政府債券

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[摘要]世界上大多數(shù)國家都允許地方政府發(fā)行債券。在一些發(fā)達(dá)國家，債券融資是地方政府籌集資金的重要渠道，也是實(shí)現(xiàn)政府職能和進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源。如日本，地方公債收入占全部收入的1／3，1986年日本地方公債發(fā)行規(guī)模達(dá)6.6兆日元，占當(dāng)年地方財(cái)政預(yù)算的12.5％。在美國，地方政府債券規(guī)模也很大，以1996年為例，美國地方債券總額占整個債券總額的9.29％，通過發(fā)債籌集的資金主要用于交通、通訊、住宅、教育、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方公共設(shè)施建設(shè)。我國尚未允許地方政府發(fā)債，但從當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況看，允許地方政府發(fā)行債券已越來越必要。目前我國中央政府通過發(fā)行國債取得部分收入，等發(fā)行結(jié)束后再轉(zhuǎn)借給地方政府使用，與其這樣，倒不如讓地方政府以自己的信用在資本市場上籌集資金，無疑有利于強(qiáng)化地方政府的債務(wù)意識和償還債務(wù)的壓力，并從總體上提高政府債務(wù)資金的效益。一、我國允許地方政府發(fā)行債券的必要性世界上大多數(shù)國家都允許地方政府發(fā)行債券。在一些發(fā)達(dá)國家，債券融資是地方政府籌集資金的重要渠道，也是實(shí)現(xiàn)政府職能和進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源。如日本，地方公債收入占全部收入的1／3，1986年日本地方公債發(fā)行規(guī)模達(dá)6.6兆日元，占當(dāng)年地方財(cái)政預(yù)算的12.5％。在美國，地方政府債券規(guī)模也很大，以1996年為例，美國地方債券總額占整個債券總額的9.29％，通過發(fā)債籌集的資金主要用于交通、通訊、住宅、教育、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方公共設(shè)施建設(shè)。我國尚未允許地方政府發(fā)債，但從當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況看，允許地方政府發(fā)行債券已越來越必要。（一）實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，存在著嚴(yán)重的資金供求矛盾。1.實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，改善投資環(huán)境，必須加大對中西部地區(qū)的資金投入。首先，應(yīng)加大對西部地區(qū)公路、鐵路、機(jī)場、電網(wǎng)、通信、水利等設(shè)施的投入，為西部發(fā)展打通通道，化解區(qū)位劣勢。其次，加大對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改造是西部發(fā)展的根本。應(yīng)吸取美國進(jìn)行西部大開發(fā)對生態(tài)環(huán)境造成極大破壞的教訓(xùn)，大力改善生態(tài)環(huán)境，建立專項(xiàng)基金，重點(diǎn)用于治理水土流失，保護(hù)以綠洲為中心的生態(tài)系統(tǒng)，抓緊實(shí)施天然森林保護(hù)工程，為西部開發(fā)打好根基。再次，加大科技教育投入，開發(fā)人力資源。不僅要保證義務(wù)教育的實(shí)施，還要大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高教育投資的轉(zhuǎn)化率，提高勞動力素質(zhì)，強(qiáng)化西部地區(qū)獲取外部知識和新創(chuàng)造知識的能力。這些都產(chǎn)生了對資金的巨大需求。2.西部大開發(fā)面臨的嚴(yán)重的資金短缺問題。（1）中央的直接投資有限。我國正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時期，資金短缺是一個重要的制約因素。由于西部地區(qū)生產(chǎn)力總量少，資金比較效益低，低收入人口尤其是貧困人口多，因此資金短缺問題更加突出。同時隨著體制改革的不斷深化，中央財(cái)政的集中能力和支配能力在不斷減弱（中央財(cái)政收入占GDP的比重由1978年的31.24％減少到1998年的12.44％），因此，雖然中央財(cái)政支持西部地區(qū)的比重不斷提高，但在總量上相對于西部的實(shí)際需求還存在很大差距。（2）銀行投資進(jìn)入困難較大。一是隨著國家專業(yè)銀行轉(zhuǎn)化為商業(yè)銀行，經(jīng)營目標(biāo)轉(zhuǎn)化為利潤和效益最大化，銀行的風(fēng)險(xiǎn)意識大為增強(qiáng)。由于西部地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力比東中部小，而投融資的風(fēng)險(xiǎn)比東中部大，貸款向東中部傾斜便成為意料之事。二是雖然國家成立政策性銀行重要目的之一是負(fù)有支持不發(fā)達(dá)地區(qū)和支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的責(zé)任，但政策性銀行畢竟也是銀行，也要考慮到風(fēng)險(xiǎn)成本問題，對西部地區(qū)的貸款也不得不相當(dāng)謹(jǐn)慎。三是國家規(guī)定無論是商業(yè)銀行還是政策性銀行，對項(xiàng)目貸款必須要求項(xiàng)目有一定比例的資本金支持，由于西部地區(qū)自有資金少，就是有了好項(xiàng)目也難以籌集到規(guī)定比例的資本金，使很多貸款項(xiàng)目難以落實(shí)。（3）西部地區(qū)內(nèi)部資金積累能力弱。從1994年開始，我國實(shí)行分稅制的財(cái)政體制，地方稅體系不十分完善，缺乏主體稅種。中西部地區(qū)政府往往由于地方經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，有稅種無稅收或征收成本偏高；地方稅的立法和管理權(quán)限過于集中，省級政府只有制定一些具體的征稅辦法和補(bǔ)充措施的權(quán)限，不能充分發(fā)揮稅收因地制宜的調(diào)節(jié)功能和體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的特殊性。從1998年東、中、西部地方預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入數(shù)來分析，東部占全國的60.63％，中部比例為24.62％，而西部僅為15.14％，顯然是不能滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要的。（4）利用外資機(jī)制不靈活，渠道少，困難大。西部地區(qū)自然條件較差，使得交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施的硬環(huán)境改善相當(dāng)艱難，外資進(jìn)入的回報(bào)率低；西部地區(qū)在人才、信息、經(jīng)營管理等方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)吸引外資進(jìn)入的要求。（二）允許地方政府發(fā)行債券，能為地方政府造就一個靈活的籌資機(jī)制1.由于債券是有償使用，又受到社會監(jiān)督，會促使地方政府更關(guān)心資金使用效益，增強(qiáng)還款的責(zé)任感。目前我國中央政府通過發(fā)行國債取得部分收入，等發(fā)行結(jié)束后再轉(zhuǎn)借給地方政府使用，與其這樣，倒不如讓地方政府以自己的信用在資本市場上籌集資金，無疑有利于強(qiáng)化地方政府的債務(wù)意識和償還債務(wù)的壓力，并從總體上提高政府債務(wù)資金的效益。2.地方政府債券的發(fā)行能減輕中央政府的財(cái)政壓力，有利于降低財(cái)政赤字。這幾年為了啟動經(jīng)濟(jì)，中央政府的財(cái)政支出增長很快，財(cái)政赤字已非常突出。1998年財(cái)政赤字已高達(dá)958.01億元，且當(dāng)年還本付息占中央財(cái)政支出比重接近50％，這不僅極大限制了財(cái)政政策發(fā)揮的效用，也加大了潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下，允許地方政府發(fā)行債券可減輕中央政府的壓力。3.由于為地方政府新開辟了財(cái)源，在一定程度上可抑制“三亂”現(xiàn)象的出現(xiàn)。目前我國“三亂”現(xiàn)象的存在，一方面反映出地方政府收費(fèi)不夠規(guī)范，但另一方面在某種程度上反映出地方缺乏正常、合法渠道來籌措資金。允許地方政府發(fā)債，有利于地方政府增加籌資來源渠道。二、允許地方政府發(fā)行債券的可行性分析1.我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，為地方政府債券的發(fā)行提供了經(jīng)濟(jì)條件1978—1997年，我國GDP平均每年增長9.9％，1998年我國GDP又增長了7.8％。隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，社會閑散資金和居民收入有了很大提高。1998年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為5425元，農(nóng)民人均收入2160元；雖然七次降息，但居民儲蓄存款仍有增無減。再從物價水平來看，發(fā)行地方政府債券的最佳時機(jī)已經(jīng)來臨，從1998、1999年情況看，由于物價水平持續(xù)走低（1998年商品零售價格總水平比上年下降2.6％），銀行利率七次下調(diào)，現(xiàn)在發(fā)行地方政府債券的籌資成本已大為下降，如1997年發(fā)行的（三年期）記賬式（四期）國債和（三年期和五年期兩種）憑證式（二期）國債，年利率分別僅為2.72％、3.02％和3.25％。另外，從1999年11月1日開始對利息所得征收個人所得稅，這樣免征個人所得稅的地方政府債券的吸引力會越來越大，因此發(fā)行地方政府債券的最佳時機(jī)已經(jīng)來臨。[1][2][][]2.我國證券市場的日益發(fā)達(dá)和證券監(jiān)管機(jī)制的日益健全，可以保證地方政府債券得以順利發(fā)行目前我國股票市場和債券市場正日趨成熟，以債券市場為例，具體表現(xiàn)在：（1）市場規(guī)模迅速擴(kuò)大，一級市場和二級市場均取得長足的發(fā)展，1996年我國國內(nèi)債券發(fā)行總額為3172.29億元，兌付額為786.64億元，期末余額為4361.43億元，上海證交所成交額為17401.64億元，深圳證交所成交額為636.35億元。此外，債券品種與期限結(jié)構(gòu)進(jìn)一步多樣化，初步形成合理的國債期限結(jié)構(gòu)。（2）債券市場的監(jiān)管和法制建設(shè)逐步完善。先后頒布《企業(yè)債券管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國國庫券條例》、《禁止證券欺詐行為暫行條例》、《中華人民共和國國債一級自營商管理辦法》等法律和法規(guī)，初步形成了較合理的債券市場監(jiān)管制度與法律體系，為地方政府債券的發(fā)行提供了法律的保障。3.現(xiàn)在我國債券規(guī)模還處于安全線以內(nèi)，發(fā)行地方政府債券的潛力完全存在衡量債務(wù)規(guī)模是否適度的重要指標(biāo)，主要看債務(wù)負(fù)擔(dān)率（債務(wù)負(fù)擔(dān)率：債務(wù)總額／GDP）。目前西方國家債務(wù)負(fù)擔(dān)率較高，以1996年為例，美國為63％，英國為59％，德國為60％，日本為90％，意大利為124％，而我國1994、1995、1996、1997年債務(wù)負(fù)擔(dān)率分別為6.05％、6.55％、7.29％、8.12％，發(fā)行地方政府債券的潛力存在。三、地方政府發(fā)行債券的有關(guān)設(shè)想1.制定修改我國有關(guān)法律首先，修改我國《預(yù)算法》，授予地方政府發(fā)行債券的權(quán)限；其次，要制定《地方政府債券發(fā)行管理法規(guī)》，使地方政府債券的發(fā)行、流通做到有法可依。地方政府債券的發(fā)行可像企業(yè)債券一樣采取審核制，地方政府必須符合有關(guān)條件，如幾年來財(cái)政收支狀況是否平衡、資金投向是否符合產(chǎn)業(yè)政策、還貸是否有保證，才考慮是否準(zhǔn)予發(fā)行。在發(fā)行初期，對地方發(fā)行債券的數(shù)量、規(guī)模加以必要的控制。2.明確地方政府債券的用途，使其充分發(fā)揮效益。地方政府在發(fā)行債券時，必須明確其社會、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，同時相應(yīng)明確地方政府債券的科學(xué)用途。一般說來，地方政府發(fā)債籌集的資金在支持西部大開發(fā)中應(yīng)主要用于以下幾個方面：（1）基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資，主要是農(nóng)業(yè)、能源、交通、郵電、通訊、原材料等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)。（2）對兼有公共投資和商業(yè)投資雙重特點(diǎn)的公共設(shè)施項(xiàng)目投資，包括文教、衛(wèi)生、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。（3）增進(jìn)社會福利投資，主要包括住宅建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、綠化和環(huán)境治理。（4）政府資助與政府鼓勵的產(chǎn)業(yè)，如：高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、出口創(chuàng)匯產(chǎn)業(yè)等。杜絕地方政府發(fā)行“赤字債”的現(xiàn)象，確保地方債券資金主要用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而不是彌補(bǔ)經(jīng)常性收入的不足。3.合理確定地方政府債券發(fā)行的規(guī)模合理確定地方政府發(fā)債的規(guī)模和度應(yīng)有兩個依據(jù)，其一是地方政府支出的規(guī)模占GDP的比重。確定地方政府發(fā)債規(guī)模的順序應(yīng)該是：首先，確定地方政府的合理公平支出界限；其次，考慮地方政府的稅收、必要的基金和費(fèi)收入所能籌集的資金后，其余的就是應(yīng)該以地方政府發(fā)債籌集的資金，也即地方政府發(fā)債的規(guī)模。其二，應(yīng)該依據(jù)地方政府的償債能力和經(jīng)濟(jì)波動等情況。地方政府債券的發(fā)行與地方財(cái)源和財(cái)政收支規(guī)模應(yīng)有恰當(dāng)?shù)呐浔龋绻胤秸l(fā)債規(guī)模過大，會超過地方政府將來用稅收籌集資金償還債務(wù)的能力，會使地方政府陷入債務(wù)困境，所以確保地方政府發(fā)債的適度和安全是首要問題。4.協(xié)調(diào)地方政府債券的債期，平衡其利率為了實(shí)現(xiàn)政府（尤其是中央政府）的宏觀政策目標(biāo)，需要協(xié)調(diào)地方政府債券的債期，可有幾種選擇：一是為了加強(qiáng)對總需求的調(diào)節(jié)力度，可要求其與國債的發(fā)行和償債期保持一致；二是為了保證國債順利發(fā)行，可避開國債發(fā)行期，即在國債發(fā)行結(jié)束后再發(fā)行地方政府債券。一般來說，地方政府債券的償債期應(yīng)與地方經(jīng)濟(jì)的增長趨勢相適應(yīng)，使償債期與經(jīng)濟(jì)高速增長期、繁榮期相吻合，有利于償還債務(wù)。地方政府債券的利率設(shè)計(jì)可取決于以下因素：一是市場利率。從我國情況看，市場利率就是同期銀行存款利率，而我國銀行儲蓄幾乎沒有風(fēng)險(xiǎn)，所以地方政府債券的利率應(yīng)略高于而不應(yīng)低于同期存款利率，否則地方政府債券難以發(fā)行。二是同期國債利率。一般來說，國債信譽(yù)度高于地方政府債券，所以地方政府債券的利率也應(yīng)高于國債利率。5.建設(shè)地方政府債券的監(jiān)控機(jī)制從國外經(jīng)驗(yàn)和我國具體情況看，筆者認(rèn)為，我國地方政府債券的監(jiān)控機(jī)制應(yīng)由中央政府、地方權(quán)力機(jī)關(guān)、地方審計(jì)部門組成，對是否發(fā)行地方債券，其規(guī)模、期限、利率、償還辦法以及具體的用途及效益等進(jìn)行全面的監(jiān)控。對地方政府債券實(shí)行復(fù)式預(yù)算，建立預(yù)算管理體系。為了充分反映地方政府債券的規(guī)模、地方政府的債務(wù)依存度、地方居民人均債務(wù)負(fù)擔(dān)情況，應(yīng)對地方政府債務(wù)實(shí)行單獨(dú)預(yù)算管理，即在地方預(yù)算中對地方政府債券實(shí)行單獨(dú)反映，以便有關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和社會各界對地方政府債券實(shí)施監(jiān)督考核。