民主政治發(fā)展

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改革開放過程中出現(xiàn)的社會利益分化，引起了人們對利益集團問題的關注。在中國當下的語境中，利益集團一詞是作為貶義出現(xiàn)的。從學理的角度來講，這不能不說是一個偏頗?，F(xiàn)代社會是由各種利益集團組成的，他們有著自己的利益考慮，在一定的制度安排下，通過相關訴求渠道向政府決策施加影響，以實現(xiàn)自己的利益，而政府的主要責任就是平衡各集團之間的利益關系。

經(jīng)濟學中的制度學派認為，制度是調節(jié)人與人之間關系的一種社會契約。制度變遷就是各社會利益集團之間的重新簽約，是利益集團博弈的結果。所謂重新簽約，也就是利益集團對利益的重新分配的過程。中國社會由計劃經(jīng)濟向商品經(jīng)濟轉變，進而轉為社會主義市場經(jīng)濟，其制度變遷之大，必然改變中國的社會利益結構，從而對政治結構產生深遠的影響。本文在梳理利益集團理論的基礎上，說明制度變遷中的利益集團現(xiàn)象是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產物，也是民主政治建設的必然。

一、利益集團的含義及其基本理論

當某個群體提出一項政治要求時，政治過程就開始了。這種提出要求的過程稱為利益表達，利益表達的主體稱為利益集團。按美國前政治學會會長阿爾蒙德給出的定義，所謂利益集團，就是指"因興趣或利益而聯(lián)系在一起，并意識到這些共同利益的人的組合"。[1]

政治學者最先注意到制度變遷與政府決策過程中的利益集團的作用。利益集團最早出現(xiàn)于18世紀末的北美13州。其后，英國、法國也相繼出現(xiàn)了利益集團，但數(shù)量不多，對政治過程的影響也非常有限。19世紀中葉，隨著產業(yè)革命的興起和市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會利益出現(xiàn)巨大的分化。利益分化造成的矛盾和對立促使利益性質相同且處于同一利益水平上的人們，在明確的利益意識的驅使下結成了一定的利益團體，各種利益集團便發(fā)展了起來。進入20世紀，尤其是二戰(zhàn)后，由于在古典自由主義時代的國家基本上是處于"守夜人"的狀態(tài)，但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，市場自身的缺陷表現(xiàn)得愈來愈明顯，于是出自政府的各種干預政策便紛紛出臺，從而不斷地加強政府在經(jīng)濟領域中的作用。在這種情況下，影響政府政策就成為追求利益的各種利益集團表達和獲得利益的重要途徑了。利益集團在西方各國大量涌現(xiàn)，引起學者的普遍關注。

麥迪遜被公認為研究利益集團問題的"第一個重要的美國理論家"。他從"人的利益"觀點出發(fā)，得出"派別活動是美國政治發(fā)展之動力"的結論[2]。他以美國弗吉尼亞州為例，指出人們因利益不同而形成不同的派別：同是種農作物的農民，由于品種不同而可能形成不同的利益集團。種小麥的，可能形成"小麥集團"；種棉花的，可能形成"棉花集團"。整個弗吉尼亞的人口可能因為交通、水源等問題而分成若干派別。他依此推而廣之，形成了這樣一種理論，即美國是建立在利益集團基礎上的社會。既然美國是這樣一個社會，那么，就政府而言，它的作用是什么呢？麥迪遜認為，政府的作用表現(xiàn)在兩個方面：一是緩沖器作用。利益集團的競爭具有不可避免性，政府就應該協(xié)調各種利益集團的關系。二是控制利益集團之間的競爭所帶來的弊端。他認為競爭是正常的，但也可能帶來弊端；"多數(shù)利益集團"可能會在獲得"權力"后而損害"少數(shù)利益集團"的權利。政府應該防止這種現(xiàn)象的發(fā)生。至于政府自身的制約則是根據(jù)美國憲法的三權分立原則來進行。在麥迪遜看來，一個理想的政府應該是根據(jù)適當制約原則組成，代表各種利益的政府。否則，就可能出現(xiàn)專制，或由多數(shù)人統(tǒng)治，少數(shù)人的利益受到損害。就利益集團本身而言，麥迪遜認為，由于利益集團的出現(xiàn)來自經(jīng)濟人的本性，來自部分人對其共同利益的維護，所以利益集團不可能自動消失，也不應該使用強制的方法將其消滅。于是，他提出了利益集團之間"遏制與平衡"的概念，即必需依靠一個利益集團的"野心"與另一些利益集團的"自私傾向"相互對立的辦法，來使"利益集團的禍害"受到遏制。

在麥迪遜提出利益集團之間遏制與平衡的基礎上，另一些政治學者認為，多元利益集團的存在本身就是民主的一種形式，是美國民主的一種固有的特征，所以并不是什么壞事。他們列舉的理由中有這樣關鍵性的兩條：第一，美國社會中絕大多數(shù)人口都歸屬有組織的利益集團，雖然他們個人并不一定直接參與利益集團的決策，但他們可以影響利益集團的決策；第二，公共決策可能并不一定總是代表多數(shù)人意愿的，但它可能是各利益集團的影響大體均衡的表現(xiàn)，因而會相當接近于整個社會的意愿。[3]

經(jīng)濟學者研究利益集團的問題相對較晚。古典經(jīng)濟學研究的對象是消費者與生產商，而且假定條件是完全競爭，即消費者與生產商是原子式的，獨立作出決策。到了60年代，經(jīng)濟學家奧爾森在其專著《集體行動的邏輯》中，較系統(tǒng)地分析了利益集團的形成及其內部運作情況，也涉及到了利益集團影響決策的問題，但沒有將利益集團的分析與宏觀上的制度變遷過程聯(lián)系起來。奧爾森認為，個人理性并不一定導致集體理性，原因在于集體行動是一種公共產品。公共產品的特點是：單憑個人力量，成本太大，而收益卻要在集體其他成員中分享，成本收益不合算；即使自己不采取行動而由其他人實施，自己也可以獲得好處，即存在所謂的"搭便車"現(xiàn)象。因此，集體中的個人理性是實現(xiàn)具體利益的必要條件但不是充分條件。奧爾森指出，小規(guī)模的利益集團比大規(guī)模的利益集團更容易采取行動。這是因為，小規(guī)模的利益集團中，即使某個集體成員要承擔全部的成本，集體物品帶來的收益也有可能要大于該成本，因此集體物品可以實現(xiàn)。[4]

上世紀80年代，新制度學派在西方經(jīng)濟學界崛起，他們將利益集團作為研究制度演進過程中的一個基本單元。諾斯、戴維斯等人在經(jīng)濟史研究中專門研究了利益集團之間的博奕對經(jīng)濟制度變遷的影響過程。他們認為，制度演進的方向與一個社會中利益集團之間的博奕過程及結果相關。因此，諾斯說："如果說制度是游戲規(guī)則，那么利益集團是玩家"。新制度學派還認為，從靜態(tài)上看，制度演進的方向是由社會中處于強勢地位的利益集團決定的；而強勢集團之所以能夠決定制度演進的方向，又主要是通過一定的方式獲取國家政權的支持，或通過贖買，或通過強制。[5]

在中國，經(jīng)濟學家厲以寧也較早地注意到了利益集團的問題。他在《轉型發(fā)展理論》中說："利益集團是一個不明確的概念，它是以經(jīng)濟利益目的相聯(lián)系的一種無形組織。所謂利益集團是指這樣一些人，他們彼此認同，有著共同或基本一致的社會、政治、經(jīng)濟利益的目的。因此他們往往有共同的主張和愿望，使自己的利益得以維持或擴大。改革開放后，中國社會出現(xiàn)了若干個利益集團。但迄今為止，學術界對現(xiàn)階段中國利益集團的研究是很不夠的。"[6]

不難看出，政治學者對利益集團的研究大體持這樣的觀點：第一，利益集團在現(xiàn)實社會政治生活中是客觀存在的，社會政治權利的源泉是"派別活動"；第二，政府的作用在于它的平衡機制，防止專制的產生和控制"派別活動"的有害方面，重點應在多重性的平衡、制約原則上；第三，只有當利益集團很活躍，而且各利益集團之間形成了相互制衡的局面時，利益集團參與決策過程本身才是民主的一種方式，否則利益集團的存在有悖于民主。因此，在英語世界的政治學文獻中，"利益集團"（INTERESTGROUP）一詞本身毫無貶義，它對民主政治來說是不可或缺的存在。因為只有當各種利益集團通過利益表達而使自己的要求得以反映時，政府才能從中獲得大量可供決策參考的信息，這時決策的科學性不容置疑；而當政府為利益集團所包圍時，政府的行政權力自然就受到了來自各方的關注、影響，這實際上就構成了對政府活動的監(jiān)督作用。

與政治學者不同，諾斯等經(jīng)濟學者將利益集團作為研究的基本單元時，關注的是制度變遷過程中的利益集團，而且假定各利益集團的勢力是不平衡的。因此，諾斯等人所說的利益集團也稱為"壓力集團"或"壟斷利益集團"。壓力集團本身是利益集團的一種，但只有社會中的強勢利益集團才有力量對政府形成壓力，以各種手段獲得政府的支持，其中最極端的情況是迫使現(xiàn)任統(tǒng)治者下臺并扶持自己的利益人上臺。一個社會中的強勢集團就是該社會中的壓力集團。壓力集團的出現(xiàn)往往是一個社會中利益集團之間力量失衡的結果與表現(xiàn)。因此，壓力集團一詞含有貶義，它具有這樣的性質：其一，它是國家權力者的或是掌權者的結盟者。他們盡可能地謀求實施社會控制，排斥來自其他利益集團的角逐者。其二，它是設租者，更是尋租者，他們對利益獨占是公開的(名義上的合法性)，但實現(xiàn)利益獨占的方法則是隱蔽的(實際上是非法手段謀取)。其三，為了維護其壟斷利益，它的逐利行為必然會損害公眾福利，增加社會成本，導致制度僵化，從而既損害了社會效率也傷害了社會公正。二、利益表達與政治制度安排

利益集團的目的是向國家公共權力機構施加影響以維護自身利益。當一個集團確定了自己的要求后，就要把這種要求傳達到政策中心，對公共政策的立法過程施加影響。因此，利益集團問題的核心是一定的利益主體如何表達利益的問題；而如何表達利益的問題，實際上就是一個社會的政治參與的問題。政治參與是社會公眾為實現(xiàn)或擴展自身利益而通過各種途徑和方式對政治制度施加影響的活動。在現(xiàn)代社會，政治參與不僅是公民的憲法權利，也是政治制度得以有效運作的重要條件。有效的政治參與能使政治制度獲得公眾的感情支持，促進政治的穩(wěn)定。如果一個社會的政治制度無法給公眾提供政治參與的渠道，隨著社會利益分化的增長，社會群體的政治行為就有可能沖破社會秩序，給社會帶來不穩(wěn)定。因此，一個合理的政治制度設計，必須安排一定的利益表達渠道并以兼顧社會各方面的利益為基本前提。

事實上，任何社會結構都可能會提供一些交流和表達傾向的模式，導致其中的個別人組成利益集團。但是有些社會結構比其他社會結構更容易適合于利益表達，政治制度安排中存在著各種不同機會導致了各種各樣的政治參與方式。在人類的政治制度發(fā)展史上，美國的利益集團政治是最為突出的。利益集團通過游說、公開運動、和平示威、影響選舉、停止合作等各種方式和途徑對美國政府與政治發(fā)生著影響力，進而使政府部門在政策的制訂和執(zhí)行中不得不考慮到各種利益集團之間的協(xié)調與平衡，通過幕后協(xié)商、談判、妥協(xié)來平衡各利益集團之間的差異。在這過程中，政府充當著"調停人"的角色。美國利益集團數(shù)量之眾，影響力之大，涉及范圍之廣是其他任何國家所無法比擬的。美國學者羅伯特·萊恩巴里在其所著的《美國政府》一書中寫道："美國社會中存在著任何你可以想像得到的利益集團，當你需要表達利益時，只需加入到它的行列中便是。"利益集團的活動可以改變美國大選的結果，可以影響政策的制訂和執(zhí)行，可以影響政府的決策方式。雖然利益集團只代表著利益相同的成員，但就整個美國社會而言，各種利益集團在進行利益競爭時基本上都遵循著一個根本的原則，即自由必須服從法律。政府在平衡社會各種利益的思想指導下來實現(xiàn)自己的行政政策。因此，美國的政治制度設計就是一個利益聚合與利益表達的利益集團政治。一方面，利益集團政治是對以普選制、代議制和政黨政治為主要內容的傳統(tǒng)民主政治制度的補充，它使不同階級、階層集團、派別等對于政治權力和政府決策的重視程度大大地提高了，促進了國家權力運作的合理性；另一方面，利益集團對團體成員的利益起到了增進的作用。利益集團是團體成員利益的綜合體現(xiàn)，集團利益的實現(xiàn)同時也是團體成員利益要求的完成。

利益表達可以由許多不同的社會結構以不同的方式進行。在一個現(xiàn)代化的政治體系中，盡管利益表達也可由非專業(yè)化的機構來進行，但是存在著主要是為促進利益表達而組織起來的社團。亨廷頓指出："現(xiàn)代國家與傳統(tǒng)國家的最大區(qū)別是，人民在大規(guī)模的政治組織中參與政治并受其影響的廣泛程度。在傳統(tǒng)社會中，政治參與在村落這個層次上可能是相當普遍的，但超過這個層次，政治參與便局限于很小的范圍了。有些龐大的傳統(tǒng)社會可能會達到較高水平的權威理性化和結構分化，而政治參與卻仍局限于少數(shù)貴族和官僚精英的范圍。因此，政治現(xiàn)代化最基本的要素是，整個社會的各個集團在超于村鎮(zhèn)層次之上參與政治，以及創(chuàng)立能夠組織這種參與的新的政治制度（如政黨）。"[7]"現(xiàn)代化意味著各種新和舊、現(xiàn)代和傳統(tǒng)的集團越來越意識到自己是作為一個集團而存在；意識到自己在與其他集團關系中的利益和要求。的確，現(xiàn)代化最顯著的特征之一就是在傳統(tǒng)社會許多自覺的認同程度和組織程度都很低下的社會勢力中產生集團意識、內聚性和組織性。"[8]

如何解決現(xiàn)代化過程中隨著社會利益分化而來的集團參政問題，即"集團化的"或"有組織的"參政問題，是一個社會不可回避的政治發(fā)展問題。美國是各個利益集團通過議會斗爭實現(xiàn)利益的表達與綜合。歐洲一些國家通過政府行政部門與職能社團的功能性聯(lián)系，滿足社會集團的參政要求。而一些拉美國家則通過政黨組織與職能社團的"合二為一"解決集團化參政問題。無疑，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和教育的普及，公民有組織的參政是社會發(fā)展的必然，任何力量都不能抗拒。因此，開放"公開行政領域"，提供公民及利益集團表達自己利益的合法渠道，使政治過程程序化、規(guī)則化，是一個社會政治成熟的體現(xiàn)。三、中國社會轉型過程中的利益集團及其特點

發(fā)軔于20多年前，在改革資源配置體制的基礎上，中國產生了個體經(jīng)濟、民營經(jīng)濟、"三資"企業(yè)等所有制形式，為社會從原來整體性的利益結構轉化為多元化的利益結構提供了前提條件；原來處于靜止、孤立狀態(tài)的一些社會階層及其組織，在市場經(jīng)濟的推動下正逐漸地向著利益集團的方向發(fā)展，產生了若干新的利益群體和階層。1988年，中國共產黨十三屆二中全會的工作報告中首次坦然地承認，中國社會存在著不同的利益集團："在社會主義制度下，人民內部仍然存在著不同利益集團的矛盾。"[9]此后，學術界對利益集團問題作了一些不同程度的研究。但由于傳統(tǒng)意識形態(tài)的關系（如強調社會主義國家人民的利益高度一致；強調個人利益服從組織利益，局部利益服從全局利益；強調集體主義的價值觀），加之"六四風波"等諸多影響，改革開放中日漸突顯的社會利益分化和聚合問題反倒成為日后的一個"猶抱琵琶半遮臉"的話題。

其實，正如市場經(jīng)濟國家的歷史發(fā)展表明，利益集團問題是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的一種必然要出現(xiàn)的社會政治現(xiàn)象。兩者之間之所以會產生必然的聯(lián)系，這是由市場經(jīng)濟的本性所決定的。因為市場是社會利益的驅動器。只要有市場存在與發(fā)展，就必然要有競爭，而競爭則必然要激發(fā)人們的利益追求。在人們的利益追求中，當個人的利益表達遇到困難的時候，人們便求助于集團，希望借助于集團的力量來使利益得以表達。而在利益表達的過程中，僅僅在經(jīng)濟領域中活動是不夠的，它還不足以使利益得到完滿的實現(xiàn)，于是便促使人們進入政治領域，希望通過對政策的影響來更好地實現(xiàn)利益，這樣，利益集團現(xiàn)象便產生了。尤其是在當代，由于社會分工的程度較高，存在著各種各樣的社會利益。從某種意義上講，這些利益有時是相互對立的，即一種利益的實現(xiàn)會妨礙另一種利益的實現(xiàn)或損害其他利益。據(jù)估計，在日本，這種對立比例大約在20％左右[10]。較為突出的對立問題有：農業(yè)團體與工業(yè)團體圍繞農產品價格的對立，大企業(yè)集團與中小企業(yè)集團圍繞國內市場的對立，公眾性利益集團與企業(yè)集團圍繞環(huán)境問題的對立，勞工組織與經(jīng)營者組織圍繞工資及勞動保護的對立。

應該指出的是，利益集團現(xiàn)象的產生和發(fā)展與一定的政治體制也是分不開的。只有在一定的政治體制能夠允許它合法存在的條件下，它才能產生和發(fā)展；也就是說，現(xiàn)代利益集團從政治方面來說是多元文化下的民主政治的產物。如""前，我國有100多個全國性社團與6000多個地方性社團，至""期間這些組織全面陷入癱瘓狀態(tài)。改革開放以后，各類社團組織開始復活，截止1996年6月，全國登記在冊的社團組織已有1800多個，地方性的接近20萬個。[11]

1979年以后，中國社會發(fā)生全方位的變化，由此進入了一個社會轉型階段，并形成了轉型期自己的一套經(jīng)濟與政治的運作機制。在這一社會背景下，中國的利益集團現(xiàn)象也帶有自己的特點：首先，到目前為止，中國還沒有"發(fā)育"成真正意義上的利益集團。一些具有利益群體性質的社團還不是完全意義上的利益集團，但它們在某種程度上已經(jīng)具有了利益集團的特征（如工會維護下崗工人的利益和維護三資企業(yè)工人的合法權益，個體勞動者協(xié)會維護個體戶權益），因此可以稱之為準利益集團。因為按照中國社團法的規(guī)定，所有的社團必須要掛靠一個行政主管部門，而行政主管部門的某些干部實際上就擔任社團的領導人。這樣就使中國目前所有的社團具有民間和官方的雙重性，所以說它是準利益集團。其次，"官民雙重性"雖然使這些社團表達自身利益的行為受到一定的限制，使各個社團只能在行政主管部門的控制下活動。但另一方面，這種狀況又有助于這些社團的成長，使它們在力量十分弱小的情況下能有行政主管部門作為自己的依托（如團中央依托下的中國青少年基金會）。再次，中國目前的社會團體大體上可以分為五種不同的類型：即行業(yè)性社團、專業(yè)性社團、學術性社團、公益性社團和聯(lián)誼性社團。就其對社會的經(jīng)濟和政治的影響來說，最重要的是行業(yè)性的社團（如全國工商聯(lián)）。這種類型的社團已初步具備了利益集團的特征，在維護自身利益方面已經(jīng)逐漸發(fā)揮著越來越大的作用。特別是在市場經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，行業(yè)協(xié)會的領導人在社會和政治地位方面也大有提高，他們在政協(xié)或人大中往往擔任一定的職務，使他們不僅在維護行業(yè)利益方面能起更大的作用，而且上升到了參政的層次，對地方政府的決策有可能施加一定的影響。

現(xiàn)代社會中的利益組織一般具備三個基本功能：一是協(xié)調利益主體與國家的關系，二是協(xié)調利益主體與市場的關系，三是充當利益表達的工具?？偟膩碚f，中國現(xiàn)階段的利益團體的作用主要表現(xiàn)在成員的自助、互益和自我管理方面，以及同各種侵權行為進行交涉，維護自身的利益。盡管中國的利益集團還剛剛萌芽，但它已預示著社會結構和政治結構的一種具有深遠意義的變化。因為利益集團的產生意味著社會結構的多元化，而社會結構的多元化最終將有可能導致政治生活的民主化。四、利益集團的合法化與政治民主化的發(fā)展

一般認為，隨著中國轉型為市民社會，政府正經(jīng)歷著一個從社會中逐漸撤出的過程，其結果便是產生了一系列新的社會空間，而各種社會利益團體作為新的組織實體正在進入這一空間。在這個過程中，新生的社會利益團體不可避免地需要現(xiàn)有體制的權威認可。在現(xiàn)實生活中，我們發(fā)現(xiàn)許多利益團體在表達和促使自己的利益實現(xiàn)的時候，往往并不以利益集團的模式去行動，而是用"私下"方式（即以個體為單位）直接影響甚至收買官吏的辦法來達到實現(xiàn)利益的目的，致使行賄受賄之風愈演愈烈，社會風氣每況愈下。造成這種情況的原因大致有兩個因素：一是人們的集團意識還比較薄弱，二是社會和政治的環(huán)境還未能為利益集團表達利益提供比較通暢的途徑。與此同時，作為一般的公民，他們在利益表達時往往也是以個體的行為為主。因為中國的法律對于公民的集體性的利益表達行為，如游行示威、罷工等等實際上是禁止的。因此，在通常情況下，公民也很少以利益集團的模式來行動。當他們的利益受到損害的時候，他們表達利益的方式往往是給有關的領導寫信，打熱線電話，到信訪辦公室申訴，投訴媒體等；有的進城民工干脆就采取"夜晚政治"，即各種刑事犯罪的形式。雖然人們仍然感到?jīng)]有通暢有效的途徑反映自己的利益，但還是很少采取集團的形式直接向政府表達利益。這種情況說明，利益集團的產生除了經(jīng)濟條件之外，還需要有一定的政治條件，即政治體制能夠賦予利益集團現(xiàn)象以合法性，并為它提供多種通暢而有效的利益表達的途徑。這是一種多元民主的政治體制。這是利益集團現(xiàn)象能夠產生并能正常運作的最重要的條件。目前中國的政治體制卻恰恰相反，是一個一元性的政治體制，它是不能容納利益集團現(xiàn)象的。不允許各種利益主體以利益集團的方式對政府行政施加影響，這就造成了一種兩難境地：凡是合法的利益表達方式都是無效的（如農民用撂荒的方式抗拒糧食價格過低，但撂荒的問題需經(jīng)過漫長的時間才能引起中央政府的注意），凡是有效的利益表達方式都是不合法的（如集體鬧事和賄賂官吏）。這種兩難狀況說明，在中國經(jīng)濟的必然性和政治的結構發(fā)生了矛盾，這種矛盾一方面扭曲了利益集團現(xiàn)象，另一方面又加劇了政治的腐敗。由此就產生了所謂的尋租現(xiàn)象。從某種特定的角度來說，政府的任何一種管制政策實際上都是一種設租和尋租的行為，在沒有相應制度保證的條件下，租金就成為政府官員的非法收入，而各種利益集團以"私下"方式表達利益就為尋租行為的實現(xiàn)創(chuàng)造了條件，導致腐敗的盛行。那么，利益集團行為的公開化、合法化是否就不會產生腐??？話當然不能這么說。利益集團在向政府施加影響的時候，也不排除產生行賄受賄的腐敗現(xiàn)象，但是在一種適宜的制度安排下，利益集團的行為更主要地是采取諸如參選、游說、公開運動、和平示威等方式來影響政府的政策制定和執(zhí)行，這是一種民主的方式，是在民主政治中自下而上地影響政府的行為方式，它不但不會引起腐敗，相反還會抑制腐敗現(xiàn)象。從公共行政學的角度看，來自社會上各方面的利益集團的互相影響，不僅始終是政策的決定因素，而且還是最公平合理的決定因素。

現(xiàn)代社會的一個基本特征是，社會管理具有多元參與性；在社會決策過程中，社會各階層都要有自己的利益訴求渠道。政治學研究表明，當代的政治參與越來越多地是以利益集團的形式出現(xiàn)。因為眾多的個體利益要求不可能都直接輸入到政府決策系統(tǒng)，而且政府決策系統(tǒng)也不可能同時受理那么多的利益要求，因此，公民的利益要求更多的是通過一定的中間媒介加以聚合，然后再輸入到政府決策系統(tǒng)。作為公民參與政治的組織形式，利益集團正是充當了這一中間媒介的角色。

由于國家全能主義觀念根深蒂固，市民社會發(fā)展滯后，在相當一段時間內，中國的社會團體處于一個微妙、敏感的位置上。這種狀況是與長期以來形成的一種誤解有直接的關系，即認為有組織的力量是可怕的。其實，有時候無組織的力量要比有組織的力量更為可怕。中國是一個"強國家、弱社會"型的國家，政府始終對社會保持著巨大的控制和干預的能力。問題是，隨著社會轉型進程的加快，一方面，多元的利益主體逐步成長并日益表現(xiàn)出政治參與的熱情，但原有社會的自組織能力相當僝弱；另一方面，國家對社會的全能式控制日漸減弱，在國家與民眾之間形成了系統(tǒng)的輸入輸出的真空地帶。公眾缺乏暢達的利益表達渠道，就會轉向制度之外去尋找，從而釀成政治上的動亂。因此，為減輕社會轉型過程中的社會動蕩，我們必須要有意識地培育社會組織體系，如組織城市社區(qū)委員會、農民協(xié)會和其他行業(yè)協(xié)會等，以便有效地起到國家與民眾之間社會中介和橋梁的作用，協(xié)商各層次、不同群體間的利益沖突，促進社會團結。同時，要根據(jù)憲法有關結社自由的規(guī)定，制定結社法，形成培育利益集團的法律機制，并將它與其它制度要素連接起來。利益集團的政治參與，才是有效而成熟的政治參與，最大程度地提升政府決策的民主性和科學性注釋：

[1]、《比較政治學：體系、過程和政策》，上海譯文出版社，第200頁。

[2]、《集權、分權、利益集團理論與美國公共行政的發(fā)展》，《深圳大學學報(人文社會科學版)》，1995年第12期。

[3]、《民主的嘲諷》，世界知識出版社，第10頁。

[4]、《制度變遷的周期》，人民出版社，第91頁。

[5]、《經(jīng)濟史上的結構與變遷》，上海三聯(lián)書店，第216頁。

[6]、《轉型發(fā)展理論》，同心出版社，1996年。

[7]、S·享廷頓：《變革社會中的政治秩序》，華夏出版社，第36-37頁。

[8]、同[7]，第38頁。

[9]、《人民日報》，1988年3月16日。

10]、（日）遷中豐：《利益集團》，經(jīng)濟日報出版社，第109頁。

[11]、《社團管理工作》，中國社會出版社，1996年出版。