新關稅制度

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一、關稅稅率降低對進口貿易額及對國內企業(yè)的影響

自從1992年我國決定建立社會主義市場經濟后，我國對外經濟貿易朝著更加自由化和市場更加開放的方向發(fā)展。1992～1997年，短短的五年中，我國關稅總水平從43.2％降至17％。關稅所降幅度，無論是從我國作為發(fā)展中國家的角度，還是從我國目前國內市場的承受能力的角度來看，都是很大的。關稅下降的結果是進口貿易量的擴大，從上海市近兩年商品進口的情況看，關稅稅率大幅度下調，降低了企業(yè)進口成本，刺激了進口商品貿易量的增加。從上海海關的統(tǒng)計數字反映，1996年上海口岸進口貨物總值達256.6億美元，比1995年增加31.3億美元，增長了13.9％。同時上?？诎哆M口貨物總值在全國進口貨物總值中所占比重也在逐年增加，1994年為15％，1995年為17％，1996年為18.5％。在進口商品結構中，不僅低稅率商品的進口貿易量在擴大，而且高稅率商品也在陸續(xù)增加，但低稅率商品進口貿易量比高稅率商品增長的幅度相對較大。像化工類產品，由于關稅稅率下降的幅度比其他商品大，近幾年的進口貿易量呈強勢增長，這表明稅率的高低仍然是決定進口商品成本大小的主要因素，它對商品的進口貿易量產生直接影響。

從另一方面看，國內市場的需求狀況也影響著商品進口的貿易量。如果國內市場疲軟，有效需求不足，那么盡管關稅稅率下調，商品進口的量也是相對有限的。相反，對于那些國內市場需求量大的商品，一旦稅率降低，商品進口的貿易量就會急劇增長。如葡萄酒的進口情況就是如此，據從上海海關的統(tǒng)計反映，由于國內市場葡萄酒的需求旺盛，1997年第1季度葡萄酒的進口總量與1996年同期相比增長了28倍。

關稅稅率下降對國內經營進口的企業(yè)和對國內的生產企業(yè)產生著不同影響。對于經營進出口貿易的公司，關稅稅率下調，降低了公司的進口成本，公司的進口利潤增加；對于那些使用進口原料或零部件來生產出口產品的企業(yè)，關稅稅率下調，降低了企業(yè)的生產成本，提高了企業(yè)的出口競爭力。但是，對于其他國內生產企業(yè)，降低關稅稅率則增加了生產企業(yè)的市場競爭壓力，尤其是對那些生產家用電器、精細化工產品和一些輕工產品的生產企業(yè)，市場競爭壓力更為明顯。從上海市的調查結果反映出，隨著我國關稅稅率的大幅度降低，進口貿易量擴大，已開始沖擊部分國內市場，對上海市地區(qū)的生產企業(yè)形成了一定的市場競爭壓力。在被調查的多數企業(yè)都認為，我國新的梯形結構關稅稅率對國內產業(yè)雖然也起到了一定的保護作用，相對減緩了進口商品對國內市場的沖擊，抑制了進口規(guī)模無限制地擴張，但是這種相對保護只是暫時的。從長遠來看，在日益激烈的市場競爭中生存和發(fā)展，最終還是要靠提高企業(yè)自身的市場競爭力。

二、在新關稅制度下進口貿易結構呈現出新的變化

我國新關稅制度的宗旨是：降低關稅水平，理順稅率結構；擴大征稅稅基，穩(wěn)定進口稅收；削減稅率峰值，實行適度保護。經過幾年來的關稅稅率的不斷調整和減免稅的清理，使上海口岸的進口貿易格局呈現出新的變化。從大的貿易格局看，隨著減免稅政策的調整，減免稅進口商品的貿易量日漸下降。尤其是1996年起，國家對貸款、捐贈、易貨貿易等項目的進口貨物減免稅的取消，并開始對1996年起新批準成立的外商投資企業(yè)進口物資一律征稅后，上海口岸進口貿易結構同1995年以前相比發(fā)生了很大的變化。據上海海關統(tǒng)計，1995年以前，在上海地區(qū)的進口貨物中減免稅貨物在進口貨物總量中所占的比例分別大于加工貿易貨物和一般應稅貨物在進口貨物總量中所占的比例。而到了1996年隨著國家對于一些進口貨物減免稅的取消后，減免稅進口貨物在進口貨物總量中的比例開始下降，而加工貿易和一般應稅貨物的進口量相應增加，形成了一種新的貿易格局。這一新的貿易格局在1997年仍然保持不變，即加工貿易貨物領頭，應稅貨物隨后，減免稅貨物進一步下降。

從進口商品結構看，機電產品、化工產品、運輸工具、金屬制成品及紙制品這五大類商品占進口稅收總額的絕大部分。機電產品雖然在進口稅源中仍居首位，但其原有的優(yōu)勢地位在逐漸下跌。隨著稅率的降低，化工類商品在稅源結構中的比例逐漸呈上升趨勢，這主要是由于化工類產品的平均關稅降幅大于總體關稅的平均降幅。另外，在進口商品貿易量中，低稅率商品進口波動較大。這說明新的關稅稅制結構和關稅稅率的調整，進口商品的貿易結構也相應發(fā)生變化。

三、名義關稅稅率下降，關稅收入逐年增加

從歷史上看，我國的關稅稅制主要有三個特點：其一，同大多數發(fā)展中國家相似，我國的實際關稅稅率大大低于名義關稅稅率。據有關專家估計，我國的實際關稅稅率接近于有些發(fā)達市場經濟國家的關稅水平。其二，實行高名義關稅稅率的結果，是大量應稅商品的走私進口，使得大量稅收流失。其三，大量過濫的減免稅的存在，使得稅基、稅源過窄。1993年以來，我國多次調整關稅稅率和關稅結構，使名義關稅稅率逐步接近于實際關稅稅率，同時清理過多、過濫的減免稅。經過幾年的調整和清理，在名義稅率大幅度下降的同時，關稅稅基和稅源在不斷地擴大。海關稅收并未因我國名義關稅稅率的大幅度下調而減少，相反關稅收入逐年增加。從上海海關的統(tǒng)計，1995年上海海關的關稅收入比1993年增長了50％，而1996年又比1993年增長了1倍以上。據上海海關估計，由于原定取消的減免稅期限又延長到1997年，1997年上海海關的關稅收入同1996年相比，不會有大的增長。但隨著1998年減免稅政策取消，及浦東新區(qū)減免稅收比例的逐年遞減，上海海關的關稅收入還將會進一步增加。

四、新關稅制度下稅源結構趨于合理

1992年以來我國關稅稅率逐年下調，1996年、1997年，國家又連續(xù)大幅度調低名義關稅稅率，使我國的關稅算術平均水平從35.3％降至17％，涉及稅目總數接近80％。名義關稅稅率下調的幅度雖然比較大，但從上海海關的統(tǒng)計結果來看，上?？诎兜倪M口應稅商品的實際關稅水平基本保持平穩(wěn)，而且應稅商品也在不斷增加。

據上海海關的統(tǒng)計，在名義關稅水平逐漸接近實際關稅水平的情況下，上海口岸應稅貨物實際關稅水平1994～1996年這三年中基本保持平穩(wěn)。這表明通過降低關稅理順關稅結構，即形成按原材料、半成品、制成品稅率逐步上升的梯形結構，改變了稅源結構，達到充分利用國內外兩種資源，有效保護與促進民族工業(yè)的目的，新關稅制度的這一目標初見成效。

在上海海關的稅源結構中，除機電大類商品進口量比較穩(wěn)定，平均負稅水平同上海海關總體稅收水平接近外，在低稅率應稅進口商品中，如化工產品、金屬材料、運輸工具、機電產品、礦產品、紙制品等商品的進口貿易量的波動比較大，而這些低稅率進口商品的關稅收入在上海海關關稅總收入中占了很大的比例。這種低稅率進口商品貿易量的波動就成了影響上海海關關稅收入波動的主要因素，也為上海海關準確預測上?？诎蛾P稅稅源帶來了一定難度。

五、關稅稅收的嚴格征管制度已基本建立起來

從1993年開始實行計劃征收任務起，關稅稅收的嚴格征管制度也相應逐步地建立起來。其一，是審價補稅。主要是針對一些企業(yè)，尤其是減免稅政策調整后三資企業(yè)在進口商品中的低價高報或高價低報偷逃國家稅款的不法行為，以保護守法經營者，維持良好的外貿經營秩序，以及保證國家應征稅款。目前我國海關系統(tǒng)已基本建立起以三級參考價格為依據的海關審價補稅制度，實踐證明這一制度對進口商品的審價補稅管理取得了明顯的成效。據上海海關反映，在國家海關審價補稅制度的基礎上，上海海關還建立起同三級參考價格相配套的審價補稅措施，主要包括加強對進口機器設備的審價分析；引進風險評估機制，加強對進口企業(yè)的分類審價管理；加強對專項商品的價格調研等。從新的審價補稅制度和審價補稅措施的實行結果看，這一制度有效地堵住了進口中的逃稅、漏稅的不正當行為。其二，是嚴格緝查走私，組織輯查人員嚴格輯查各種走私違法案件，對于走私違法案件給與了嚴厲打擊。從調查中反映，上海口岸的偽瞞價格逃稅案件和走私案件低于全國海關統(tǒng)計的平均水平，表明上海海關已建立起高效運轉的關稅征管制度，使偽瞞價格逃稅案件和走私案件大大減少。其三，是推出新的通關制度，即以改進作業(yè)流程，簡化海關手續(xù)，改變報關方式，運用EDI技術，方便企業(yè)報關，加快通關速度為主要內容的通關制度改革新方案1998年開始實施。新的通關制度正式運作后，海關的征管制度將進一步完善，征管效率也將進一步提高。

六、新關稅制度運行所遇到的問題

1.關于關稅征收的理論依據及其科學的計劃征收指標體系問題。在上海地區(qū)調研中，其中反映最大的問題之一，是海關關稅的稅源比較難確定的問題。從海關方面可以把握的相對穩(wěn)定因素主要有兩個：一個是我們國家的進口需求的剛性，決定了只要國家的對外開放政策不發(fā)生大的變化，就會有一定規(guī)模的進口。另一個是出口對關稅收入影響不大。相對而言關稅稅源的不穩(wěn)定因素主要有以下幾個方面：（1）國家大的宏觀政策的調整。比如，國家利用外資政策的規(guī)模、結構的調整，減免稅政策的延長或取消，國家產業(yè)政策的變化，匯率的變動等，都會引起進口的貿易結構、稅源結構和進口價格的變化，從而影響關稅收入。（2）國家每年的出口貿易形勢，決定了每年的進口貿易規(guī)模的大小和相對的稅源規(guī)模。近兩年我國的外貿出口形勢不好，外貿出口后勁不足，對于地方海關來說很難準確預測第二年的出口規(guī)模，因而稅源規(guī)模也就相對難以預測準確。（3）貿易方式和進口商品結構的變化也是稅收難以測定的一個因素。應稅商品或應稅高稅率商品進口量大，關稅收入自然增加；反之則減少。如近兩年上?？诎兜投惵噬唐愤M口比例大，而且進口貿易量也不穩(wěn)定，相應的稅收收入也就波動較大。（4）國內經濟形勢和國內市場需求狀況。國內經濟形勢好，國內市場需求旺盛，則關稅稅源有可能增加；相反就會減少。（5）外省區(qū)通過上?？诎哆M口的稅源也是稅源難以測定的一個因素。目前我國海關征收關稅主要是國家海關總署依據前一年各海關的稅收統(tǒng)計數據作基數，分塊下達各地區(qū)海關關稅征收任務，缺少一個更為科學的關稅征收預測指標體系。在存在諸多稅源不穩(wěn)定因素的情況下，僅以前一年歷史數據作為依據制定來年的稅收征收任務，很難確定當年稅收、稅源的實際情況。因而需要建立一個科學的關稅征收預測指標體系模型，對于不穩(wěn)定稅源因素給出一個相對準確的量的測定，這樣海關總署下達的關稅計劃征收任務可能會更接近各地區(qū)海關每年的關稅稅源和稅收實際。

2.關于加工貿易中進料加工和來料加工中的公平稅負問題。在調查中一些企業(yè)反映，經過幾年的關稅稅率的調整和減免稅的清理，就總體而言關稅稅收的稅負問題日趨合理。但是，在加工貿易中仍存在著稅負不公平問題。比如，同屬于加工貿易，但來料加工可以免征關稅，而進料加工卻征進口關稅。歷史上遺留下來的這一做法，主要是為了防范進料加工中的飛料走私問題。從多年的實踐證明，進料加工中的飛料走私問題可以通過各種措施堵住漏洞，這一問題已基本解決。在加工貿易中對于來料加工和進料加工實行不同的關稅稅收政策，這種做法對于進料加工比例大的地區(qū)的企業(yè)明顯存在著不公平稅負問題。稅負公平與否，關系到企業(yè)間是否在同一個起跑線上公平競爭。這對于建立統(tǒng)一、規(guī)范、公平的進口稅收政策是十分重要的。建議今后在調整關稅稅收政策時，對來料加工和加工實行統(tǒng)一的關稅稅收政策。

3.關于關稅征收計劃任務與地區(qū)之間爭稅源問題。我國從1993年開始實行關稅計劃征收任務制度。通過四年來的實踐證明，這一制度對于加強海關關稅的嚴格征管和保障國家關稅收入發(fā)揮了積極有效的作用。但同時也帶來了一定的負面效應，導致有些地區(qū)采用包稅制來代替海關關稅征收制度，同時還出現了地區(qū)之間為完成關稅征收任務而相互爭搶稅源的現象。另外，這一制度還造成海關監(jiān)管人員在執(zhí)行進口貨物監(jiān)管時，監(jiān)管尺度寬嚴不一。當年度關稅征收計劃任務提前完成時，海關監(jiān)管人員的監(jiān)管尺度則相對松一些。但當年度關稅征收任務重時，海關監(jiān)管人員的監(jiān)管尺度則又過于嚴格。這種監(jiān)管尺度寬嚴不一，也給企業(yè)把握國家關稅政策的標準增加了難度。

4.關于技術改造項目進口先進技術設備稅率高問題。上海寶鋼集團國際經濟貿易總公司和上海貝爾電話設備制造有限公司都反映了關于進口關稅稅率與啟動民族工業(yè)的問題。寶鋼集團國際經濟貿易總公司主要反映了企業(yè)為進行技術改造以生產高技術附加值產品而引進先技術設備的進口，進口增值稅太高，對企業(yè)引進先進技術設備，進行企業(yè)技術設備的革新改造不利。上海貝爾電話設備制造有限公司自1984年和1985年起，就開始著手抓國產化，到目前為止國產化理論值已接近70％，硬件50—60％左右已實現國產化。公司還準備搞本地高科技科研開發(fā)項目，但這類設備成套進口關稅高，企業(yè)進口成本大，影響加快國產化進程。他們希望能對那些有利于促進國產化進程的國外先技術設備的進口給以更多的優(yōu)惠政策。

5.關于選擇品種保護問題。自1992年起，我國經過幾次大的調整，關稅結構開始逐漸形成按資源類產品—原材料—零部件—半制成品—制成品由低至高的梯形稅率結構。1997年10月1日起再次在梯形關稅結構基礎上進一步理順稅率結構。新的稅率結構對國內產業(yè)已經初步形成了梯形結構保護。但從對上海地區(qū)企業(yè)的調查中反映，目前這種梯形稅率結構保護只是一種粗的框架。對于一些具體需要保護的品種，有必要實行選擇品種保護稅率。比如象通訊設備行業(yè)，對于較為通用性的進口商品，稅率可高一些。而對于專用性的商品進口關稅稅率可以低一些。對于那些國內已能夠生產的而且具有一定的競爭力的商品，進口關稅稅率可低一些。這就需要對行業(yè)和企業(yè)以及國內市場的產品進行跟蹤調研，并在此基礎上制定出選擇品種保護關稅稅率，這樣會更有利于民族產業(yè)的成長。

6.我國海關稅則歸類有待進一步完善。1992年1月1日起，我國以《商品分類及編碼協調制度》為基礎重新編排并實施了新的《海關進出口稅則》，基本上實現了我國稅則的現代化。但由于對HS（國際商品分類及編碼協調制度）的追蹤研究沒有跟上，稅目設置不能適應國際貿易和經濟技術發(fā)展的需要，同時還由于沒有形成全國統(tǒng)一的稅則歸類中心，缺乏對各口岸歸類工作進行監(jiān)督指導的技術和手段，因歸類引起的納稅爭議和因歸類錯誤而使國家稅收流失的現象仍然存在。在上海調研中時，有的企業(yè)反映比如榨菜罐頭應該被編在罐頭產品類，但卻被編排在榨菜類產品中。由于這兩類產品的納稅標準不一樣，引起企業(yè)同海關工作人員在納稅標準問題上的爭議。這表明目前我國海關稅則在有些產品的稅則歸類上還有待完善。海關需要進一步加強同貿易界、產業(yè)界的合作，加強對國內和國際市場的追蹤研究，建立起既符合國際慣例又適合我國國情的稅則分類制度。

七、幾點結論

1.同社會主義市場經濟相適應并與國際結合接軌的新關稅制度已初步建立起來，而且運行平穩(wěn)。1992～1997年，在短短的五年時間里，我國已初步建立起低稅率、寬稅基、硬稅制、嚴征管的關稅制度。從幾年來的實踐結果看，新的關稅制度運行基本平穩(wěn)，沒有出現大的偏差，國民經濟運轉中沒有出現大的波動，實踐證明新的關稅制度是成功的。

2.我國決定推出新關稅制度的時機適時。進入90年代，我國國民經濟發(fā)展的綜合國力有了很大提高，1992年中央決定建立并發(fā)展有中國特色的社會主義市場經濟，繼續(xù)深化改革和繼續(xù)擴大對外開放，加快與國際經濟接軌的進程。其一，中國改革開放以來，一直在致力于加入世界貿易組織，大幅度下調關稅稅率，表明中國正在以積極的態(tài)度走向世界貿易組織；其二，經過10多年的改革開放，我國一些民族工業(yè)的市場競爭力增強；其三，國內市場近幾年一方面供大于求，出現買方市場局面，另一方面國內消費者的購買力增幅趨緩。因而盡管關稅總水平下調的幅度很大，給國內市場帶來一定的沖擊，但只是使名義關稅水平更接近實際關稅水平，因而對國內市場沖擊的力度比預計的要小得多。

3.我國關稅的梯形稅率結構已基本形成，而稅率結構的進一步優(yōu)化將會更有利于加強對民族工業(yè)的有效保護。今后應當在已有的梯形關稅結構稅制基礎上，進一步針對具體的商品品種制定稅率，可以先制定試行暫定稅率，試行一段后，如果可行再轉換成法定稅率。因為如果只按梯形稅率結構，原材料、半成品、制成品，不能實現相對有效保護，有些該保護的品種不能得到保護。對有些國內能生產并且已經可以代替國外同類產品的商品，關稅稅率就應當定得相對高些，對于這類產品如果關稅稅率定得過低，則國內產品就有可能會受到進口產品的沖擊。

4.隨著我國關稅稅率的大幅度下調，市場更加開放，國內的產業(yè)和企業(yè)都面臨著來自國際競爭的挑戰(zhàn)，必須加快調整和改革的步伐。在上海市的調研中，企業(yè)普遍反映關稅下降后，企業(yè)的市場競爭壓力增大。如果沒有關稅的適度保護，如果不加快國內產業(yè)結構調整和國內企業(yè)改革的步伐，未來的中國企業(yè)面臨的是生存競爭的挑戰(zhàn)。從另一方面講，關稅下調也降低了國內企業(yè)的進口成本，從而有利于國內企業(yè)引進國外先進的技術設備，促進企業(yè)產品的更新換代，提高企業(yè)的國際競爭力。

5.我國關稅作為調節(jié)國民經濟的宏觀杠桿作用和對民族工業(yè)的有效保護作用日益明顯。隨著我國社會主義市場經濟體制下的新的關稅制度的確立，關稅在調節(jié)進出口貿易方面的作用，以及在有效并適度保護民族工業(yè)方面的作用越來越突出。而且關稅的這種職能作用在經濟全球化的今天，對于我國來說將更為重要。

6.我國海關的征管方法和征管技術有待于進一步現代化。目前我國海關的征管方法和征管技術，同市場經濟發(fā)達的國家相比還比較落后，從客觀上既制約了口岸的通關速度和進出口貿易效率的提高，也難以有效打擊那些不法經營者偷逃國家關稅的行為。應當以上海海關的通關制度改革為契機，推進我國海關系統(tǒng)的通關制度改革，加快實現全國海關征管系統(tǒng)的計算機聯網。只有早日實現我國海關征管系統(tǒng)的現代化，才能從根本上解決口岸的通關速度和提高進出口貿易的效率問題，才能真正建立起國家關稅收入的有效保障機制。