稅務行政執(zhí)法管理

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規(guī)范稅收執(zhí)法行為是依法治稅的具體要求，新征管法頒布實施以后，稅務行政執(zhí)法質量有了顯著提高，但在稅務執(zhí)法實踐中，仍存在一些比較突出的問題，如2005年我局執(zhí)法檢查種發(fā)現(xiàn)，個別執(zhí)法人員文書制作不規(guī)范，文書送達時間拖延，《處理決定書》中處理決定表述不準確，《證據(jù)復制單》中提供單位未填寫日期，案件文書制作中有錯別字等。筆者認為，要規(guī)范稅務行政執(zhí)法行為，推進依法治稅，必須注意以下幾個主要問題：

一、規(guī)范稅收執(zhí)法文書

稅務文書是稅務機關為規(guī)范征納雙方稅務法律行為和法律責任，依法制作的具有法律效力或法律意義的專用憑證和書面證明。作為一種具有法律效力的書面憑證，稅務機關在稅務行政執(zhí)法中會大量地、頻繁地使用，同時也最容易忽視細節(jié)，須從文書的設計、選用、制作、送達等諸環(huán)節(jié)加以規(guī)范。

（一）文書設計要統(tǒng)一規(guī)范。文書設計要適應兩種需要：一是從法治、規(guī)范、效率的原則出發(fā)，設計制定統(tǒng)一、規(guī)范的稅收征管執(zhí)法文書，以適應新的征管模式的需要，并及時加以補充修訂。二是文書主要內容的設計，應充分應用稅務代碼，文書種類、使用概念和使用方式等方面的設計應適應信息化管理和不同行政處罰適用程序的需要。

（二）文書選用要準確無誤。稅務文書的種類很多，選擇使用文書必須準確、無誤。文書選擇必須與執(zhí)法行為、執(zhí)法程序、執(zhí)法事實相符。《征管法實施細則》規(guī)定的稅務文書主要有9種，加上《稅務行政復議規(guī)則（暫行）》規(guī)定和稅務行政許可等適用的文書有30多種。這些文書都有具體的法定適用對象、適用環(huán)節(jié)和適用情形，必須根據(jù)具體執(zhí)法事實、情形，選擇相應的、準確的稅務文書，保持執(zhí)法行為、程序、事實和稅務文書的一致性。

（三）文書制作要仔細嚴謹。文書制作直接反映稅務機關和稅務人員的執(zhí)法水平。一是文字要嚴謹。制作填寫式稅務文書應首先熟悉、了解全部欄目以及各欄目中該填寫的內容，不能漏填錯填，摘要填寫簡明扼要、完整準確。制作敘述式稅務文書，文字要規(guī)范、嚴謹，援引法律依據(jù)要正確、具體，做出的結論或意見要準確、明了，既要敘述事情的過程，又要分析判斷，講明道理。二是數(shù)據(jù)要準確。稅務文書中的數(shù)據(jù)包括日期、稅額、罰款以及相關數(shù)據(jù)間的邏輯關系等。制作稅務文書的日期必須準確、無誤，不得遺漏，有些文書還應當填寫具體時間；按照法定程序制作的文書，其間隔日期還必須符合法定期限。各項目數(shù)額之間的邏輯關系必須吻合，大小寫一致。數(shù)據(jù)書寫應工整、規(guī)范、符合撰寫要求。三是手續(xù)要完備。稅務文書制作完畢經核對無誤后，制作人、審批人須手寫簽名。只有各項內容齊全、手續(xù)完備的稅務文書，才能送達。

（四）文書送達要合法有效。送達稅務文書必須按照法定方式、對象和手續(xù)進行。一是必須按法定方式送達?！墩鞴芊▽嵤┘殑t》法定的送達方式有5種，即：直接送達、留置送達、委托送達、郵寄送達和公告送達。在選擇送達方式時，應視受送達人的具體情形，選擇恰當、有效、快捷的方式。二是必須送給法定對象。稅務文書的送達人、受送達人必須是法定、特指的對象。按照有關規(guī)定，送達人必須具有稅務行政執(zhí)法資格，且須2人（含2人）以上負責送達；受送達人是公民的，應當由本人直接簽收；本人不在的，交由其同住成年家屬簽收；受送達人是法人或者其他組織的，應當由法人的法人代表、其他組織的主要負責人或者該法人、組織的財務負責人、負責收件的人簽收。受送達有人的，可以送交人簽收。當法定代表人不在時，應該與財務負責人或負責收件的人取得聯(lián)系，并由其簽收文書，以此來保證文書送達的合法性。三是必須履行法定手續(xù)。送達稅務文書必須使用《送達回證》，做到“一書一證”。《送達回證》由送達人寫明送達文書名稱、送達時間、送達地點并簽名后，交由受送達人或規(guī)定的其他簽收人簽名或蓋印并記明收到日期。當受送達人拒絕簽收文書時，送達人應當邀請社區(qū)、居委會、村組等基層組織代表或其他人員到場，說明情況，在《送達回證》上注明拒收理由和日期后，交被邀請的見證人注明身份并簽名或蓋章，以明晰送達人、受送達人及見證人的責任，維護和保障稅務文書的法律效力。

二、嚴格稅收執(zhí)法程序

規(guī)范稅收行政執(zhí)法程序是指稅務機關實施稅務行政執(zhí)法行為所應遵循的方式、步驟、時間和順序。稅務行政執(zhí)法程序最重要的原則和特征是程序法定。其中，重點要把握好以下幾個環(huán)節(jié)：一是嚴格法定程序。納稅人對稅務機關所做出的決定，享受陳述權、申辯權；依法享有申請行政復議、提起行政訴訟、請求國家賠償?shù)葯嗬??！缎姓幜P法》規(guī)定，不遵守法定程序的，行政處罰無效。稅務檢查人員在實施行政處罰前，不按法定程序告知當事人享有陳述申辯權、聽證權、復議權、訴訟權，或者將《稅務行政處罰事項告知書》與《稅務行政處罰決定書》同時發(fā)出，或者未等當事人提出聽證請求的法定期限屆滿，就發(fā)出《稅務行政處罰決定書》等行為，都是不合法的。因此，在實施稅務行政處罰時，必須嚴格按照《行政處罰法》的規(guī)定，告知當事人違法的事實、證據(jù)、處罰依據(jù)以及其所享有的法定權益，防止違反法定程序現(xiàn)象的發(fā)生。二是公開辦稅程序。這是一個具有很強的規(guī)范性和約束力的重要制度，將稅收執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法信息、處理決定、執(zhí)行裁決等公開，對于維護納稅人的合法權益，促進稅務行政執(zhí)法權的正確使用具有重要作用。三是遵守時效制度?！缎姓幜P法》、《稅收征管法》對時效均有規(guī)定，對稅務機關提高行政效率同樣提出了要求，所以，稅務部門在執(zhí)法過程中必須嚴格按照國家規(guī)定的時效期實施處罰。程序性制度對規(guī)范稅收行政執(zhí)法權起著重要作用，我們稅務行政執(zhí)法機關和執(zhí)法人員都應該嚴格和規(guī)范稅收行政執(zhí)法程序，以達到依法治稅的目的。

三、強化稅收執(zhí)法監(jiān)督

稅務執(zhí)法人員是否真正履行執(zhí)法責任，執(zhí)法行為是否合法規(guī)范，應通過稅收行政執(zhí)法監(jiān)督做出公平、公正、公開的評價，進而推動稅收法制建設，推進依法治稅的進程。

1.從法律上強化執(zhí)法監(jiān)督?！抖愂照鞴芊ā返谑畻l、十一條、二十條對內部和外部監(jiān)督制約做了法律規(guī)定，但是對稅收自由裁量權的規(guī)定不明確。因此，從法律上要進行規(guī)范：一是在適用標準和適用幅度上做出可操作性規(guī)定；二是為了從根本上堵塞權力不受監(jiān)督制約的漏洞，對稅收行政執(zhí)法權力也要合理進行分解，以制約權力的濫用；三是對有彈性的、模糊的特殊規(guī)定則是越少越好。同時，在實際工作中要注意以下四點：一是使用權限要法定。稅收自由裁量權的使用首先應在稅收法律法規(guī)規(guī)定的范圍內，不得超過法定權限越權使用。二是使用動機要純正。稅收自由裁量權的使用要符合法律法規(guī)授權的目的，“自由裁量權意味著根據(jù)合理和公正的原則做事，而不是根據(jù)個人意見做事。三是使用程序要規(guī)范。稅收自由裁量要以法定的程序進行使用，即要根據(jù)法定的審批權限、法定的文書、法定的手續(xù)來行使。四是使用后果要適當。要充分考慮相關因素和客觀事實，體現(xiàn)公正、公平，做到合法、合理，以經典的判例為比照，預見性地進行使用，使得稅收自由裁量權的使用對稅務管理相對人起到確實有效而適當?shù)男Ч軌蚪浀闷饘嵺`的檢驗和司法審查。

2.從管理制度上強化執(zhí)法監(jiān)督。一是執(zhí)法行為要制度化。要完善《稅收執(zhí)法責任制度》、《過錯追究制度》、《重大稅務案件審理制度》、《稅務人員執(zhí)法資格和能級認證制度》等，使之更具體，更具有可操作性、可考核性，從制度上規(guī)范稅務執(zhí)法行為。二是執(zhí)法責任制要精細化。依據(jù)稅收法律、法規(guī)和稅收工作制度、業(yè)務流程、按照精確、細致、深入的要求，實施人員與崗位、崗位與責任、責任與權力、權力與利益的全方位精準對接，從而使稅收執(zhí)法責任清晰化、具體化、法治化，實行稅收執(zhí)法的合法、公正、及時、準確。對不履行職責或執(zhí)法不當?shù)男袨?，應追究當事人責任，以便更好地依法辦事、依法行政。三是執(zhí)法檢查要經常化。在每年抓好稅收執(zhí)法重點檢查的同時，要積極推進稅收執(zhí)法檢查工作的經?；Ｒ⒔∪珗?zhí)法情況通報制度，年度目標責任考核制度，督促落實，講求實效，做到稅務執(zhí)法檢查與執(zhí)法監(jiān)察相結合，與日常稅收管理相結合，切實加大稅收執(zhí)法檢查工作力度。四是外部監(jiān)督要日?；Ｒ⑼獠勘O(jiān)督網絡，在人大、政協(xié)、納稅人、新聞輿論等單位中常年聘請?zhí)匮O(jiān)察員進行日常監(jiān)督，做到稅法公開、政策公開、征管制度公開、稅務人員紀律公開、稅務案件查處公開，增加工作透明度，讓全社會都來關心、支持稅收工作。

3.從稅收執(zhí)法機制上強化監(jiān)督。一是實行執(zhí)法權分離，各崗位相互制約。從執(zhí)法權行使中問題較多或易發(fā)生問題的環(huán)節(jié)、崗位入手，從監(jiān)督工作的薄弱環(huán)節(jié)、制約機制不健全的方面入手，進行重點監(jiān)督。征收環(huán)節(jié)主要應對稅款的征收、入庫、上解、提退方面，管理環(huán)節(jié)主要應對發(fā)票管理、一般納稅人資格認定、出口退稅審批、停歇業(yè)戶管理、企業(yè)所得稅匯算清繳等方面，稽查環(huán)節(jié)主要應對選案、檢查、審理、執(zhí)行等四個程序及稅務行政處罰等進行重點監(jiān)控。二是推行信息化，實行人和“機器”分離。依托稅收執(zhí)法管理信息系統(tǒng)，搭建監(jiān)控平臺，制定嚴密高效的監(jiān)督考核辦法，逐步建立統(tǒng)一的對稅收執(zhí)法行為各環(huán)節(jié)進行事前、事中、事后的日常監(jiān)督機制，通過建立行政管理、稅收業(yè)務、決策支持、外部信息應用等所有職能的功能齊全、信息共享、監(jiān)控嚴密的稅務管理信息系統(tǒng)，把稅務管理的各個環(huán)節(jié)都納入到統(tǒng)一的征管軟件中，達到“機器管人”的目的。

4、從提高干部素質上規(guī)范執(zhí)法。稅務人員素質的高低，關系到稅收執(zhí)法行為是否公正，關系到稅務行政執(zhí)法質量。只有通過嚴格的執(zhí)法教育培訓，加強對各類稅收法律、法規(guī)的學習，提高稅務人員的政治、業(yè)務素質、執(zhí)法辦事的能力，才能保證依法治稅的實現(xiàn)。一是加強黨紀、政紀法規(guī)教育，進行多層次、多形式的稅收法律法規(guī)的學習。要組織干部學習《行政復議法》、《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》以及國家稅務總局有關違紀的處理辦法，使廣大稅務干部在知法、懂法的基礎上正確執(zhí)法。二是實行培訓考核與執(zhí)法資格掛鉤辦法。對不參加培訓或考核不合格的，不發(fā)給對外執(zhí)法證；對那些嚴于律己、秉公執(zhí)法者則要大張旗鼓地宣傳，以此激活執(zhí)法人員執(zhí)法的主觀能動性和創(chuàng)造性。