可或缺的一種稀缺資源，同樣地，法制建設也是危機管理制度建設中關鍵的一環(huán)。在西方發(fā)達國家，危機管理學的一個重要學術成果就體現(xiàn)在立法上，如美國、日本、俄羅斯就有《緊急狀態(tài)法》。而我國在危機管理的法制建設則相對滯后，政府在處理危機時仍然習慣于運用人治方式，相對忽視了法治方式。

（五）問責制度缺失

長期以來，我國各級政府把自己視作管理者，把民眾視為被管理者，這種理念必然造成問責制度的缺失。我國政府官員經(jīng)過授權擁有公共權力，必須接受監(jiān)督并負有責任。但是實際過程中過于強調(diào)官員個人的主觀動機而不論其工作成效，缺乏一種權力與責任對等的意識。有時即便是對責任官員做出了處理，也通常是久拖不決，甚至到最后不了了之。

四、強化公共危機預警機制中的政府責任

預警機制中政府責任缺失的后果是十分嚴重的，一方面導致危機的擴大，增加危機處理成本，另一方面破壞了政府形象，降低了政府的公信力。因此，強化公共危機預警機制中的政府責任勢在必行。

（一）建立敏感的信息系統(tǒng)

1．加強危機管理軟件系統(tǒng)建設。應當利用IT和網(wǎng)絡技術，建立和完善全國性的信息網(wǎng)絡，覆蓋各級各類政府部門、基層自治組織、科研機構(gòu)、事業(yè)單位、非營利團體、民間機構(gòu)和其他社會組織等，從而在此基礎上建立一個有效的政府信息管理系統(tǒng)，形成自己專用的、暢通的、可靠的信息采集、加工系統(tǒng)。政府危機管理信息系統(tǒng)從靜態(tài)上講，包括三個方面的信息庫：涉及各種社會現(xiàn)狀與發(fā)展情況的信息庫；危機防治與救治的資源信息庫；危機管理中的技術數(shù)據(jù)信息庫。從動態(tài)上講，政府危機管理信息系統(tǒng)除上幾個方面的信息庫所涉及到的信息收集能力外，還包括高效的信息處理能力。

2．整合外部力量。一方面公共危機預警機制的功能發(fā)揮必須有廣大民眾的積極配合，因此必須加強民眾的危機意識和科學精神。從科學決策的角度看，政府應該對危機涉及的各個方面集思廣益，充分發(fā)揮智囊機構(gòu)的作用。他們帶來的是新的視角，新的邏輯，新的對策，他們常常能夠使決策出現(xiàn)柳暗花明的氣象。另一方面在危機管理上，我們要積極爭取國際性的組織和地區(qū)性的組織在資金、人員、技術、教育和培訓、以及道義上的支持，同時加強與國際組織在信息方面的溝通。通過全球合作，一方面可以獲得更多的諒解，維護國家的國際形象，一方面可以提高危機管理的效率。

（二）強化危機預警的組織保證

1．建立分權式的組織結(jié)構(gòu)。面對越來越多的決策，分權式組織結(jié)構(gòu)可以讓“下面”或“外面”做出更多的決定，減輕政府做決定的負擔，有利于信息的收集與傳遞，提高危機預警的效率。一方面，可以充分利用政府自身自上而下的行政組織系統(tǒng)，在各省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）都設置專職專業(yè)人員負責各種與危機有關的信息的收集、加工、分析和傳播；另一方面，要充分利用社會的力量，吸收各類社會組織尤其是基層自治組織（包括居民委員會、村民委員會和社管會）的參與。通過這兩方面的結(jié)合，形成一個上下聯(lián)動、內(nèi)外協(xié)調(diào)的危機應對組織網(wǎng)絡。

2．設立常規(guī)性危機管理機構(gòu)。在中央一級政府這個層面上，應盡快建立起具有會商決策和綜合協(xié)調(diào)的常設性危機管理機構(gòu)，并明確各部門的職能和任務，組織有危機處理經(jīng)驗的專家和政府官員對各類危機開展分析總結(jié)工作，在國家安全的高度上制定長期的反危機戰(zhàn)略和應急計劃，并協(xié)調(diào)各地區(qū)、各部門以及各級政府之間的工作，加強他們協(xié)同運轉(zhuǎn)能力。在地方各級政府層面上，地方政府應在上級政府的指導下，設立相應的對口管理部門，并根據(jù)本地區(qū)不同的實際情況，因地制宜地設置具體的職能部門及組織形式，加強各部門間協(xié)調(diào)運作和快速反應的能力。

（三）加強制度建設

1．加強緊急狀態(tài)立法。我們可以借助國外的危機管理經(jīng)驗和相關的法律制度，結(jié)合國內(nèi)處理各類危機的經(jīng)驗，制定出一部統(tǒng)一的適合我國國情的《緊急狀態(tài)法》。對危機管理機構(gòu)的設置及其權力義務、管理機構(gòu)各職能部門的權力義務、組織運行程序、政府緊急權授予的規(guī)定、社會各階層和公眾的責任和義務、緊急管制措施規(guī)定、政府社會動員和征調(diào)規(guī)定、公民權利保障規(guī)定、政府信息通報規(guī)定、危機處理績效考核、獎勵機制及責任追究等問題作出明確的法律界定。

2．建立行政問責制度。所謂行政問責，是指司法機關、行政機關、社會公眾等對公共行政行為進行質(zhì)疑。權責對等是“行政問責”制的一個基本原則。它認為官員在接受權力的同時，也就接過了責任。不肯或未能承擔起應有責任，則其便沒有資格或不必再持有權力。它更加強調(diào)的是工作效果。實現(xiàn)行政責任的途徑主要有：司法機關追究行政機關及公務員的法律責任；各級黨委行使人事任免權，追究行政首長的領導責任，行政機關對公務員的責任追究；行政相對方的追究。其中行政相對方的追究是構(gòu)建我國公共危機責任機制中最重要最有力的一環(huán)。

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